II SA/Rz 758/22

II SA/Rz 758/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 90/23 - Wyrok NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 7, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 1 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 91 ust. 1, 3, 4, art. 98 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 305
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 17, art. 18, art. 110 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 1
art. 2 ust. 11, 14, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Leżajsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2022 r. nr P-II.4131.2.140.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Leżajsku - skargę oddala -
Uzasadnienie
Rada Gminy Leżajsk w dniu 11 kwietnia 2022 r. podjęła uchwałę nr 26/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Leżajsku.
Po przekazaniu ww. uchwały Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten 29 kwietnia 2022 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.
Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 12 maja 2022 r. nr P-II. 4131.2.140.2022 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 17, art. 18 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. – zwana dalej: "u.p.s.") stwierdził nieważność § 1 pkt 1 i 2 wyżej wskazanej uchwały nr 26/2022 Rady Gminy Leżajsk z dnia 11 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że § 1 pkt 1 i 2 naruszają prawo, bowiem Rada Gminy Leżajsk działała bez podstawy prawnej w zakresie, w jakim zmieniła Statut Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Leżajsku przekazując tej jednostce organizacyjnej do realizacji zadania wynikające z art. 12, art. 13 i art. 31 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm. – dalej w skrócie ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) oraz prowadzenie postępowań w sprawie przyznawania i wypłaty dodatku osłonowego wynikającego z ustawy z dnia 12 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1 ze zm. – dalej ustawa o dodatku osłonowym).
Wojewoda wyjaśnił, że GOPS jest gminną jednostką organizacyjną działającą w formie jednostki budżetowej. W myśl art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm. – dalej u.f.p.) jednostka budżetowa działa na podstawie statutu, który powinien w szczególności określać jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. W przypadku takich jednostek, jak ośrodki pomocy społecznej, określenie przedmiotu działalności będzie równoznaczne ze wskazaniem zadań, które dana jednostka wykonuje. Określenie tych zadań w statucie winno jednak respektować obowiązujące zasady i przepisy prawa, a przede wszystkim przepisy ustawy o pomocy społecznej.
Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. ośrodki pomocy społecznej wykonują zadania pomocy społecznej w gminach. Zadania te zostały szczegółowo określone w przepisach art. 17 i art. 18 ww. ustawy, z jednoczesnym podziałem na trzy grupy, tj. na: zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1), zadania własne gminy o charakterze fakultatywnym (art. 17 ust. 2) oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę (art. 18 ust. 1). W żadnej z tych grup zadań nie zostały wymienione expressis verbis zadania z zakresu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy oraz z ustawy o dodatku osłonowym. Powyższe ustawy nie przewidują również możliwości przekazania ich realizacji do ośrodka pomocy społecznej.
Wojewoda wyjaśnił, że art. 17 i 18 u.p.s. generalnie zawierają zamknięty katalog zadań z zakresu pomocy społecznej, które realizują ośrodki pomocy społecznej. Taki charakter ma niewątpliwe wykaz zadań własnych obowiązkowych zawarty w art. 17 ust. 1 u.p.s. oraz wyszczególnienie zadań zleconych gminie w art. 18 ust. 1. Nie sposób uznać za zamknięty katalogu zadań własnych fakultatywnych, określonych w art. 17 ust. 2, o czym świadczy pkt 4 tego przepisu, który do takich zadań zalicza "podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy". Przepis ten otwiera możliwość realizacji przez gminę, w ramach pomocy społecznej, innych zadań, które nie zostały wyraźnie wymienione w przepisach ustawy o pomocy społecznej (zadań "nienazwanych"), a wynikają one z rozeznanych potrzeb gminy. Równocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, aby art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. obejmował również zadania "nazwane" (określone) w innych ustawach; a już na pewno nie - zadania gmin z zakresu pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa czy prowadzenie postępowań w sprawie przyznawania i wypłaty dodatku osłonowego wynikającego z ustawy o dodatku osłonowym, gdyż z przepisów ustaw je regulujących wynika wprost, że zadania te mają charakter zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby wykonywanie tych zadań przez ośrodki pomocy społecznej to powinien był zamieścić je w katalogu wskazanym w art. 18 ust. 1 u.p.s.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Leżajsk wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 11 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wskazanie w statucie zadań z zakresu pomocy obywatelom Ukrainy oraz prowadzenia postępowania w sprawie przyznania dodatku osłonowego nie powinno znaleźć się w statucie, podczas gdy wskazane zadania mieszczą się w obrębie zagadnienia "przedmiotu działalności" ośrodka pomocy społecznej, uregulowanych w odrębnych ustawach,
2. art. 91 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że uchwała Rady Gminy Leżajsk jest sprzeczna z prawem, podczas gdy żadne z przepisów nie wskazują na sprzeczność zapisów zawartych w uchwale z przepisami prawa, w szczególności przepisów u.p.s., a także na niemożliwość umieszczenia ich w treści statutu,
3. art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w zw. z art. 17 i art. 18 u.p.s. poprzez uznanie, że zadania przyznane do wykonania ośrodkowi pomocy społecznej na mocy ustawy nie znajdują się w katalogu zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, podczas gdy ustawa przewiduje możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wykonywania zadań Gminy, przez co zasadnym jest umieszczenie dodatkowego zakresu zadań w treści statutu,
4. art. 17 i art. 18 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te zawierają zamknięty katalog zadań, które realizują ośrodki pomocy społecznej, jak również przyjęcie, że zmiana statutu GOPS spowodowała przekazanie tej jednostce organizacyjnej do realizacji zadania z zakresu ustawy o dodatkach osłonowych i wypłaty jednorazowego świadczenia, podczas gdy jak wskazał sam organ nadzoru art. 17 ust. 2 stanowi otwarty katalog zadań, przez co umieszczenie w treści statutu zadań, do których realizacji może być upoważniony przez Wójta kierownik ośrodka pomocy społecznej jest zasadne,
5. art. 17 i art. 18 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 14 ustawy o dodatku osłonowym w zw. z art. 411 ust. 10r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą uznaniem, że zadania przyznane do wykonania ośrodkowi pomocy społecznej na mocy ustawy nie znajdują się w katalogu zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, a uchwała Rady Gminy Leżajsk w sposób istotny naruszyła prawo, podczas gdy przepisy ustawy o dodatku osłonowym odsyłają do przepisów ustawy prawo ochrony środowiska, który wskazuje na możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowań, w tym do wydawania zaświadczeń i decyzji, przez co wbrew twierdzeniu organu nadzoru - ustawa reguluje możliwość przekazania do realizacji ww. zadań ośrodka pomocy społecznej, co umożliwia dookreślenia tych kwestii w Statucie.
Wobec powyższych zarzutów strona zawnioskowała o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu nadzoru Gmina Leżajsk błędnie wywodzi z przyznanego przez ustawodawcę uprawnienia wójta do upoważnienia kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia dla obywateli Ukrainy czy też postępowania w sprawie przyznania dodatku osłonowego kompetencję do generalnego przekazania tych zadań do gminnego ośrodka pomocy społecznej. Podkreślono, że zarówno przyznawanie świadczeń jednorazowych dla obywateli Ukrainy na postawie art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, jak również ustalenie prawa do dodatku osłonowego na podstawie art. 2 ustawy o dodatku osłonowym mieści się w kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast upoważnienie przez wójta kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej ma charakter fakultatywny i musi być imienne, tj. wystawione na konkretną osobę (oznaczoną z imienia i nazwiska), a nie generalnie np. na "kierownika ośrodka pomocy społecznej". Stanowi ono formę pełnomocnictwa administracyjnego do działania w imieniu organu upoważniającego, które nie skutkuje przeniesieniem kompetencji z organu na podmiot upoważniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2021 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).
W świetle art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.
Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać treść uchwały, rozstrzygając między innymi, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Sąd musi zatem najpierw przeanalizować zgodność uchwały gminy z prawem, a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie (por. wyrok NSA z 4.12.2014 r., I OSK 2166/14).
Skarga w niniejszej sprawie spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu 13 maja 2022 r., a skarga została wniesiona w dniu 10 czerwca 2022 r.) i została poprzedzona uchwałą Rady Gminy Leżajsk nr 64/2022 z dnia 10 czerwca 2022 r. w sprawie wniesienia skargi.
Organ nadzoru kwestionowane rozstrzygnięcie wydał w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały po myśli art. 91 ust. 1 u.s.g.
Skarga jest niezasadna.
Podstawą prawną zakwestionowanej w części przez organ nadzoru uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. i art. 110 ust. 1 u.p.s. Oceniając przedmiotową uchwałę prawidłowo Wojewoda wskazał, że należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że GOPS jest gminną jednostką organizacyjną działającą w formie jednostki budżetowej. W myśl art. 11 ust. 2 u.f.p. jednostka budżetowa działa na podstawie statutu, który powinien w szczególności określać jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Należy zauważyć, że w przypadku takich jednostek, jak ośrodki pomocy społecznej, określenie przedmiotu działalności będzie równoznaczne ze wskazaniem zadań, które dana jednostka wykonuje. Określenie tych zadań w statucie winno respektować obowiązujące zasady i przepisy prawa.
Zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. ośrodki pomocy społecznej wykonują zadania pomocy społecznej w gminach. Zadania te zostały szczegółowo określone w przepisach art. 17 i art. 18 u.p.s., z jednoczesnym podziałem na trzy grupy, tj. zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 u.p.s.), zadania własne gminy o charakterze fakultatywnym (art. 17 ust. 2 u.p.s.) oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę (art. 18 ust. 1 u.p.s.).
Sąd w całości podziela argumentację organu nadzoru, iż nie ulega wątpliwości, że w żadnej z tych grup zadań nie zostały wymienione expressis verbis zadania z zakresu ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, jak również wynikające z ustawy z dnia 12 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym. Powyższe ustawy nie przewidują również możliwości przekazania ich realizacji do ośrodka pomocy społecznej.
Zdaniem organu nadzoru przepisy art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) generalnie zawierają zamknięty katalog zadań z zakresu pomocy społecznej, które realizują ośrodki pomocy społecznej. Taki charakter ma niewątpliwe wykaz zadań własnych obowiązkowych zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy oraz wyszczególnienie zadań zleconych gminie w art. 18 ust. 1. Natomiast nie sposób uznać za zamknięty katalogu zadań własnych fakultatywnych, określonych w art. 17 ust. 2, o czym świadczy pkt 4 tego przepisu, który do takich zadań zalicza "podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy". Zatem cytowany punkt ewidentnie otwiera możliwość realizacji przez gminę, w ramach pomocy społecznej, innych zadań, które nie zostały wyraźnie wymienione w przepisach ustawy o pomocy społecznej (zadań "nienazwanych"), a wynikają one z rozeznanych potrzeb gminy. Zarazem jednak brak jest podstaw do przyjęcia, aby art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej obejmował również zadania "nazwane" (określone) w innych ustawach; a już na pewno nie - zadania gmin z zakresu pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa czy prowadzenie postępowań w sprawie przyznawania i wypłaty dodatku osłonowego wynikającego z ustawy o dodatku osłonowym, gdyż z przepisów ustaw je regulujących wynika wprost, że zadania te mają charakter zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy, a zatem jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby wykonywanie tych zadań przez ośrodki pomocy społecznej to powinien był zamieścić je w katalogu wskazanym w art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 882/10 orzekając w sprawie przekazania do ośrodka pomocy społecznej zadań związanych z dodatkiem mieszkaniowym.
Zakwestionowaną uchwałą dodano do ust. 2 § 4 Statutu GOPS w brzmieniu "Ośrodek realizuje również inne zadania gminy o charakterze socjalnym, a w szczególności(...)" pkt 9 i 10. Punkt 9 rozszerza kompetencje GOPS o zadania wynikające z art. 12, 13, 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Problem w tym, że artykuł 12 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy liczy, w pierwotnej wersji, 19 ustępów, które w większości nie dotyczą jednostek samorządu terytorialnego. W art. 12 ust. 4 i 5 tej ustawy mowa jest o uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej zakres przyznanej pomocy. Niewątpliwie uchwała z dnia 11 kwietnia 2022 r. Rady Gminy Leżajsk nie jest uchwałą, o której mowa w art. 12 ust. 4, 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Co istotne w art. 12 ust. 5 in fine wskazano, że formy i tryb udzielania pomocy określa właściwy organ wykonawczy danej jednostki lub związku, a nie Rada Gminy. Zakres kompetencji przekazanych na podstawie art. 12 tej ustawy jest więc niemożliwy do ustalenia, co przesądza o istotnej, oczywistej wadliwości tegoż zapisu uchwały.
Art. 13 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że:
1. Każdemu podmiotowi, w szczególności osobie fizycznej prowadzącej gospodarstwo domowe, który zapewni, na własny koszt, zakwaterowanie i wyżywienie obywatelom Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1, może być przyznane na jego wniosek świadczenie pieniężne z tego tytułu nie dłużej niż za okres 60 dni. Okres wypłaty świadczenia może być przedłużony w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
2. Zadania gminy określone w ust. 1 są zadaniami z zakresu administracji rządowej zleconymi gminie, a środki przeznaczone na ich realizację zapewnia wojewoda (...) (Dz.U. z 2022 r., poz. 583).
Jak wyjaśnił już Wojewoda, nie można było na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. przekazać Kierownikowi GOPS zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie, w drodze zmiany Statutu GOPS.
Z dniem 15 kwietnia 2022 r. uległy zmianie przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, m.in. dotyczące świadczenia, o którym mowa w art. 13 tej ustawy. Mocą art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 830) znowelizowano m.in. art. 13 tej ustawy, do którego dodano ust. 1a-1d w brzmieniu: 1a. W sprawach świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się decyzji administracyjnych oraz nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
1b. W razie sporu dotyczącego świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, podmiot, który złożył wniosek o jego przyznanie, może wystąpić z powództwem o świadczenie przeciwko gminie właściwej do rozpoznania wniosku.
1c. W sprawie o świadczenie, o której mowa w ust. 1b, nie można dochodzić innych roszczeń.
1d. Świadczenie pieniężne, o którym mowa w ust. 1, nie podlega egzekucji na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479).
Wskazana zmiana weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., zatem nie obowiązywała jeszcze w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały, tj. 11 kwietnia 2022 r.
W ocenie Sądu należy przyjąć, że ewentualne udzielenie – w tej dacie, tj. 11 kwietnia 2022 r. - przez organ stanowiący upoważnienia do realizacji świadczeń pieniężnych, o których mowa w ustawie, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. było dopuszczalne.
W obowiązującym aktualnie stanie prawnym nie ma podstaw do udzielenia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. przez radę gminy upoważnienia do załatwienia spraw z zakresu świadczenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, bowiem ustawodawca wyłączył je z zakresu normowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Rada, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., uprawniona jest do wydania upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Tymczasem sprawy, o których mowa w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy nie mieszczą się już w tym zakresie.
Przekazanie w drodze zmiany Statutu GOPS zadań określonych w art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest wadliwe także z innych przyczyn niż wskazane przez organ nadzoru.
Aktualne oczywiście jest tu stanowisko organu nadzoru o braku możliwości przekazania na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. zadań wymienionych w art. 31 tej ustawy Kierownikowi GOPS, gdyż zgodnie z art. 31 ust. 7 są to zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminie.
Zdaniem Sądu zakwestionowana uchwała naruszyła także art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Z przepisów tych wynika wprost właściwość wójta (...) do załatwiania spraw wymienionych w ust. 1.
Statut jest oświadczeniem woli rady gminy, dlatego nie może wkraczać w cudze kompetencje, w szczególności w kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rada gminy nie może przejmować kompetencji zastrzeżonych przez ustawę na rzecz wójta, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania unieważnionego postanowienia uchwały. Jego treść wskazuje bowiem na wolę rady gminy trwałego przesunięcia zadań z zakresu art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na GOPS, gdy tymczasem w świetle art. 31 ust. 2 i 3 tej ustawy kompetencja w tym zakresie pozostaje przez cały czas przy wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta), a udzielone ewentualnie upoważnienie może być w każdej chwili cofnięte. Należy podkreślić, że rada gminy jest tym organem, który nie kieruje jednostkami organizacyjnymi, lecz je kontroluje. Kierowanie stanowi natomiast zakres uprawnień organu wykonawczego gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a rada gminy (poza wyraźnie uregulowanymi przypadkami) nie może pozbawiać lub ograniczać wójta w ustawowo przyznanych mu kompetencjach (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., SA/Wr 1314/92, ONSA 1994/2/48).
Istotny jest to także ust. 3 art. 31 tej ustawy, który wskazuje na fakultatywną możliwość upoważnienia przez właściwy organ różnych podmiotów, w tym Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia spraw z art. 31.
Upoważnienie takie ma jednak charakter fakultatywny i musi być imienne, tj. wystawione na konkretną osobę (oznaczoną z imienia i nazwiska), a nie generalnie np. na "kierownika ośrodka pomocy społecznej". Stanowi ono formę pełnomocnictwa administracyjnego do działania w imieniu organu upoważniającego, które nie skutkuje przeniesieniem kompetencji z organu na podmiot upoważniony i które w każdej chwili może być cofnięte. Osoba wydająca decyzje w zakresie udzielonego upoważnienia przez cały czas działa na rachunek wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i na jego odpowiedzialność. W takich przypadkach nie ulega więc zmianie oznaczenie organu dysponującego kompetencją i wydającego decyzję – pozostaje nim wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie upoważniona osoba (por. Cz. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego, Katowice 2000, s. 156).
Skoro udzielenie kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie przenosi nań kompetencji do wydawania decyzji w sprawach z art. 31 tej ustawy, to tym bardziej nie będzie skutkować przeniesieniem zadań z tego zakresu na ośrodek pomocy społecznej. A zatem nawet w przypadku udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi GOPS przez Wójta - nie byłoby podstaw do zmiany Statutu GOPS w sposób przewidziany w uchwale zakwestionowanej przez organ nadzoru.
Zupełnie inaczej, niż na gruncie omówionej regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, rzecz się przedstawia w przypadku cedowania zadań, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej. Przewidziane w art. 110 ust. 7 u.p.s. udzielenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej ma – odmiennie niż w przypadku upoważnienia z art. 31 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – charakter obligatoryjny, nieimienny (udziela się go "kierownikowi ośrodka" a nie imiennie określonej osobie piastującej w danym momencie tę funkcję) oraz konstytutywny w tym sensie, że przenosi (albo wręcz powoduje powstanie) kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Podmiot ten, z chwilą otrzymania takiego upoważnienia, staje się organem administracji publicznej wydającym decyzje w imieniu własnym, a nie w imieniu organu wykonawczego gminy (por. P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 425–426). Fakt, iż kompetencje z zakresu pomocy społecznej są kompetencjami własnymi kierownika ośrodka pomocy społecznej, a zadania z powyższego zakresu – zadaniami własnymi tego ośrodka, w pełni uzasadnia zamieszczenie wykazu tych zadań w statucie ośrodka. Zarazem stanowi argument przeciwko dopuszczalności przypisania ośrodkowi pomocy społecznej, w statucie, zadań z zakresu art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (tak słusznie, powołany też przez organ nadzoru, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r., IV SA/Po 882/10).
Powyższe uwagi są aktualne również w zakresie przekazania kwestionowaną uchwałą GOPS w Leżajsku zadań polegających na prowadzeniu postępowań w sprawie przyznawania i wypłaty dodatku osłonowego wynikającego z ustawy o dodatku osłonowym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku osłonowym wypłata dodatku osłonowego jest zadaniem z zakresu administracji rządowej zlecona gminom. Właściwość wójta, burmistrza (...) w tych sprawach wynika z art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku osłonowym.
Z art. 2 ust. 14 ustawy o dodatku osłonowym wynika, że do ustalenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawa do dodatku osłonowego, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 411 ust. 10j – 10o oraz 10r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, 2127 i 2269).
Istotny jest tu art. 411 ust. 10r ustawy prawo ochrony środowiska, który stanowi podobnie jak w art. 31 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, że Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w formie pisemnej, upoważnić swojego zastępcę, pracownika urzędu gminy albo kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - dyrektora centrum usług społecznych, lub kierownika innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, dyrektora centrum usług społecznych lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 10g, w tym do wydawania w tych sprawach zaświadczeń.
Fakultatywność upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej przez wójta w tych sprawach czyni aktualną także na gruncie tego przepisu, tezę o niedopuszczalności przypisania ośrodkowi pomocy społecznej, w statucie zadań z zakresu ustawy o dodatku osłonowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.