II SA/Rz 758/18

II SA/Rz 758/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2018-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 745/21 - Wyrok NSA z 2022-02-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 35, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2017 poz 2502
§ 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 758/18
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], określająca Gminie Miastu [...] roczną opłatę stałą w łącznej wysokości 11 zł za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych, wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm. – w skrócie P.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.".
Informacją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 P.w. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Gminie Miastu [...] roczną wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód cieku wodnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 85, obr.[....] w [...], poprzez wyloty W-1 i W-2, w łącznej wysokości 11 zł.
Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] dla ww. wylotów 25,30 m3/h i 19,45 m3/h, i wynoszących po przeliczeniu odpowiednio 0,007028 m3/s i 0,005403 m3/s.
Gmina Miasto [...] złożyła reklamację od tej informacji, zarzucając błędne obliczenie wysokości opłaty. Podkreśliła, że opłata stała dla wylotów W-1 i W-2 została obliczona na podstawie podanego w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego przepływu w ciągu godziny, a nie na podstawie określonego w tej decyzji maksymalnego przepływu rocznego. Ustawodawca nie sprecyzował zaś, które przepływy podane w decyzji należy brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty rocznej, a przyjęta przez organ metodologia ustalenia opłaty zawyża jej wysokość i jest dla skarżącej niekorzystna.
Po rozpatrzeniu tej reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wymienioną na wstępie decyzją określił Gminie Miastu [...] roczną opłatę stała w łącznej wysokości 11 zł za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód cieku wodnego opisanymi wyżej wylotami W-1 i W-2.
W jej uzasadnieniu organ wskazał, że złożona reklamacja nie mogła zostać uwzględniona, bowiem przedmiotowa opłata została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w. oraz § 6 rozporządzenia. Gmina Miasto [...] korzysta zaś z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. jest obowiązana ponosić opłatę za usługi wodne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Nie jest bowiem wiadome, na jakiej podstawie organ przyjął do ustalenia opłaty maksymalną godzinową ilość wód opadowych, skoro przepływ maksymalny godzinowy określa maksymalną godzinową ilość wód opadowych dla opadu o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na rok. Wolą ustawodawcy, wyrażoną chociażby w treści art. 552 ustawy Prawo wodne, było natomiast ponoszenie przez podmioty zobowiązane opłaty za rzeczywistą ilość odprowadzanych wód. W świetle powyższego stwierdzić należy, że pominięcie milczeniem zarzutów sformułowanych w reklamacji stanowiło naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania oraz przepisu art. 107 § 3 obligującego organy administracji do sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymaganiami stawianymi przepisami prawa.
Zdaniem skarżącej, organ naruszył również zasadę praworządności oraz przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, gdyż przepisy tej ustawy przewidują określenie opłaty stałej za usługi wodne w oparciu o dane zawarte w pozwoleniach wodnoprawnych. Pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nie zawiera takich danych wymaganych wskazaną ustawą, gdyż nie została w nim podany maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, a jedynie podane w m3 wielkości maksymalnych - godzinowych zrzutów opadów, średniego dobowego zrzutu odpadów oraz maksymalnego rocznego zrzutu odpadów. Obowiązująca obecnie ustawa w art. 403 ust. 2 pkt 2 wskazuje natomiast, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się m.in. maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych, wyrażoną w m3 na sekundę. Jest to wielkość nowa, która dotychczas nie występowała w terminologii prawa i sposób jej wyliczenia nie został jak na razie nigdzie uregulowany. Pomimo tego, organ nie mając ku temu podstaw prawnych, wybrał w sposób dowolny takie dane, aby po przeliczeniu opłaty była ona najwyższa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie podaje maksymalnej ilości podanej w m3/s, wówczas do obliczenia opłaty należy przyjąć wielkość przepływu wody określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s będzie stanowić maksymalną wartość. Tym bardziej, że mając na uwadze cel opłaty stałej do ustalenia jej wysokości należało przyjąć wielkość przepływu wody określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m3/s stanowi wartość najwyższą, co z kolei jest odzwierciedleniem maksymalnego oddziaływania na środowisko wodne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy ona decyzji wydanej w oparciu o regulacje wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (P.w.). Regulacje te przewidują ponoszenie opłat za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", które są jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). Opłaty za usługi wodne uiszcza się zgodnie z art. 268 ust. 1 P.w. m.in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 3a). Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11). Wysokość opłaty stałej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 P.w.).
W rozpoznawanej sprawie Gmina Miasto [...] legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. na wykonanie urządzeń wodnych – wylotów kanalizacji deszczowej W1 i W2 na działce nr ewid. 85 obr. [...] w [...] i wprowadzanie nimi wód opadowych i roztopowych do wód cieku wodnego, gdzie ilość wprowadzanych wód określono za pomocą trzech różnych wielkości:
1) Q max godz – 25,30 m3/h dla wylotu W1 i 19,45 m3/h dla wylotu W2
2) Q śrd dobowy – 3,04 m3/dobę dla wylotu W1 i 2,33 m3/dobę dla wylotu W2),
3) Q max roczny – 364 m3/rok dla wylotu W1 i 280 m3/rok dla wylotu W2
Biorąc te wartości pod uwagę organ naliczył opłatę jako iloczyn stawki 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym wynoszącego odpowiednio 25,30 m3/h i 19,45 m3/h, po przeliczeniu 0,007028 m3/s i 0,005403 m3/s, co dało opłatę stałą w wysokości 6,41 zł dla wylotu W1 i 4,93 dla wylotu W2, łącznie 11 zł.
Skarżąca Gmina kwestionuje ustaloną opłatę wskazując, że została naliczona przy zastosowaniu najmniej korzystnego dla strony przelicznika w postaci maksymalnego godzinowego zrzutu wody (Q max godz). Stanowisko strony skarżącej zasługuje na aprobatę.
Należy wskazać, że treść wydanego na rzecz skarżącej Gminy pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. odpowiada nieobowiązującemu już art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązujące przepisy P.w. przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 2 konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych maksymalnej ilości m3 na sekundę i średniej ilości m3 na rok. Wskaźnik m³/s jest również wartością jaką winny kierować się organy Wód Polskich przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, co wynika z redakcji art. 271 ust. 4 P.w.
Skoro jednak wydane na rzecz Gminy pozwolenie wodnoprawne nie określa w swej treści maksymalnej wartości m³/s, a jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej sposobu naliczenia opłaty w takich przypadku, to organ Wód Polskich winien był dokonać wyboru spośród dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego wskaźników, przy czym przy tym wyborze winien był odwołać się do regulacji zawartej w art. 7a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (por. m. in. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Gd 287/18, w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2018 r,, II SA/Rz 530/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zastosowanie tej reguły ma w rozpoznawanej sprawie szczególne znaczenie. Należy bowiem wziąć pod uwagę charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi, a więc świadczeniami powszechnymi, przymusowymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie w drodze ustawy i pobieranymi na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych, a w związku z tym należy je zaliczyć do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa, co podatki. Skoro tak, to stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., II SA/Gd 295/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślił WSA w Gdańsku w powołanym wyroku, system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Założenia te wynikają z Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., ze zm. – " Dyrektywa ramowa"), która została implementowana do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Zasada stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.) nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ww. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej.
W rozpoznawanej sprawie organ nie tylko nie zastosował tej zasady, ale pominął zupełnie wskazany w złożonej reklamacji sposób obliczenia opłaty stałej w oparciu o podaną w pozwoleniu wodnoprawnym wielkość maksymalnego przepływu rocznego Q max rocz, która według przeliczeń skarżącej wynosić będzie dla wylotu W1 0,000012 m3/s, dla wylotu W2 – 0,000009 m3/s.
W ocenie Sądu ww. przeliczenie wskazuje, że zastosowanie parametru przepływu godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej Gminy niż przy użyciu wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny roczny przepływ wód , co oznacza, że opłata stała obliczona w oparciu o ww. wskaźnik będzie miała niższą wartość niż wskazana w zaskarżonej decyzji.
Reasumując Sąd stwierdza, że w organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód cieku wodnego maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, czym naruszył oba te przepisy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Rzeczą organu w następstwie niniejszego wyroku będzie rozpoznanie reklamacji wniesionej przez Gminę Miasto [...] od informacji udzielonej jej przez organ z dnia 19 kwietnia 2018 r., z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku.
O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej