II SA/Rz 754/22

II SA/Rz 754/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 5, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a ust. 1, ust. 2, ust.3, ust. 3a, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Cisna z dnia 14 marca 2022 r. nr XLII/240/2022 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Cisna na rok 2022 - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Cisna (dalej: "Rada Gminy", "Organ") z 14 marca 2022 r. nr XLII/240/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Cisna na rok 2022 (Dz.Urz.Woj. Podkarpackiego z 2022 r., poz. 1638), która została zaskarżona przez Wojewodę Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda") w zakresie § 11, poz. 2 tabeli załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Rada Gminy przeznaczyła kwotę 5. 670 zł na świadczenie usług weterynaryjnych dla zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, udzielanie pomocy weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, świadczenie usług przez schronisko w zakresie opieki nad przyjętymi zwierzętami.
Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2020 r., poz. 638 z późn. zm.; dalej: "u.o.z.").
W skardze do Sądu Wojewoda domaga się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że przepisem upoważniającym radę gminy do stanowienia aktów prawnych w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest art. 11a u.o.z., który wymaga aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.
W ocenie Wojewody § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. Jego zdaniem zaskarżona uchwała nie wykonuje w pełni delegacji ustawowej, gdyż nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona w poz. 2 tabeli kwota 5.670 zł. W tabeli określono zbiorczo zadania realizowane w ramach programu, tj. świadczenie usług weterynaryjnych dla zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, udzielanie pomocy weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, świadczenie usług przez schronisko w zakresie opieki nad przyjętymi zwierzętami, nie przewidując jednak żadnych środków na obligatoryjne zadania wynikające z ustawy, tj. odławianie bezdomnych zwierząt (ust. 2 pkt 3) i poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (ust. 2 pkt 5).
Rozdział środków bez wyodrębnienia ich na poszczególne zadania, został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, co jest sprzeczne z delegacją ustawową zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. Zdaniem Wojewody organowi wykonawczemu gminy pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania objętych programem środków. W związku z powyższym stwierdził, że Rada Gminy nie wykonała w pełni delegacji ustawowej, gdyż nie określiła szczegółowego sposobu wydatkowania środków. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem naruszenia prawa, powodującego nienależytą realizację delegacji ustawowej.
Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie zaistniała potrzeba dokonania przez Sąd oceny stopnia naruszenia prawa (istotne, nieistotne) w aspekcie dokładności określania przez Radę Gminy "wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków", jako wymogu wynikającego z art. 11a u.o.z.
Jednocześnie Wojewoda podał, że małe gminy zgłaszają trudności z realizacją programu, gdyż dysponują zbyt małą kwotą środków finansowych. Szczegółowe wyliczenie w uchwale wydatków na poszczególne zadania bardzo często uniemożliwia szybkie reagowanie na bieżące potrzeby w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt z powodu wyczerpania ustalonych w uchwale kwot przeznaczonych na konkretne cele. W takich sytuacjach konieczna jest zmiana uchwały, poprzez przeniesienie wydatków z jednego zadania na inne, co znacznie opóźnia albo uniemożliwia realizację programu w wypadkach nagłych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości wskazując, że w przypadku istot żywych, czas reakcji ma kluczowe znaczenie w ich ratowaniu. Chore lub ranne zwierzę nie może czekać na załatwienie formalnej zmiany uchwały, brak interwencji Wójta w celu udzielenia pomocy choremu lub rannemu zwierzęciu będzie przedmiotem skarg na jego bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 1329; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Cisna z 14 marca 2022 r., Nr XLII/240/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Cisna na rok 2022, a dokładnie § 11 załącznika do tej uchwały. Wprawdzie Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, niemniej jednak z uzasadnienia skargi wynika, że wady nieważności upatruje w zapisie powołanego § 11 załącznika do uchwały.
Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 12 kwietnia 2022r. poz. 1638 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 uchwały).
Podstawę materialnoprawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.o.z.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).
Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
W zasadzie ten przepis stanowił zarzewie sporu. Nie ma bowiem wątpliwości, że program obejmuje realizację wszystkich celów ustawowych, strony spierają się jedynie co do określenia kwot na realizację poszczególnych zadań w ramach programu.
W § 11 załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że w budżecie gminy na rok 2022 zabezpieczono środki w wysokości 15.000 zł. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu środki w powyższej kwocie zostaną przeznaczone na: zapewnienie miejsca w schronisku 6.150 zł; świadczenie usług weterynaryjnych dla zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, udzielania pomocy weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, świadczenie usług przez schronisko w zakresie opieki nad przyjętymi zwierzętami w kwocie 5.670 zł; sterylizację lub kastrację zwierząt w gminie - 2.000 zł; dokarmianie bezdomnych kotów - 200 zł; działanie edukacyjne - 200 zł; umieszczenie zwierzęcia w gospodarstwie rolnym 780 zł.
Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały wskazał, że ta nie dość precyzyjnie określa sposób wydatkowania środków na poszczególne zadania w ramach realizowanego celu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności poprzez sumaryczne określenie kwoty 5.670 zł na świadczenie usług weterynaryjnych dla zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, udzielania pomocy weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, świadczenie usług przez schronisko w zakresie opieki nad przyjętymi zwierzętami, podczas gdy jego zdaniem powinna określać kwoty na każde z zadań osobno.
Gmina odpiera powyższe zarzuty wskazując, że określenie łącznej kwoty 5.670 zł na wyszczególnione zadania spowodowane jest z jednej strony trudnym do przewidzenia zakresem świadczeń, z drugiej zaś strony przyjęciem rozwiązania, które pozwoli na bieżącą realizację zadań bez konieczności każdorazowej zmiany treści uchwały.
W ocenie Sądu zarzucane przez organ nadzoru naruszenie nie ma charakteru istotnego.
Sądowi znane jest bogate orzecznictwo, w którym podkreśla się konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych, w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".
Podkreśla się w nim, że określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Podnosi się w nim, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu, przy czym określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20 ), a określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20).
Sąd w całości podziela zaprezentowane stanowisko Sądów, jednocześnie stwierdza, że na tle niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia tych zasad, w sposób pozwalający na przypisanie organowi istotnego naruszenia prawa.
W sprawie całość kwoty przeznaczonej na realizację celów związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności to 15.000 zł z czego na roczną opłatę za zapewnienie miejsca w schronisku przewidziano 6.150 zł; na świadczenie usług weterynaryjnych dla zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, udzielanie pomocy weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, świadczenie usług przez schronisko w zakresie opieki nad przyjętymi zwierzętami - 5 670 zł; sterylizację lub kastrację zwierząt w gminie - 2 000 zł; dokarmianie bezdomnych kotów - 200 zł; działania edukacyjne - 200 zł; umieszczenie zwierzęcia w gospodarstwie rolnym - 780 zł.
Zgodnie z art. 11 a ust. 5 u.o.z. program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. W ocenie Sądu zaskarżony program spełnia te wymagania. Obejmuje wszystkie ustawowo określone zadania, a także wyszczególnia kwoty przeznaczone na poszczególne zadania.
W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organem nadzoru, że przewidziany uchwałą sposób rozdysponowania puli pieniężnej nie jest dość precyzyjny ponieważ nie wyszczególnia kwot za: świadczenie usług weterynaryjnych; usypianie ślepych miotów; udzielanie pomocy weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; świadczenia usług przez schronisko w zakresie opieki nad zwierzętami, lecz podaje łączną kwotę przewidzianą za wszystkie te usługi.
W ocenie Sądu stopień szczegółowości określania kwot przeznaczonych na poszczególne zadania zależy również od wysokości kwot przeznaczonych na ten cel.
W ocenie Sądu stosunkowo nieduża kwota jaka została zabezpieczona na cel związany z opieką nad zwierzętami bezdomnymi tj. 15.000, i w jej ramach wyodrębnienie kwoty 5.670 zł na wymienione zbiorczo usługi nie oznacza przekroczenia delegacji ustawowej i nadmiernej swobody w dysponowaniu środkami pieniężnymi przeznaczonymi na ten cel.
Taki zapis pozwala na bieżącą realizację wymienionych celów, których koszt niejednokrotnie jest trudny do przewidzenia, jeśli nie niemożliwy, a jednocześnie kwota przeznaczona na jego realizację nie nasuwa obaw o nadużycia ze strony organów gminy do swobodnego i niegraniczonego sposobu ich rozdysponowania. Określenie łącznie kwoty 5.670 zł na wszystkie wymienione zadania daje możliwość ich finansowania w ramach na bieżąco stwierdzonych potrzeb.
Dokonując analizy orzeczeń Sądów wydanych na tle analogicznych stanów prawnych Sąd dostrzegł, że w wielu przypadkach stwierdzenie nieprawidłowości dotyczyło znacznie większych sum pieniężnych, co oczywiście musi mieć wpływ na ocenę ewentualnej możliwości nadużyć. Inaczej bowiem wyglądać będzie sytuacja, w której kwota do rozdysponowania na zbiorowo określone zadania sięgała 20.000, a inaczej, gdy jak w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z kwotą 5.670 zł.
Nie może być bowiem tak, że szczegółowość zapisów uchwały co do wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań uniemożliwi realizację celów ustawowych, a do tego mogłoby dojść w sytuacji nadmiernego uszczegółowienia tych zapisów.
W ocenie Sądu na tle niniejszej sprawy i kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań uznać należało, że spełniono wymóg ustawowej określoności.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego zapisu uchwały, co mając na uwadze oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.