II SA/Rz 748/20

II SA/Rz 748/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1851/21 - Wyrok NSA z 2023-02-02
II OSK 185/21 - Wyrok NSA z 2021-09-30
II SA/Łd 39/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-06-18
III OSK 185/21 - Postanowienie NSA z 2021-03-24
II SA/Gl 112/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2018-03-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 29 ust. 5, art. 37 ust. 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1-3, art. 50 ust. 1 pkt 2, 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. M. (skarżący) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego (poz. 1 protokołu) znajdującego się na działkach o nr ewid.: [...], [...] - stanowiących własność B. R. oraz nr [...] - stanowiącej własność skarżącego położonych w miejscowości L. - jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżący w dniu 15 lutego 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o sprawdzenie legalności budowy obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości L..
W dniu 13 marca 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowanych obiektów budowlanych na ww. działkach.
W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniach 11 czerwca 2019 r. oraz 28 stycznia 2020 r., organ I instancji stwierdził, że na ww. działkach znajdują się m. in.: budynki mieszkalne oznaczone w protokole oględzin numerami 1 i 2, budynek gospodarczy oznaczony w protokole numerem 3, budynek inwentarsko- składowy oznaczony w protokole numerem 4 oraz wiata gospodarcza oznaczona w protokole numerem 5. Na żaden z tych obiektów nie przedstawiono dokumentów potwierdzających, że zostały one wzniesione w oparciu o uzyskane pozwolenia na budowę. Ponieważ zaistniało prawdopodobieństwo, że poszczególne obiekty zostały wzniesione w różnych okresach i stanach prawnych organ I instancji postanowił, że rozstrzyganie w stosunku do każdego obiektu będzie następowało odrębną decyzją. Niniejsze postępowanie odnosi się wyłącznie do budynku mieszkalnego opisanego w protokole pod nr 1.
Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy budynek parterowy ze strychem użytkowym posiada obecnie wymiary 7,75 m x 7,25 m, posadowiony jest na fundamencie, posiada murowaną konstrukcję ścian, dach o konstrukcji drewnianej dwuspadowej pokryty blachą trapezową. W ścianie zewnętrznej zwróconej w kierunku zachodnim istnieje w części strychowej otwór okienny o wym. 110 cm x 70 cm, wykonany w 1992 r. Obiekt usytuowany jest w odległości 2,0 - 2,40 m od betonowego ogrodzenia przebiegającego po stronie zachodniej, 9,25 m od betonowego ogrodzenia przebiegającego po stronie wschodniej, oraz 12,20 m od budynku mieszkalnego opisanego w pkt 2 protokołu. Budynek wyposażony jest w instalacje: elektryczną oświetleniową, centralnego ogrzewania na paliwo stałe, wodociągową zasilaną z sieci gminnej i kanalizacyjną połączoną z przydomową oczyszczalnią. Przedmiotowy obiekt w obecnym kształcie powstał w wyniku przebudowy i rozbudowy oraz przeprowadzeniu w nim robót remontowych, a mianowicie:
- M. R. otrzymała w 1991 r. decyzję o rejestracji działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia sklepu spożywczego. Wówczas istniał już budynek na ten cel przeznaczony, który posiadał wymiary 5,30 m x 7,05 m. W wyniku oceny obiektu na cele handlowe organ sanitarny zalecił wykonanie określonych robót budowlanych, które miały doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami sanitarnymi umożliwiającymi prowadzenie zarejestrowanej działalności gospodarczej. Budynek w wersji podstawowej został wzniesiony, jak zeznała M. R. w 1989 r.,
- w 1992 r. dokonano rozbudowy istniejącego budynku w kierunku wschodnim o szerokości 2,25 m na całej jego długości, wykorzystując dobudowaną powierzchnię na kotłownię oraz wiatrołap. Długość istniejącego budynku po jego rozbudowie nie uległa zmianie. W związku z dokonaną rozbudową nastąpiła przebudowa konstrukcji dachowej wraz z zaadaptowaniem przestrzeni strychowej na cele użytkowe sklepu,
- w 1996 r. na podstawie decyzji z dnia 17 lipca 1996 r. nr [...] Wójta Gminy, zarejestrowana wcześniej działalność gospodarcza została wykreślona z ewidencji, nastąpiła likwidacja sklepu, a obiekt został zaużytkowany na cele mieszkalne,
- w 2015 r. przeprowadzony został remont budynku polegający na ociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 10 cm wraz z tynkiem pocienionym (akrylowym) i robotami malarskimi elewacji. Dokonano wymiany pokrycia dachowego ze starej na nową blachę trapezową, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano ścianki działowe o grubości 12 cm, ułożono panele podłogowe, obudowano drewnem istniejące schody żelbetowe oraz wykonano roboty malarskie przystosowując obiekt do warunków użytkowych budynku mieszkalnego. W przestrzeni poddasza użytkowego wykorzystywanego na potrzeby sklepu urządzono węzeł sanitarny i 2 pokoje mieszkalne. Obecnie obiekt jest użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny.
Organ I instancji podkreślił, że usytuowanie przedmiotowego budynku zostało określone w stosunku do istniejącego w dniu oględzin ogrodzenia z prefabrykatów żelbetowych po stronie zachodniej i wschodniej działki.
Dalej organ I instancji podał, że w 2018 r. została przeprowadzona modernizacja ewidencji geodezyjnej. Obecny stan faktyczny stwierdzony podczas oględzin tj. lokalizacja obiektów budowlanych jak również ogrodzeń od strony wschodniej i zachodniej, znacznie odbiega od mapy ewidencyjnej gruntów sporządzonej po tej modernizacji. Aktualny stan przebiegu granic wykazany na kopii mapy ewidencyjnej z dnia 15 października 2018 r. wskazuje, że budynki stanowiące własność B. R. określone w protokole nr 1, 2, 3 i 4 usytuowane są w znacznej ich części na działkach nr [...] i [...], których właścicielem jest skarżący, lecz kwestia własności nie podlega rozpatrywaniu przez organ nadzoru budowlanego.
Wobec nie przedstawienia przez właściciela obiektów żadnych dokumentów uprawniających do wzniesienia przedmiotowego budynku, organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy, Starosty, Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Państwowego o informację, czy w zasobach archiwalnych organów zachowały się dokumenty świadczące, że pozwolenia na budowę były udzielane. Wszystkie ww. organy nie potwierdziły istnienia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność budowy obiektów. Zdaniem organu I instancji ustalenia dokonane w tym zakresie prowadzą do wniosku, że przedmiotowy obiekt wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej.
Organ I instancji wskazał, że B. R. złożył w dniu 28 marca 2019 r. wniosek o zawieszenie postępowania, uzasadniając go wystąpieniem do Sądu Rejonowego o zasiedzenie części działek, na których wybudowane są przedmiotowe budynki. B. R. uznał, że jeżeli sąd uwzględni jego wniosek, postępowanie nadzoru budowlanego będzie zbędne. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, uznając, że należy sprawdzić, czy budynki wybudowane są legalnie i w jakim terminie, czy istnieje możliwość ich legalizacji, niezależnie od tego do kogo należy grunt.
Organ I instancji podał, że przystępując do ustalenia czasokresu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, przyjął zeznania właściciela obiektu i jego matki, przesłuchał wskazanych świadków oraz zwrócił się do Głównego Geodety Kraju o dostarczenie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych. Ze zgromadzonych w tym zakresie materiałów wynikają następujące kwestie:
1) zeznania B. R. i M. R. wskazują, że wszystkie obiekty były wznoszone przez ojca B. R. zmarłego w 1973 r.,
2) zeznania świadków nie wnoszą żadnych argumentów wskazujących okres budowy obiektu. Jeden ze świadków zeznał, iż obiekt został wzniesiony w latach 1987-1989. Zeznał również, że obiekt nie był rozbudowywany, natomiast w latach 2014-2015 przeprowadzono w nim remont polegający na wymianie pokrycia dachowego oraz ocieplenia budynku. Obiekt nie jest już sklepem a od 1994 r. użytkowany jest jako mieszkalny. Drugi świadek zeznał, że obiekt był budowany w latach 80-tych. Pamięta tylko, że na budynku było zmieniane pokrycie dachowe i malowanie elewacji. Trzeci świadek zeznał, ze obiekt został wybudowany przed 1990 r. W okresach późniejszych dokonano wymiany pokrycia dachowego oraz wykonano elewację,
3) zdjęcia lotnicze zgromadzone w materiale dowodowym zostały wykonane w latach: 1997, 2003, 2009, 2012 i 2017. Na fotografiach obiekt objęty niniejszą decyzją istnieje,
4) informacja o działce z dnia 13 marca 2019 r. wskazuje rok budowy na 1970,
5) skarżący w piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. ustosunkowując się do ustaleń protokolarnych stwierdził, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 2013 – 2017, co jest widoczne na załącznikach do wniosku o kontrolę. Załącznikami tymi są:
- kopia z mapy ewidencyjnej z roku 2018, na której widnieje przedmiotowy obiekt posiadający (z przeskalowania orientacyjnego) wymiary ok. 10,20 m x 5,00 m,
- wypis z kartoteki budynków z dnia 15 października 2018 r., który wskazuje rok zakończenia budowy na 1972 i nie wskazuje daty ewentualnej przebudowy,
- zdjęcia datowane na 2013 i 2017 r. przedstawiające przedmiotowy obiekt w gabarytach obecnie istniejących (ściana od strony północnej).
W ocenie organu I instancji powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że obiekt w obecnym kształcie został wzniesiony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (u.p.b. z 1974 r.) i w oparciu o ten akt prawny winno nastąpić rozstrzygnięcie.
Organ I instancji uznał, że jeżeli obiekt został zrealizowany pod rządami u.p.b. z 1974 r. i w warunkach samowoli budowlanej (brak dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę), to do orzeczenia w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 37 u.p.b. z 1974 r., zgodnie z art. 103 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, który stanowi wyjątek od zasady stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania w odniesieniu do spraw objętych zakresem stosowania art. 48, tj. materialno- prawnych konsekwencji budowy obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Organ I instancji wyjaśnił, że przepisy u.p.b. z 1974 r. przewidywały legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej rozbiórki określonych w art. 37. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy może być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, bądź
2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W przypadku badania przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. zadaniem organu jest sprawdzenie, czy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b. z 1994 r.) winien mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się jednak pogląd, że należy także uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy.
Organ I instancji podał, że pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy o informację, czy w/w działki objęte były kiedykolwiek planem zagospodarowania przestrzennego a jeżeli tak to jakie było ich przeznaczenie. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 17 lipca 2019 r. Wójt Gminy poinformował, że w/w działki położone w miejscowości L. objęte były Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy uchwalonym Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia 2 października 1987 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 30 października 1987 r. z późn. zm. W rysunku planu jest to teren o symbolu [...]- w tekście planu zapis do [...] - teren istniejącego lasu, podlegający adaptacji. Plan ten utracił ważność dnia 31 grudnia 2003 r. Organ I instancji stwierdził więc, że obowiązujący wówczas Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego nie zabraniał zabudowy przedmiotowych działek, a zatem nie nastąpiło naruszenie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające orzeczenie nakazu rozbiórki (art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r.).
Dalej organ I instancji podał, że drugą przesłanką uniemożliwiającą zalegalizowanie samowoli budowlanej jest stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi łub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r.). Organ zwrócił uwagę, że samo naruszenie warunków technicznych nie przesądza o tym, że samowolnie wybudowany obiekt musi zostać rozebrany. Warunkiem koniecznym nakazu rozbiórki jest wykazanie, iż naruszenie warunków technicznych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia, czyli czy naruszenie warunków technicznych nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, ponieważ nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, ponieważ lokalizacja obiektu może uniemożliwiać prawidłową zabudowę sąsiedniej nieruchomości. Rozbiórka z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. może być nakazana tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 ustawy. Stanowisko w powyższej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1563/17.
Organ I instancji uznał, że budynek mieszkalny w obecnym kształcie nie narusza warunków technicznych, w zakresie powodującym niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r.). Nie zachodzą również okoliczności zastosowania art. 40 u.p.b. z 1974 r. uzasadniające nakazanie wykonania robót budowlanych doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami prawa. Stan techniczny przedmiotowego obiektu oraz poszczególnych jego elementów konstrukcyjnych nie wykazuje zjawisk świadczących o jego złym stanie technicznym, który mógłby powodować zagrożenie bezpieczeństwa.
Odnosząc się do wymiany pokrycia dachowego organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. z 1994 r., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. b tej ustawy, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, dotyczącego przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy, przez remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów istniejącego obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi. Wymianę pokrycia dachowego, a więc zewnętrznej warstwy dachu, kwalifikować należy jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy.
Organ I instancji nadmienił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków, wyznaczającym obszary specjalnej ochrony ptaków, działki na których zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania położone są na obszarze Natura 2000. Przedmiotowy budynek nie jest przedsięwzięciem uciążliwym dla środowiska w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ I instancji wskazał również, że w dniu 23 września 2019 r. skarżący zwrócił się z pismem o powołanie biegłego, który sporządzi opinie w sprawie samowoli budowlanych znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Organ nie uznał za uzasadnione powoływanie biegłego, albowiem organ orzekający może żądać ekspertyz technicznych tylko w przypadkach, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektów. W prowadzonym postępowaniu organ nie ma wątpliwości uzasadniających żądanie ekspertyz.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności uzasadniających prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...], [...] i 2023 w miejscowości L., organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, w związku z czym orzeczono jak w sentencji niniejszej decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował ustalenia organu I instancji, iż w ścianie zewnętrznej zwróconej w kierunku zachodnim istnieje w części strychowej otwór okienny o wymiarach 110 cm x 70 cm, wykonany w 1992 r., gdyż w ocenie skarżącego powstał on nie wcześniej niż w 2013 r. Skarżący zwrócił również uwagę, że organ nie ustalił, w jakim roku wykonano przyłącz wodociągu zasilanego z sieci gminnej, oraz kiedy budynek został wyposażony w centralne ogrzewanie na paliwo stałe.
Odnosząc się do stwierdzenia organu, iż w 1991 r. istniał już budynek o wymiarach 5,30 m x 7,05 m i odwołania się przez organ do zaleceń sanepidu, skarżący wskazał, że w aktach brak jest konkretnego zalecenia sanepidu, oraz dokumentów potwierdzających, że roboty budowlane zostały wykonane i w którym roku. Z akt nie wynika, z jakich materiałów był wykonany budynek w latach 90-tych, oraz że budynek miał jedną kondygnację. W ocenie skarżącego organ usiłuje przypisać stan z lat 2013 - 2017 do lat wcześniejszych, celem uniknięcia rozpatrywania samowoli budowlanej według u.p.b. z 1994 r.
Zdaniem skarżącego rozbudowa istniejącego budynku w kierunku wschodnim o szerokości 2,25 m na całej długości nastąpiła po 2013 r. Taką przebudowę można zaobserwować na zdjęciach satelitarnych i w aplikacji Google Map w widoku Street View na zdjęciach z lat 2012, 2013 i 2017. Na zdjęciach satelitarnych z lat 2015, 2017, 2019 można zaobserwować zmiany w wymiarach gabarytowych dachu w stosunku do zdjęć z lat 1997, 2003, 2009, 2012. Następna zmiana to szerokość pokrycia od strony wschodniej od kalenicy do części okapowej (rynny), która znacząco się powiększyła. Kolejną rzeczą, jaką można zaobserwować na przełomie lat, jest udokumentowane na zdjęciach satelitarnych przesunięcie się budynku sklepu w kierunku wschodniej granicy wskutek rozbudowy, co widoczne jest na zdjęciach z lat 2015 - 2019. Skarżąc wskazał, że na podstawie zaobserwowanych zmian, powstałych w wymiarach gabarytowych budynku można zmierzyć proporcje (punktem odniesienia, wyznacznikiem proporcji może być długość np. dachu budynku nr 2 w kalenicy). Jeżeli wielkość budynku nie uległaby zmianie, to proporcje byłyby stałe. Łatwym sposobem na sprawdzenie tego faktu jest przeciągnięcie linii budynku nr 2 od strony wschodniej w kierunku budynku nr 1 w protokole. Po wykonaniu tej czynności na zdjęciach satelitarnych z różnych lat, widać, że budynek nr 1 "przesuwa się" w stronę tej linii na zdjęciach z lat 2015, 2017, 2019 w stosunku do zdjęć z lat wcześniejszych. Ponadto aplikacja Google Map Street View na zdjęciach z lat 2012, 2013 i 2017 dopełnia obraz zmian zachodzących w budynku nr 1 od strony północno- wschodniej, północnej i północno- zachodniej. Na zdjęciach z aplikacji Google Map z lat 2012, 2013 widoczny jest sklep parterowy, bez okien, poddasza użytkowego o mniejszych gabarytach niż na zdjęciach z 2017 r. Na zdjęciach z lat 2012-2013 widoczna jest cegła czerwona pomiędzy bloczkami, która pokazuje, w którym miejscu (na jakiej wysokości) znajduje się strop, a także w niewielkiej odległości od stropu można zaobserwować dach.
Odnosząc się do stwierdzenia organu I instancji, iż z dniem 17 lipca 1996 r. została wykreślona z ewidencji działalność gospodarcza i nastąpiła likwidacja sklepu zaś obiekt został zaużytkowany na cele mieszkalne, skarżący podniósł, że w sprawie nie wykazano z jaką datą właściciel budynku dokonał zmiany użytkowania budynku. W ocenie skarżącego budynek został wykorzystany do celów mieszkaniowych dopiero po rozbudowie, czyli po 2015. Ustalenie czasokresu przebudowy i zamieszkania można jeszcze określić na podstawie komina, znajdującego się na budynku nr 1 widocznym na zdjęciu satelitarnym z 2017 r. Na zdjęciach z 2015 r. budynek komina nie posiada.
Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest informacji o wykonanych w 2015 r. pracach budowlanych, takich jak rozbudowa budynku, wykonanie nowych otworów okiennych, podwyższenie ściany kolankowej, wybudowanie kominów, wykonanie więźby dachowej.
Skarżący odnosząc się do kwestii granic i własności gruntu, zwrócił uwagę, że modernizacja ewidencji geodezyjnej z 2018 r. nie wprowadziła żadnych zmian w przebiegu granic.
Dalej odnosząc się do ustaleń czasokresu budowy mieszkalnego skarżący zwrócił uwagę, że świadkowie w zeznaniach wskazali tylko okres, w jakim powstał budynek. Nie informują natomiast o jego rozbudowie, poza informacją o remoncie i zmianie dachu w latach 2014- 2015. W części poświęconej zdjęciom lotniczym organ I instancji poinformował jedynie o tym, że budynek istnieje, nie wskazując zmian, jakie można zaobserwować w powierzchni dachu, związanych ze zmianą wymiarów zewnętrznych budynku i więźby dachowej z pokryciem.
Skarżący wskazał, że przedłożony wypis kartoteki budynków miał na celu wskazanie, że daty w nim zawarte odbiegają od rzeczywistości. Dokument ten wskazuje rok 1972, a zdjęcia lotnicze i świadkowie wskazują przełom lat 80 i 90-tych.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że B. R. nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność wybudowanego budynku mieszkalnego. Przedmiotowy budynek mieszkalny o wymiarach 5,30 m x 7,05 m został wzniesiony w okresie obowiązywania u.p.b. z 1974 r., co zostało wykazane przez organ I instancji. Wobec braku dowodów wskazujących na wybudowanie obiektu w nowym prawie budowlanym dano wiarę zgromadzonym przez organ I instancji oświadczeniom właściciela budynku i jego matki M. R. , którzy wskazują, że wszystkie obiekty były wznoszone przez ojca właściciela nieżyjącego od 1973 r., zeznaniom świadków, którzy zeznali, że obiekt został wniesiony w latach 80-tych, a budynek był remontowany w późniejszym okresie.
Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym art. 42 ust. 1 u.p.b. z 1974 r., w myśl którego inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. z 1974 r. poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z prośbą o udzielenie informacji czy działki nr [...] oraz nr [...] położone w miejscowości L. znajdują się w obszarze Natura 2000. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. poinformowała, że ww. działki położone są w całości w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków P. S. [...].
Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Jednakże według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Oznacza to, że ocena analizowanej zabudowy pod kątem jej zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym w pierwszej kolejności odbywa się według stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku negatywnego wyniku tej oceny (tj. przesądzającej o braku zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami) organ dokonuje ponownej analizy tego zagadnienia, tym razem jednak w oparciu o wszystkie wcześniej obowiązujące plany miejscowe, które weszły do obrotu prawnego od dnia popełnienia samowoli budowlanej. Jeżeli więc inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna jest lub była tego rodzaju zabudowa, to nie zachodzą podstawy do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że istniejący w latach 1987-2003 Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dopuszczał budowę przedmiotowego budynku na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości L. W związku z powyższym brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r.
Dalej organ odwoławczy uznał, że odległość od obecnych granic działek i lokalizacja przedmiotowego budynku na działce sąsiedniej wynikają z modernizacji granic i nie stanowi to naruszenia przepisów w dacie budowy obiektu, w tym nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ponadto protokół z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin potwierdza dobry stan przedmiotowego obiektu, który nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Lokalizacja przedmiotowego obiektu nie stanowi również podstawy do stwierdzenia pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego samowolnie obiektu z przepisami nie jest podstawą do przyjęcia, że naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach to zagrożenie się upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne.
Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi również przesłanka wynikająca z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. do wydania nakazu rozbiórki.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w u.p.b. z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 u.p.b. z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy u.p.b. z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju.
Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone postępowanie wykazało, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 u.p.b. z 1974 r. uprawniające organ do zastosowania sankcji przymusowej rozbiórki bądź do nakazania zmian lub przeróbek w myśl art. 40 ustawy, co oznacza, iż brak jest stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Organ stwierdził natomiast, że uzupełnienia wymaga wskazana przez organ I instancji kwestia rozbudowy budynku i przebudowy konstrukcji dachu.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał zdjęcia satelitarne, na których na przestrzeni lat widać różnicę w gabarytach budynku mieszkalnego. Na zdjęciach satelitarnych z lat 1997, 2003, 2005 oraz 2012 przedmiotowy budynek posiada takie same gabaryty, które można uznać za pierwotne tj. 5,30 m x 7,05 m. Natomiast na zdjęciu satelitarnym z 2017 r. wyraźnie widać, że budynek został wyremontowany i rozbudowany. Ponadto organ odwoławczy dokonał porównania przedmiotowego budynku mieszkalnego na stronie Google Map w widoku Street View. Na zdjęciach z powyższej strony z sierpnia 2013 r. widać budynek znacznie różniący się od budynku mieszkalnego widocznego na zdjęciu z sierpnia 2017 r. Zatem organ uznał, że budynek mieszkalny o wymiarach 5,30 m x 7,05 m wybudowany pod rządami u.p.b. z 1974 r. został wyremontowany i rozbudowany w latach 2013-2017.
Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że powyższa rozbudowa polegała na zmianie szerokości budynku w kierunku wschodnim o 2,25 m na całej jego długości, wykorzystując dobudowaną powierzchnię na kotłownię oraz wiatrołap, natomiast długość istniejącego budynku po jego rozbudowie nie uległa zmianie. W związku z dokonaną rozbudową nastąpiła przebudowa konstrukcji dachowej wraz z zaadaptowaniem przestrzeni strychowej na cele mieszkalne oraz wymiana pokrycia dachowego ze starej na nową blachę trapezową. Dodatkowo ocieplono ściany zewnętrzne styropianem grubości 10 cm wraz w tynkiem pocienionym (akrylowym) i robotami malarskimi elewacji, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano ścianki działowe grubości 12 cm, ułożono panele podłogowe, obudowano drewnem istniejące schody żelbetowe oraz wykonano roboty malarskie przystosowując obiekt do warunków użytkowych budynku mieszkalnego. W przestrzeni poddasza użytkowego wykorzystywanego na potrzeby sklepu urządzono węzeł sanitarny i 2 pokoje mieszkalne.
Organ odwoławczy uznał, że wykonany zakres robót ma charakter rozbudowy obiektu budowlanego, którą należy traktować jako "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. z 1994 r.
W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 6 u.p.b. z 1994 r. wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego jest budową. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 29-31. Rozbudowa i nadbudowa budynków mieszkalnych nie została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Brak zatem przez inwestora decyzji pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku stanowi samowolę budowlaną, której rozpatrzenie podlega pod tryb przewidziany w art. 48 u.p.b. z 1994 r. W przypadku ustalenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić odpowiednią procedurę naprawczą, której celem będzie przywrócenie stanu zagospodarowania terenu inwestycji do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Następuje to w drodze nałożenia obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (a więc przywrócenia stanu zagospodarowania działki do stanu przed dniem realizacji inwestycji) albo dokonuje się tego przez przeprowadzenie procedury legalizacyjnej sanującej stan bezprawia.
Na wstępie analizy powyższych przepisów organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie dotyczącym dopuszczalności orzekania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 u.p.b. z 1994 r., od samego początku obwiązywania tej ustawy zwracano uwagę, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 u.p.b. z 1994 r.; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. z 1994 r., umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 u.p.b. z 1994 r. (wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. IV SA 2624/98). Z kolei w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. II SA/Wr 236/96 stwierdzono, że na podstawie art. 48 u.p.b. z 1994 r., organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Wskazywano też, że przepis art. 48 u.p.b. z 1974 r. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiała konstrukcja art. 51. Podkreślano, że działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa (wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 394/98).
Przy takim rozumieniu art. 48 ust. 1 u.p.b. z 1994 r. organ odwoławczy stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie ma zastosowania. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika bowiem, że właściciel budynku samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na poszerzeniu budynku o 2,25 m, częściowej wymianie elementów więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego. W tej sytuacji wykonanie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego o 2,25 m oraz dachu nie doprowadziłoby budynku do stanu sprzed popełnienia samowoli. Orzeczony nakaz nie miałby więc nie tylko charakteru restytucyjnego ale wybitnie represyjny, gdyż w razie jego wykonania pozostałby obiekt pozbawiony dachu, a więc niebędący budynkiem mieszkalnym. Do wniosku takiego upoważnia definicja budynku zawarta w przepisie art. 3 pkt 2 u.p.b. z 1994 r., wedle której dach jest integralnym, nierozerwalnym elementem budynku.
Organ odwoławczy stwierdził więc, że nie istnieje techniczna możliwość rozbiórki dobudowanej części budynku, czy ewentualne doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w przypadku gdy właściciel nie skorzystałby z możliwości legalizacji przedmiotowego budynku, co oznacza, iż brak jest stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy również w tym zakresie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W zaistniałej sytuacji, wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego o wymiarach 5,30 m x 7,05 m, rozbudowanego o szerokość 2,25 m tak, że powstał budynek mieszkalny o wymiarach 7,75 x 7,25 m, znajdującego się na działkach nr [...] i [...] - stanowiących własność B. R. , oraz nr [...] stanowiącej własność skarżącego położonych w miejscowości L., dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć w całości w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 u.p.b. z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Zatem kwestie własności nie mają znaczenia dla legalizacji budynków wybudowanych w starym prawie.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że fakt, iż wykonana rozbudowa budynku uniemożliwia nakazanie jego rozbudowy i jest przesłanką, która zwalnia organ od konieczności podjęcia starań w celu przeprowadzenia procedury legalizacji;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 48 u.p.b. z 1994 r. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż wobec braku możliwości nakazania rozbiórki budynku posadowionego częściowo na działkach nr [...], [...] i [...], organ nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność B. R. . W związku z przeprowadzonymi przez B. R. pracami polegającymi na urządzeniu na poziomie poddasza budynku węzła sanitarnego oraz dwóch pokoi mieszkalnych ustalono, że zakres rozbudowy wymagał uzyskania właściwego pozwolenia na budowę. Ze względu na fakt, że inwestor nie wystąpił o wydanie właściwej decyzji, organy w sposób prawidłowy ustaliły, że doszło w przedmiotowym przypadku do zaistnienia samowoli budowlanej.
Zdaniem skarżącego każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa mającym doprowadzić do jej sanowania. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową, która wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, zatem zastosowanie winna znaleźć procedura legalizacji takiego stanu rzeczy określona w art. 48 u.p.b. z 1994 r. W swoim założeniu postępowanie legalizacyjne ma prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która zakończy proces legalizacyjny w sposób pozytywny i oznacza, że samowola budowlana zyskuje status zgodnej z prawem.
Skarżący podkreślił, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 u.p.b. z 1994 r., w pierwszej kolejności organ musi mieć wiedzę, że w ogóle prawdopodobne jest, iż zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 1 ustawy. Jeżeli taką wiedzę posiada, należy podjąć próbę legalizacji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 571/10, legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna, i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor.
W świetle powyższego skarżący stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ nie podjął żadnej próby doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ograniczając się wyłącznie do analizy dokumentacji oraz stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy oraz zakres przeprowadzonych przez inwestora prac uniemożliwiają zrealizowanie ewentualnego nakazu rozbiórki z uwagi na nadmierną represyjność w stosunku do inwestora.
Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje na fakt, że w istocie w przypadku przeprowadzenia takich robót budowlanych, które będą wprawdzie realizowały definicję budowy, na którą wymagane jest uzyskanie decyzji z pozwoleniem na budowę, ale jednocześnie będą trwale połączone z pozostałą częścią budynku, organ w zasadzie nie widzi możliwości egzekwowania od inwestora przestrzegania skonkretyzowanych w prawie budowlanym obowiązków.
Skarżący przyznał, że nie jest celem procedury legalizacyjnej zmierzanie do represji inwestora, jednakże stanowisko jakie prezentuje organ odwoławczy jest skrajnie liberalne. Natomiast tego rodzaju praktyka organu doprowadzić może do sytuacji, kiedy w określonych przypadkach inwestorzy będą ignorować obowiązki jakie nakłada na nich prawo, bowiem nie będą ponosić w związku z tym żadnych konsekwencji z uwagi na fakt, że organ nie będzie nawet zmierzał do zalegalizowania samowoli budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2020 r. skarżący zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o dopuszczenie w postępowaniu sądowym dowodu z wydruków fotografii dokumentujących powierzchnie działek stanowiących własność B. R. oraz skarżącego w latach 2012 i 2017 oraz fotografii lotniczych celem potwierdzenia, że budynki, których dotyczy postępowanie, zostały wzniesione przez B. R. w ostatnich latach.
Zarządzeniem z dnia 14 września 2020 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 20 października 2020 r.
W związku z zarządzeniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z dnia 19 października 2020 r. odwołał rozprawę i skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga w niniejszej sprawie podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd dokonując z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w granicach sprawy, której dotyczy skarga, oraz nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami, legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – działając na podstawie art. 135 p.p.s..a. – decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w ich moc obowiązującą.
Przede wszystkim Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego (oznaczonego poz. 1 w protokole oględzin), znajdującego na działkach nr [...] i nr [...] należących do B. R. (inwestora i następcy prawnego inwestorów budynku) oraz na działce nr [...] należącej do skarżącego L. M. , nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (u.p.b. 1974) oraz w zw. z art. 48 ust. 1-3, art. 50 ust. 1 pkt. 2 i 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 -2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (u.p.b.).
Zakres postępowania wyjaśniającego oraz ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wskazuje, że przedmiotem oceny organów nadzoru budowalnego były z jednej strony roboty budowlane polegające na budowie spornego budynku w latach 80-tych XX wieku w okresie obowiązywania u.p.b. 1974, z drugiej zaś – roboty budowlane polegające rozbudowie budynku (zwiększenie szerokości budynku), jego przebudowie w zakresie konstrukcji dachu oraz wyremontowaniu określonych części budynku, wykonane w latach 2013-2017.
Jeżeli chodzi o pierwszą część robót związanych z budową spornego budynku, to w ocenie organów na tle art. 37 ust. 1 u.p.b. 1974 oraz wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. formalna samowolą budowlaną. Organy uznały, że przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt i 2 u.p.b. 1974 nie zostały spełnione, co skutkuje zaistnieniem podstawy do umorzenia postępowania w tym zakresie, zgodnie z poglądem wyrażonym w cyt. wyżej uchwale.
Skarżony organ oraz organ pierwszej instancji nie rozważyły i nie objęły zakresem postępowania wyjaśniającego istotnych w świetle art. 37 ust. 2 (przesłanka "innych ważnych przyczyn") w zw. z art. 29 ust. 5 u.p.b. 1974 okoliczności związanych z brakiem prawa poprzedników prawnych B. R. do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą granicami ewidencyjnymi działki nr [...], należącej do skarżącego. Organy nie uwzględniły, że we wniosku z dnia 15 lutego 2019 r. skarżący – żądając wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych związanych ze spornym budynkiem – wyraźnie wskazał, że sporny budynek "w sposób istotny oddziałuje" na działki nr [...] i [...], których jest on właścicielem. Skarżący stwierdził również, że sporne obiekty (w tym przedmiotowy budynek nr 1) "zlokalizowane są na działkach będących moją własnością, na co nie wyraziłem zgody". Już ta okoliczność jest na tyle istotna, że niezależnie od reżimu prawnego (przepisy prawa budowlanego z 1974 r. albo z 1994 r.) oraz trybu sankcjonowania lub legalizacji samowoli budowlanej organy orzekające w sprawie były zobowiązane uwzględnić w swej ocenie prawnej zagadnienie naruszenie praw rzeczowych skarżącego (lub także jego poprzedników prawnych). W aktach sprawy zalega wprawdzie odpis wniosku z dnia 27 marca 2019 r. o stwierdzenie przez Sąd Rejonowy nabycia prawa do działek nr [...] i [...] przez zasiedzenie na rzecz B. R. z dniem 5 stycznia 2005 r., jednak w dalszych rozważaniach organów brak jest szczegółowych informacji na temat stanu powyższego postępowania i jego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem, że dopiero przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków następczo "spowodowała" powstanie przesłanki braku prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zagadnienie wiedzy albo niewiedzy sprawców samowoli budowlanej o naruszeniu prawa własności innego podmiotu może mieć natomiast znaczenie dla oceny, czy zachodzi "inna ważna przyczyna" z art. 37 ust. 2 u.p.b. 1974, albo czy doszło do zasiedzenia cudzego prawa własności w dobrej albo w złej wierze.
Jakkolwiek podejście interpretacyjne sądów administracyjnych na tle przesłanki "innych ważnych przyczyn" z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 u.p.b. 1974 nie jest jednolite, to jednak jako punkt wyjścia do oceny prawnej w przedmiotowej sprawie Sąd przyjmuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 926/16. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd stwierdził, że "nie jest zasadny zarzut zgodnie z którym inwestor, który wybudował samowolnie budynek i wobec którego wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. może nie posiadać żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji i ta kwestia w ogóle nie powinna być badana przez organy nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub o rozbiórce obiektu budowlanego. Taki obowiązek wynika z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2192/12). Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której inwestor nie posiadając tytułu prawnego do terenu inwestycji, a który mimo to wybudował obiekt budowlany, będzie traktowany korzystniej niż inwestor, który nie mając prawa do terenu inwestycji nie otrzymałby pozwolenia na budowę na podstawie Prawa budowanego z 1974 r.". Również sądy administracyjne przyjmujące odmienne założenia wykładnicze nie negują konieczności uwzględnienia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy w celu ochrony w postępowaniu legalizacyjnym właścicieli, których sfera prawna została dotknięta przez samowolne naruszenie ich praw rzeczowych. Przykładowo w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2533/17, NSA skonstatował, że wprawdzie "przepisy art. 37 i art. 40 i art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa", to jednak odnosząc się do cyt. wyroku NSA z dnia 7 lutego 2018 r. Sąd ten zauważył, że pogląd przez niego przyjęty ma uzasadnienie w okolicznościach konkretnej sprawy (w tym w ocenie charakteru wykonanych robót budowlanych oraz długości okresu trwania lub tolerowania stanu niekwestionowania naruszenia prawa własności, która może świadczyć o dorozumianej zgodzie właściciela nieruchomości na wykonanie nielegalnych robót).
W związku z powyższym kontrolowane organy będą zobowiązane w przedmiotowej sprawie dokonać oceny, czy i w jakim zakresie brak prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane może być ze względu na upływ czasu i brak aktywnej postawy właścicieli tej działki w zakresie dochodzenia naruszonego prawa (także z uwzględnieniem zagadnienia sporności granic nieruchomości) przeszkodą do uznania, że zachodzi "inna ważna przyczyna", o której mowa w art. 37 ust. 2 u.p.b. 1974.
Druga część poddanych ocenie robót budowlanych została dokona już w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i polegała na rozbudowie, przebudowie i remoncie spornego budynku. Sąd wyraża również w tym zakresie zastrzeżenia prawne co do prawidłowości kwalifikacji, ocen i wniosków kontrolowanych organów.
Przede wszystkim organy dokonały wadliwej i niepełnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w zakresie wyrażonego w orzecznictwie sądowym poglądu, że "w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 Prawa budowlanego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., II OSK 1927/06). Pogląd ten, stanowiący kontynuację stanowisk wyrażonych w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 236/96, wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt III RN 89/00, wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2624/98, wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 394/98, wymaga co do zasady podtrzymania, jednak z zastrzeżeniem konsekwencji, jakie wynikają z niemożności orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, którego wykonanie prowadziłoby do konieczności rozbiórki danego obiektu w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie należącym do powyższego nurtu poglądowego od początku wskazywano bowiem, że o ile w przypadku rozbudowy już istniejącego budynku dokonanej w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, norma z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie znajduje zastosowania, o tyle tego rodzaju sytuacje samowolnej rozbudowy należy kwalifikować jako o "inny przypadek", o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. (tak np. NSA w cyt. w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2624/98).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że wyłączenie stosowania art. 48 u.p.b. nie zwalania organów nadzoru budowlanego z obowiązku rozważenia zastosowania norm trybu naprawczego z art. 50-51 u.p.b.
Organy nadzoru są zatem zobowiązane do oceny nielegalnych robót związanych z rozbudową, przebudową i remontem spornego budynku w świetle przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (czy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) oraz w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. (czy roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach). Szczególnie istotne są ustalenia na tle tej ostatniej przesłanki. Przedmiotem oceny organów muszą być zatem – na tle stanu faktycznego sprawy – przede wszystkim zagadnienia związane ze zgodnością wykonanych robót z lokalnym porządkiem planistycznym, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami o ochronie gruntów leśnych, przepisami o ochronie środowiska i ochronie przyrody. W szczególności z akt sprawy wynika, że sporne działki co najmniej w części mają przeznaczenie leśne (np. działka nr [...]) oraz znajdują się w obszarze ochronnym Natura 2000 (Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków). Nie może ponadto ujść uwadze organów zasadnicza, podniesiona na wstępie, kwestia wykazania prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 714/19, nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. W ocenie NSA nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienia do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ograniczenie badania uprawnień inwestora nie wynika także z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, albowiem stwierdzono w niej jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nie oznacza, że w postępowaniu naprawczym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych.
Na tym etapie Sąd nie przesądza natomiast, czy i w jakim zakresie uzasadnione będzie orzekanie merytoryczne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Należy jedynie zastrzec, że formuła przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. jest bardziej elastyczna, pozwalając na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, bez rozbiórki lub restytucji stanu poprzedniego.
Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji, natomiast w punkcie drugim orzeczenia zasądzono od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu od skargi.