II SA/Rz 744/24

II SA/Rz 744/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9g, art. 9x ust. 2, art. 9x ust. 3, art. 9x, art. 6, art. 3b,
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 marca 2024 r. nr SKO.402.ŚO.587.20.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu – skargę oddala –
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: SKO) decyzją z 28 marca 2024 r. nr SKO.402.ŚO.587.20.2024 - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej K.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania F. T. sp. z o.o. (dalej: Spółka bądź Skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z 29 lutego 2024 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 76 035 zł. za nieosiągnięcie wymaganego w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 25% wagowo - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ I instancji, działając z urzędu, przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3b ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2024r. poz. 399 - dalej u.c.p.g.), w odniesieniu do masy odpadów komunalnych z terenu Miasta [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości stwierdzono, że Skarżąca osiągnęła w 2022r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 10,78 % zamiast założonego przez ustawodawcę poziomu 25%. Skoro poziom ten, określony w art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie został osiągnięty w 2022 r. Skarżąca jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 9x ust.2 pkt 1 u.c.p.g. podlega karze pieniężnej obliczonej dla wymaganego poziomu tj. w wysokości 76 035 zł.
Rozważając możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 K.p.a. organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tej instytucji prawnej, gdyż za przedmiotowe naruszenie nie została wcześniej nałożona żadna kara, nie miało miejsca działanie siły wyższej (pandemii Covid-19), które by pozwoliło odstąpić od ukarania, a w ocenie organu I instancji przedmiotowe naruszenie powstało wskutek działania bądź zaniechania Skarżącej.
W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, Skarżąca zarzuciła :
I. naruszenie w art. 6, art. 7, art. 8 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, nieuwzględnienie wpływu epidemii COVID- 19 na obiektywną możliwość wywiązania się przez Skarżącą z obowiązku osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oraz całkowite pominięcie i nierozpatrzenie materiału dowodowego dostarczonego przez Stronę.
II. naruszenie przepisów art. 189e w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a., poprzez niedokonanie analizy wpływu działania siły wyższej, tj. stanu epidemii na fakt niewykonania przez Stronę ustawowego obowiązku, naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 K.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a także naruszenie art. 8 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, poprzez wydanie decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia, która to dotkliwość może wywołać dla Strony niepowetowaną stratę.
III. naruszenie prawa materialnego tj. art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb ust. 1 i art. 9zf u.c.p.g. poprzez bezzasadnie nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie miała ona obiektywnej możliwości wywiązania się z ustawowego obowiązku, a także naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 236 – dalej pr. przed.) poprzez naruszenie zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO uznało postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji za przeprowadzone w sposób prawidłowy.
W ocenie SKO przepis art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4. art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb ust.1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu, nie dotyczy spornej kary administracyjnej, gdyż ta jest objęta przepisem art. 9x ust.2 pkt 1 u.c.p.g. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyłają do przepisów działu III ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, dalej O.p.).
Do nakładania zatem kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne obligatoryjnie stosuje się przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej. Zastosowanie znajdują również ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczące wydawania decyzji.
Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartej umowy oraz że w roku 2022 r., odebrana przez Spółkę łączna masa odpadów komunalnych wyniosła 1871,8300 Mg. Masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 201,7293 Mg czyli 10,78%, wobec wymaganego w 2022 r., na podstawie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poziomu 25%.
W tym stanie faktycznym, Kolegium stwierdziło że zawarcie przez skarżącą umowy nr [...] z dnia 3 stycznia 2022r. z [...] - której zapisy, w ocenie Spółki, miały być dla niej niekorzystne z uwagi na odbiór znacznej masy odpadów zmieszanych w stosunku do masy odpadów segregowanych – nie wyłącza obowiązku osiągnięcia wymaganego ustawą poziomu odpadów do ponownego użycia i recyklingu. O ile podpisana umowa na odbiór odpadów o tak niekorzystnej proporcji odpadów zmieszanych i segregowanych może mieć wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu, to nie można uwarunkowywać spełnienia obowiązku ustawowego, od charakteru umów zawartych przez podmiot odbierający odpady komunalne.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji SKO wskazało na ustawowy obowiązek Spółki osiągnięcia w 2022 r., konkretnego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu i podkreśliło, że Spółka jest podmiotem profesjonalnym i winna znać obowiązujące przepisy prawa oraz tak organizować prowadzoną działalność, w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, aby wywiązywanie się z ciążących na niej obowiązków było możliwe. Wskazało na brak dowolności w nałożeniu kary, w przypadku stwierdzenia że wymagany poziom nie został osiągnięty, a odnosząc się do zarzutów odwołania podkreśliło, że odbieranie mniejszej ilości odpadów segregowanych, nie oznacza, że przedsiębiorca może – powołując się na tą okoliczności – uniknąć kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Kara ta ma bowiem charakter bezwzględny, została ustalona w wysokości niezależnej od stopnia zawinienia i stopnia szkodliwości czynu, a przepisy ustawy u.c.p.g. nie przewidują możliwości uwolnienia się od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. inaczej, aniżeli poprzez wykazanie, że osiągnęło się wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia.
W kwestii zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. SKO podkreśliło, że nie została spełniona przesłanka odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż stopnia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie nie można uznać za znikomy, bowiem przy wymaganym ustawowo poziomie 25% recyklingu, strona uzyskała poziom zaledwie 10,78%, zatem poziom mniejszy niż połowa docelowej wartości .
W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości Skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, a to:
1) art. 6 K.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie przez Organ II instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach niniejszej skargi;
2) art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 § 1 K.p.a., poprzez:
a) zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
b) nieuwzględnianie wpływu stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii COVID -19 w 2022 r. na obiektywną możliwość wywiązania się przez Skarżącą z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych;
3) art. 7 , art. 77 § 1 art. 8 §1 w zw. z art 107 §3 oraz art. 189e K.p.a. poprzez uznanie przez Organ II instancji, że: "Niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej. Organy nie mają bowiem żadnej dowolności w przypadku nieosiągnięcia poziomu zobowiązane są do nałożenia kary. Innymi słowy, zamierzonego skutku nie może odnieść poniesiony w odwołaniu zarzut, że nałożenie kary pieniężnej jest niezasadne z uwagi na stan zagrożenia epidemiologicznego i stan epidemii COVID-19, skutkiem którego były zwiększenie odpadów zmieszanych, kosztem odpadów segregowanych" i w konsekwencji uznanie że pandemia COVID -19 nie miała wpływu na dopełnienie przez Skarżącą przedmiotowego obowiązku.
4) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za nie osiągniecie przez Skarżącą w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów komunalnych i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki warunkujące takie odstąpienie i poprzestanie na pouczeniu;
5) art. 107 §3 K.p.a. Poprzez wskazanie w decyzji że: "Rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy SKO w Tarnobrzegu w ramach postępowania podatkowego stwierdza, co następuje" – podczas gdy niniejsze postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, a nie postanowień podatkowym, Które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Doprowadziło bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji nakładającej na skarżącą obowiązek zapłaty kary pieniężnej w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych.
W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez zastosowanie ww. przepisów i bezzasadne nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, w sytuacji gdy Skarżąca nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z ustawowego obowiązku.
2) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 Pr. przed., poprzez uznanie, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 8 , art. 10 i art. 11 pr. przed., podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów w szczególności:
- nie dokonano, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, oceny braku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu z przyczyn niezależnych od Skarżącej,
- nie ustalono w toku postępowania czy w przedmiotowej sprawie miało miejsce działanie siły wyższej.
3) art. 8 Pr. przed., poprzez obciążenie Spółki odpowiedzialnością za działania oraz zaniechania innych podmiotów, na które to działania i zaniechania Odwołująca nie miała wpływu.
W uzasadnieniu zarzutów podkreślono, że w celu wyeliminowania potencjalnych zagrożeń, a także w trosce o zdrowie swoich pracowników, współpracowników oraz firm zewnętrznych, wielu przedsiębiorców podjęło działania w celu wyeliminowania potencjalnego ryzyka związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa. W roku 2022 liczni przedsiębiorcy utrzymywali zmienioną organizację pracy, polegającą na stosowaniu systemu pracy zdalnej lub hybrydowej. Wobec faktu, że znaczna część pracowników podczas wykonywania obowiązków służbowych przebywała w swoich domach, a co za tym idzie tam wytwarzane były odpady opakowaniowe, doszło do zwiększenia liczby odbieranych odpadów z terenów nieruchomości zamieszkałych, a tym samym do zmniejszenia "produkcji" odpadów opakowaniowych w nieruchomościach niezamieszkałych.
Okoliczności przytoczone przez Skarżącą w niniejszej skardze (jak również w złożonym w postępowaniu administracyjnym odwołaniu) wskazują, że zwiększenie ilości odpadów opakowaniowych z nieruchomości zamieszkałych oraz zmniejszenie ilości odpadów opakowaniowych na nieruchomościach niezamieszkałych było efektem wielu czynników, w tym także panującej sytuacji związanej z wystąpieniem pandemii COVID-19. Bez wątpienia, pandemia COVID-19 w 2022 r. stanowi czynnik, którego Skarżąca nie mogła przewidzieć i któremu nie mogła zapobiec.
W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że prowadzenie akcji edukacyjnej zachęcającej do selektywnej zbiórki, to jedyne narzędzie dostępne dla Skarżącej aby wypełnić obowiązek osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Akcje takie Skarżąca prowadziła, czego dowodzą dołączone do skargi wydruki ze stron internetowych. Poza wspomnianą akcją edukacyjną Skarżąca nie ma realnych narzędzi wpływu na właścicieli nieruchomości. Skarżąca zaznaczyła, że gmina dysponuje znacznie szerszym wachlarzem możliwości wpłynięcia na właścicieli nieruchomości np. poprzez zastosowanie opłaty podwyższonej, zgodnie z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. wobec właścicieli nieruchomości niedopełniających obowiązku selektywnej zbiórki.
W ocenie Skarżącej "znikomość wagi naruszenia prawa" w niniejszej sprawnie polega nie na różnicy pomiędzy poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wymaganym w 2022 (25%) a poziomem osiągniętym przez Skarżącą, lecz na tym że przedmiotowe naruszenie nie niesie ze sobą społecznego niebezpieczeństwa. Podkreśla, że samo naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie nie wywołuje żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i miałyby negatywny wpływ na społeczne bezpieczeństwo.
W ocenie Skarżącej, nie można z góry wykluczyć zastosowania art. 189f K.p.a. do kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Obowiązujące przepisy przewidują obowiązek osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości za poszczególne lata określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (art. 9g pkt 1 u.c.p.g.), którego nieosiągnięcie - jako naruszenie prawa - konsekwentnie wiąże się z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zachodzi wobec tego ciągłość stanu prawnego, który jest podstawą dla oceny tego, czy podmiot odbierający odpady komunalne kontynuuje rok do roku delikt administracyjny, stanowiący naruszenie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., czy zaprzestaje temu naruszeniu, co jest miarodajne dla stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Zaakcentowano, że ostatnio przywołany przepis nie mówi o: "usunięciu naruszenia prawa", a o: "zaprzestaniu naruszenia prawa", zaś jedynie w razie użycia przez ustawodawcę pierwszego z tych zwrotów zasadne byłoby twierdzenie, że rok 2022 jest już okresem zamkniętym i strona nie mogła żaden sposób oddziaływać na powstałe już naruszenie prawa. Uznanie, że art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. może mieć zastosowanie w razie odpowiedzialności administracyjnej ponoszonej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wymaga od organów dokonania należytej oceny, uwzględniającej całokształt okoliczności sprawy, po pierwsze, czy waga naruszenia prawa była znikoma, po drugie, czy Skarżąca zaprzestała naruszenia prawa.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano, że do braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu przyczynił się także ogólny sposób organizacji rynku gospodarki odpadami na terenie kraju, który obecnie nie jest zdolny do przetworzenia poprzez recykling i przygotowanie do ponownego użycia wszystkich odpadów, które by do tego przetworzenia się nadawały. Sytuacja taka spowodowana jest zmianami przepisów, które to zmiany doprowadziły do zamknięcia szeregu instalacji odzysku, w szczególności mniejszych, prywatnych, których nie było stać na dostosowanie się do nowych przepisów w zakresie między innymi ochrony przeciwpożarowej, wizyjnych systemów kontroli, a w szczególności wniesienia zabezpieczenia pieniężnego. W konsekwencji powyższego, zmniejszeniu uległa masa poddawanych odzyskowi odpadów na terenie Polski, przy - z drugiej strony - napływającym coraz szerzej strumieniu odpadów z innych krajów, w szczególności Unii Europejskiej. Odpady pochodzące z UE mają dla recyklerów lepszą jakość z uwagi na zdecydowanie większe doświadczenie obywateli tych państw w segregowaniu odpadów, w stosunku do obywateli Polski. Podkreślenia wymaga również fakt istnienia problemów z uruchomieniem nowych instalacji, które zapewniałyby procesy recyklingu, odzysku i przygotowania odpadów do ponownego użycia. Problemy te wynikają z przepisów ustawy o odpadach, które weszły w życie 6 września 2018 r. i które wymagały złożenia (ostatecznie do 5 marca 2020 r.) wniosków o zmianę posiadanych decyzji z zakresu gospodarowania odpadami. Wskazana nowelizacja przepisów spowodowała natłok wniosków o zmianę pozwoleń skierowanych do organów właściwych w sprawach poszczególnych pozwoleń. Natłok ten skutkował "zatkaniem" mocy przerobowym tych organów, a wtórnie również "zatkaniem" mocy przerobowych wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska (jako organów obligatoryjnie uczestniczących w procedurze zmiany pozwoleń/wydawania nowych pozwoleń, z uwagi na istnienie obowiązkowej kontroli instalacji przez WIOŚ). Taki stan rzeczy skutkował tym, że zarówno wnioski zmieniające pozwolenia (np. w zakresie zwiększenia mocy przerobowych) jak i wnioski o wydanie nowych decyzji (dla nowych instalacji) dopiero obecnie zmierzają ku wydaniu decyzji przez organy I instancji. W konsekwencji wystąpił brak możliwości zwiększenia na terenie kraju mocy przerobowych instalacji do gospodarowania odpadami przez okres od 2018 r. do okresu, którego dotyczy niniejsze postępowanie (a więc roku 2022), pomimo wzrastających w tym czasie wymogów stawianych, co do poziomów odzysku. Skarżąca podkreśliła również, że osiągnięcie przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych uzależnione jest nie tylko od działalności w tym zakresie samej Skarżącej, ale także od szeregu czynników zewnętrznych, na które Skarżąca nie miała i nie ma wpływu.
W ramach wykonywanych przez siebie działań Skarżąca nie zawsze realnie może wpłynąć na ilość odpadów opakowaniowych, które odbiera od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych umów. Wskazać bowiem należy, że niejednokrotnie, co zostało zaobserwowane przez Skarżącą w praktyce świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych, podmioty gospodarcze, w tym także mieszkańcy i przedsiębiorcy z terenu gmin, z uwagi na wysokie stawki obowiązujące w punktach skupu odpadów, pomijają podmioty, z którymi zawarta jest umowa na odbiór i zagospodarowanie odpadów i sami przekazują odpady opakowaniowe do punktów ich selektywnej zbiórki. Ponadto częste są sytuacje, że odpady mające wymierną wartość pieniężną (np. aluminium) są wykradane z pojemników i altan odpadowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje :
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267).
W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Na mocy art.145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).
W tak zakreślonych granicach kontroli sądowej, skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie należy uznać za bezzasadną, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada obowiązującemu prawu.
Zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie przez Spółkę obowiązku osiągnięcia konkretnego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia, w kontekście zaistniałych, zdaniem Spółki, okoliczności szczególnych w postaci pandemii COVID – 19, na które powołuje się Spółka, a które jej zdaniem wyłączają możliwość nałożenia przedmiotowej kary bądź też uzasadniają odstąpienie od jej nałożenia.
Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowi przepisy art. 9g u.c.p.g., zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów ilości odpadów do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3b ustawy. W roku 2022 r. był to poziom wagowo 25% co wynika z art. 3b ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.
Poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że ten poziom nie został osiągnięty. Z przekazanego przez Skarżącą sprawozdania wynika, że odebrana przez Spółkę łączna masa odpadów komunalnych wyniosła 1871,8300 Mg, zaś masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 201,7293 Mg. Daje to poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 10,78%, wobec wymaganego w 2022 r. - poziomu 25%.
Zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;
3) składowania.
Zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Skoro zatem przedsiębiorca nie uzyskał wymaganego w danym roku poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu, prawidłowe było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Nie zasługują na uwzględnienie argumenty i okoliczności podnoszone w skardze mające na celu wykazanie, że nie miała obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Odpowiedzialność za delikty administracyjne zagrożone karą pieniężną ma charakter odpowiedzialności zobiektywizowanej. Aktualizuje się w momencie powstania stanu niezgodności z prawem. W świetle art. 9x ust. 2 u.c.p.g. w przedmiotowej sprawie odpowiedzialność jest skutkiem nieosiągnięcia wymaganego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia i recyklingu.
Powyższe determinuje także zakres ustaleń faktycznych, które powinny poczynić organy na podstawie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Są to okoliczności następujące: łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz łączna masy wszystkich odebranych odpadów. Prawidłowo także organy oparły się na danych wynikających z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami. Znajdujące się w aktach wydruki skanów sprawozdania czynią zadość zasadzie pisemności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 14 § 1a K.p.a.
Podkreślenia wymaga, że baza ta została wprowadzona przez Ministerstwo Środowiska aby przeciwdziałać nieprawidłowościom, które występują w sektorze gospodarowania odpadami, a dostęp do niej jest reglamentowany i mają go uprawnione podmioty, co czyni dane wynikające z tej bazy wiarygodnymi.
Nie budzi także wątpliwości w świetle powyższego, że okoliczności takie, jak pandemia COVID-19 w 2022 r., zaniedbania ze strony mieszkańców (brak segregacji), zmniejszenie ilości odpadów segregowanych na rynku wskutek zmiany przepisów prawa, na które wskazuje Skarżąca w uzasadnieniu zarzutów skargi nie mają wpływu na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sama pandemia COVID-19, oraz wprowadzone w związku ze wzrostem zachorowań stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii są okolicznościami szczególnymi, zaliczanymi do siły wyższej, z uwagi na które to okoliczności szczególne możliwe jest – co do zasady - zastosowanie szeregu szczególnych instytucji prawnych. Nie jest zatem wykluczona możliwość wykazania, że istotnie pandemia COVID -19 jako siła wyższa, miała decydujący wpływ na brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu przetworzenia odpadów. Nie oznacza to jednak, że samo powołanie się na występującą w latach 2020 - 2022 r. pandemię COVID -19, będzie wystarczające dla stwierdzenia, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiły szczególne okoliczności, bez potrzeby wykazania tego, w jaki sposób okoliczności te wpłynęły na stan faktyczny sprawy. Zgodnie z art. 189 e K.p.a. strona nie ponosi odpowiedzialności jedynie w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej.
Samo zatem twierdzenie przez Skarżącą, że na skutek upowszechnienia się pracy zdalnej nastąpiła zmiana w strukturze odbieranych odpadów tj. więcej odpadów powstawało w miejscach zamieszkania, a mniej w miejscach pracy, co rzutowało na kwestię przesegregowania przedmiotowych odpadów - jest niewystarczające do uwolnienia Spółki z odpowiedzialności za tak daleko idące niedotrzymanie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do przetworzenia.
Wniosek organów obu instancji o braku podstaw do uznania pandemii COVID-19 za przyczynę niedopełnienia przez Skarżącą nałożonych na nią obowiązków, jest zatem zasadny i logiczny. W toku postępowania bowiem, poza gołosłownym odwołaniem się do faktu zaistnienia pandemii i wywodów na temat jej prawnego znaczenia, Skarżąca nie próbowała uprawdopodobnić działania siły wyższej - czy to skokowych zmian w strukturze odpadów konkretnie w 2022r. czy też innych okoliczności wynikających z pandemii, które spowodowały to, że Spółka nie mogła zadośćuczynić sformułowanym przez ustawodawcę celom. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że upowszechnienie się pracy zdalnej rzeczywiście miało duży wpływ na strukturę produkowanych odpadów, to nie jest wiarygodnym stwierdzenie, że była to zmiana na tyle istotna, aby zaważyła ona na prawidłowości wykonywania zadań przez Spółkę. Skarżąca jest bowiem profesjonalnym podmiotem gospodarczym zajmującym się zawodowo właśnie odbieraniem odpadów. Jako profesjonalista w tej dziedzinie powinna potrafić tak zorganizować działalność gospodarczą, aby założone cele ustawowe były możliwe do osiągnięcia. W ocenie Sądu nie jest wykluczone a’priori - nawet w przypadku działalności podmiotów profesjonalnych - wstąpienie takich niemożliwych do przewidzenia okoliczności szczególnych, które stanowiłyby sui generis przesłanki egzoneracyjne, uwalniające podmiot profesjonalny od odpowiedzialności, dla uwzględnienia jednak takich okoliczności nie wystarczy samo odwołanie się do faktu wystąpienia pandemii.
W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że sprawa dotyczy roku 2022 tj. trzeciego roku pandemii, w którym życie społeczne nie było już tak mocno zdezorganizowane, jak na początku pandemii, a zachowania konsumentów były możliwe do przewidzenia. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że obowiązek osiągnięcia określonych celów został sformułowany w ujęciu rocznym. Dawało to zobowiązanemu możliwość okresowego monitorowania efektów prowadzonej działalności, pod kątem osiągniecia celu rocznego oraz możliwość ewentualnego wdrożenia działań szczególnych. Ze stanu faktycznego sprawy w tym z wypowiedzi Skarżącej nie wynika jednak aby podejmowała takie działania.
Wobec powyższego, wnioski organów obu instancji, co do braku podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na siłę wyższą, Skarżąca nie powinna podlegać odpowiedzialności należy uznać za prawidłowe.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące absolutnego charakteru odpowiedzialności Skarżącej. W uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 wskazano, że odpowiedzialność za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia lub recyklingu będąc odpowiedzialnością zobiektywizowaną, nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną. Jednak to przepisy prawa omówione poniżej wskazują, jakie okoliczności mogą tę odpowiedzialność złagodzić.
W świetle tej uchwały przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ten ostatni przepis przewiduje przesłanki możliwego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Oceniając prawidłowość stanowiska organów w zakresie zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. wskazać należy, że warunkiem koniecznym jego zastosowania jest znikoma waga naruszenia. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że art. 9x u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje, że nałożenie kary administracyjnej jest powiązane z samym faktem nieosiągnięcia wymaganego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia i recyklingu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przy wymaganym poziomie 25% ilości odpadów do ponownego użycia i recyklingu w 2022 r., w przedmiotowej sprawie ilość ta wyniosła zaledwie 10,79%. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że "oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" zasadne jest odwołanie się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej zawartych w art. 189d pkt 1 K.p.a.
Przewidziany w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, implikuje zastosowanie tego przepisu wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania (osoby) polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu" (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. I OSK 1110/21).
Wreszcie, nie bez znaczenia dla oceny dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary w kontekście przesłanki wagi naruszenia jest charakter dóbr i wartości podlegających ochronie (w tym wypadku ochrona środowiska), konsekwentnie akcentowany w orzecznictwie (zob.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 973/20, wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r.). Podkreślenia wymaga, że cały zhierarchizowany system segregacji odpadów ostatecznie służy realizacji celów unijnych regulacji, m.in. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz.Urz.UE z 2018, L 150, s. 109). Wspomniana dyrektywa zmieniająca 2018/851/UE, jak również dyrektywa główna 2008/98/WE mają na celu ochronę środowiska i zdrowia ludzi poprzez podkreślanie znaczenia właściwego gospodarowania odpadami oraz technik odzysku i recyklingu na rzecz redukcji zapotrzebowania na zasoby oraz ich lepszego wykorzystywania. Z powyższego wynika, że nie było możliwe w tym stanie faktycznym i prawnym uwzględnienie okoliczności podnoszonych w skardze wskazujących na brak zawinionego działania Skarżącej oraz na przyczynienie się niskiego wyniku przedsiębiorcy innych podmiotów.
Biorąc z kolei pod uwagę art. 189f § 1 pkt 2, zgodnie z którym odstępuje się od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Brak jest bowiem w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takiego postępowania, które po zakończeniu okresu sprawozdawczego, a przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, mogłoby się toczyć w stosunku do podmiotu odbierającego odpady, a które to postępowanie wiązałoby się z osiągnięciem celów, dla których administracyjna kara pieniężna jest wymierzana i tym samym sanowałoby naruszenie. Nie stanowi w szczególności takiego postępowania procedura z art. 6 u.c.p.g. bowiem jest to postępowanie, którego podmiotem jest właściciel nieruchomości, który nie dopełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów, a nie przedsiębiorca. Podmiot odbierający odpady komunalne ma jedynie obowiązek powiadomienia o tym fakcie organ, który wszczyna odpowiednie postępowanie. Na marginesie warto odnotować, że jest to instrument, który pozwala podmiotom odbierającym odpady reagować w przypadku braku selektywnego zbierania odpadów.
Nie może także w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania art. 189f § 2 K.p.a. ponieważ przesłanką jego zastosowania jest usunięcie naruszenia (czyli przywrócenie stanu zgodnego z prawem). Z uwagi na ściśle określony charakter obowiązku wynikającego z art. 9g w zw. z art. 3b u.c.p.g. (osiągnięcie określonego poziomu recyklingu w konkretnym roku) usunięcie naruszenia za rok 2022 r. nie jest już możliwe.
Na marginesie warto odnotować, że system gospodarowania odpadami jest zorganizowany w taki sposób, że uzyskiwanie określonego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia lub recyklingu jest w ogólnym rozrachunku w interesie państwa członkowskiego UE z uwagi na nałożone w ww. dyrektywach unijnych obowiązków. System sankcji ma nie tylko funkcję represyjną, ale i prewencyjną, motywując do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu wszystkie podmioty do tego zobowiązane. Gmina obowiązek ten wykonuje również powierzając zadania publiczne podmiotom wyłonionym w toku przetargu. Zatem to ewentualnie w relacji między gminą a podmiotem zawierającym umowę z gminą należy zapewnić takie warunki wykonywania zadań, które pozwolą im na efektywną realizację obowiązku. Podkreślenia wymaga, że podmiot startujący w przetargu ma pełną świadomość obowiązków, których zamierza się podjąć z uwagi na ich wyraźne określenie w art. 9g u.c.p.g.
Mając na uwadze, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, a więc zorganizowanej i zarobkowej działalności, wykonywanej we własnym imieniu w sposób ciągły, jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 i art. 3 pr. przed.) to strona jako przedsiębiorca zobowiązana była tak zorganizować prowadzoną przez siebie działalność regulowaną, aby spełnić wymogi prawem przewidziane. Przepis art. 8 pr. przed. wskazuje, że przedsiębiorca na podstawie przepisów prawa może być obowiązany do określonego zachowania. Zatem również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 10 pr. przed. dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, a także art. 8 pr. przed. poprzez obciążenie strony konsekwencjami działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które Strona nie miała wpływu, nie zasługują na uwzględnienie. Strona jak podmiot profesjonalny, prowadzący działalność regulowaną, zawarła przecież przedmiotowe umowy w sposób świadomy i dobrowolny. Przyjęcie argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika przedsiębiorstwa prowadziłoby w konsekwencji do wyłączenia stosowania art. 9x ust. 2 u.c.p.g., albowiem podmioty odbierające odpady zawsze mogłyby powoływać się na brak możliwości uzyskania wymaganego poziomu recyklingu (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/21).
Jako, że Sąd, w wyniku kontroli zgodności skarżonej decyzji z prawem, nie stwierdził naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, naruszeń prawa procesowego, mających istotnych wpływ na wynika sprawy ani podstaw do stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.