II SA/Rz 742/21

II SA/Rz 742/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 21/22 - Wyrok NSA z 2024-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 4 pkt 5, art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 106 par. 1, 5, art. 145 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. W. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) nr [...] z dnia [...] września 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] Oddziału w [...] (inwestor), organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 - 5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) – ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo-handlową, parkingami, infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi" na działkach nr 259/2 i 259/4 obr. [...] w [...] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nie zależy od woli organu orzekającego czy też konkretnego urzędnika, ani też od żądań stron postępowania administracyjnego. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobligowany jest do działania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeciw stron postępowania, czy też ustalenia warunków zabudowy opierając się na uwagach stron postępowania. Zawierają one konkretne, szczegółowe unormowania w zakresie ustalania warunków zabudowy.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji podał, że przeprowadził analizę (zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ww. przepisie. Jednocześnie organ przeanalizował dołączoną do wniosku koncepcję zagospodarowania terenu wraz z charakterystyką gabarytów zabudowy przedstawionej w formie graficznej przez inwestora. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ ustalił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji wskazał, że celem analizy urbanistycznej jest wskazanie parametrów istniejącej zabudowy, a ich określenie dla nowej zabudowy winno wynikać z opisanego w części tekstowej rozumowania opartego na wyliczeniach. Organ podał, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach ww. rozporządzenia oraz analizując przedstawioną przez inwestora koncepcję planowanej inwestycji. Działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem niniejszej decyzji zawiadomiono strony prowadzonego postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W ustawowym terminie od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia, nie zostały wniesione żadne uwagi i wnioski. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał uzgodnienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (pismo z dnia 3 lutego 2020 r., organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych (opinia z dnia 16 grudnia 2019 r. ), Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Nadzór Wodny w [...] (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ I instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz zgodnie z art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie) wyznaczył wokół wnioskowanego terenu obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że zasadniczo wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Z analizy wynika, że proponowana lokalizacja budynków jest zgodna z funkcją uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Znajdująca się w aktach analiza przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy działek sąsiednich oraz cechy i parametry zabudowy wraz z określeniem średnich parametrów. Wyniki analizy stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa oraz spełnia inne wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne. Organ I instancji dokonał uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. co niweczy zarzut niewłaściwego przeznaczenia terenu objętego decyzją. Również zarzuty dotyczące wadliwego określenia parametrów planowanej inwestycji są nieuzasadnione w świetle dokonanej przez organ I instancji analizy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy zdaniem organu odwoławczego zawierał wszystkie wymagane elementy.
W ustawowym terminie skarżący skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki w nim określone, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy określanej mianem dobrego sąsiedztwa,
2) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 7 pkt 1, 2, 3, 4 u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia,
3) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania prawidłowej analizy i warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, na skutek wydania decyzji w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną, tj. sporządzoną w oparciu o błędną podstawę prawną (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zamiast art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy), a w konsekwencji sporządzoną w ramach procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy istnieje obowiązek sporządzenia MPZP dla terenu górniczego,
4) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i wykonanie w oparciu o ten przepis wadliwej analizy urbanistycznej w ramach procedury wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o wadliwą opinie urbanistyczną,
5) art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania przez organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnienia kluczowej kwestii dotyczącej tego, czy teren objęty wnioskiem inwestora był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które straciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,
6) art. 50 zd. drugie, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez zastosowanie wyłącznie wykładni literowej i całkowite odstąpienie od wykładni celowościowej wprowadzonych przez ustawodawcę zmian w przepisach, a w sytuacji gdy podstawowym i wyróżnionym expres verbis celem zmiany przepisów wskazanym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (uchylającej przepis 5b i wprowadzającej przepis art. 10a) jest przywrócenie stosowania przepisów zobowiązujących do zapobiegania degradacji gruntów oraz rekultywacji gruntów rolnych położonych granicach administracyjnych miast. Wykładnia celowościowa prowadzi więc do stwierdzenia, że celem nadrzędnym przedmiotowej regulacji jest ochrona gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, nie zaś jak próbuje wywieść organ odwoławczy - możliwości kontynuacji pozbawionej racjonalnego planowania zabudowy miasta;
II. naruszenie przepisów prawa procesowego:
1) art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak spełnienia wymogu określenia w treści decyzji wyznaczonych linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali, na skutek załączenia do decyzji załącznika graficznego w postaci kopii mapy zasadniczej bez określenia jej skali - organy w żaden sposób nie wykazały by decyzja wydana została w sposób prawidłowy i kompletny,
2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w zakresie stawianych przez skarżącego zarzutów, a także poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak dokonania przez organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym nieodniesienie się do zarzutu braku zawiadomienia stron w drodze publicznego obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji,
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącym na organach na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, a także na odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przez pominięcie wyjaśnienia kluczowej kwestii dotyczącej tego, czy teren ten objęty wnioskiem inwestora był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które straciły moc na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie OZ w Rzeszowie sygn. akt SA/Rz 195/97, czy na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył obszerną argumentację. Skarżący wskazał m.in., że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją sztucznego, wymuszonego dzielenia przedsięwzięć na cztery lub więcej zamierzeń kompleksów budynków wielorodzinnych, w celu obejścia prawa i uniknięcia sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wydzielenie takie jest jednak sztuczne i ma na celu uniknięcie przeprowadzenia takiej oceny. Skarżący wskazał, że w przypadku gdy deweloper nie nabywa prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami przewidzianymi w ramach całości przedsięwzięcia budowlanego, a jednocześnie decyduje się na etapowanie inwestycji, to w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustalenie kręgu stron musi się odbyć z uwzględnieniem stanu własności gruntu przewidzianego pod inwestycję w całości, a nie tylko (jak zadecydował organ I instancji) - co do wybranych obiektów ustalonych przez decydenta. Potwierdzeniem tego jest treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) stanowiącego, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z kolei według art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m. in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, układ komunikacyjny i układ zieleni. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. W niniejszej sprawie nie była bez znaczenia okoliczność, że wniosek dotyczył pojedynczych przedsięwzięć wydawanych na podstawie etapowania, w celu niedopuszczenia w postępowaniu wszystkich zainteresowanych stron, aby można było wbrew prawu ustalonym w MPZP [...], wprowadzić na istniejące do chwili obecnej i zaplanowane jednokondygnacyjne budownictwo jednorodzinne -sześciokondygnacyjne budownictwo wielorodzinne, bez usytuowania, obrysu i układów istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, układu komunikacyjnego i układu zieleni, przedstawionym w kontekście warunków dla całości inwestycji składających się z czterech przedsięwzięć dewelopera, położonych obok siebie na jednym terenie inwestycyjnym. O tym, że jest to inwestycja etapowana, świadczy treść pism z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] i znak [...] oraz pismo z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...]. W dalszej części skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać, m. in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionego na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego i sporządzoną przez uprawnioną osobę na określonym terenie. Obejmując analizowany teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, organ architektoniczno- budowlany winien mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego oraz uzupełnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne danego terenu, w tym terenu górniczego. Natomiast organy samorządowe pozostają w bezczynności i od uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt SA/Rz 1024/02 w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego nieruchomości górniczych oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 461/07 w sprawie obowiązku sporządzenia funkcjonalnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - do chwili obecnej nie wykonały wytycznych sądów. W konsekwencji organy nie ujawniły i nie wprowadziły zmian w mapie katastralnej i mapie zasadniczej dotyczących pomiarów nieruchomości objętych użytkowaniem górniczym. Stąd też mapy, w oparciu o które sporządzono analizę urbanistyczno- architektoniczną i wydano decyzję o warunkach zabudowy, są nieaktualne. Potwierdziło to prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 825/10, co rodzi konsekwencje wynikające z art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a więc jeszcze dalej idące niż z art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego potwierdza to, że obszar analizowany nie jest oparty na aktualnej mapie i nie odzwierciedla aktualnego stanu zagospodarowania faktycznego i prawnego, nieruchomości górniczych i zlokalizowanych obiektów górniczych. Teren górniczy nigdzie nie występuje w mapach katastralnych i mapie zasadniczej, co potwierdził Prezydent Miasta [...] w pismach z dnia 30 listopada 2009 r., 13 lipca 2018 r. i 13 sierpnia 2020 r. A zatem obiekt budowlany jest objęty zasięgiem obszaru górniczego, na którym obowiązują uwarunkowania zgodnie z prawem górniczym. W związku z tym mapa zastosowana jako załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji i analizy urbanistyczno- architektonicznej nie odpowiada prawu i jest nieaktualna. Skarżący podniósł następnie, że w analizie błędnie określono linię zabudowy, pomijając istniejącą zabudowę budynkami jednorodzinnymi w 1 linii zabudowy, zaś w to miejsce wprowadzono bezpodstawnie 2 obiekty wielorodzinne o znacznych wysokościach z terenu przyległego - zabudowy wielorodzinnej (II linii zabudowy). Skarżący wskazał, że linie rozgraniczające mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania musi zostać przeprowadzona między nimi linia rozgraniczająca. Skarżący stwierdził również, że analiza urbanistyczno- architektoniczna nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. również w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachów. Skarżący wskazał, że w analizie urbanistycznej błędnie ustalono front działki, czyli tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przyjęto bowiem do analizy szerokość działki (w etapie drugim), która jako wyznacznik wielkości obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji, nie może być uznana za prawidłową. W szczególności ustalono błędnie "front działki" nr 259/9 (przed podziałem), na którą jest bezpośredni wjazd z drogi publicznej - ulicy [...]. Skarżący porównując wartości górnych krawędzi elewacji frontowych dla tej samej działki i tego samego budynku w kolejnych analizach urbanistyczno-architektonicznych, zwrócił uwagę, że wysokość górnej granicy (budynku) z upływem lat rośnie. W analizie przedstawionej w 2016 r. górna granica elewacji wynosi - 5,5 m, w analizie z 2019 r. - 7.5 m, zmierzona obecnie przez geodetę - nie przekracza 5,4 m, zaś w zaskarżonej decyzji przyjęto do 13,1 m z tolerancją 20% (tj. 15,72 m), myląc wysokość z szerokością zabudowy, gdyż tylko ona posiada tolerancję 20 %. Skarżący wskazał, że stosownie do § 7 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Natomiast w niniejszej sprawie do analizy wybrano pod istniejącą i planowaną zabudowę jednorodzinną /MN.8/ - tylko niektóre obiekty na tym terenie, pomijając niski jednorodzinny budynek występujący w zabudowie zagrodowej terenu od strony ul. [...] na działce nr 259/2. W celu podwyższenia istniejącej- pominiętej zabudowy jednorodzinnej, wprowadzono do analizy dane wskaźników dwóch budynków wielorodzinnych z terenu o przeznaczeniu gospodarczym wielorodzinnym. W konsekwencji "tej podmiany" nie wzięto pod uwagę, że warunki zabudowy dla jednego z nich zlokalizowanego przy ul. [...], zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1211/16, a zatem w świetle obowiązującego prawa, organ I instancji nie miał podstawy powoływania się na te wskaźniki, gdyż decyzja o warunkach zabudowy została uchylona prawomocnym orzeczeniem. Skarżący stwierdził więc, że tak przeprowadzona analiza jest nieprecyzyjna, niedokładna, niezgodna z prawem oraz z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nie można na jej podstawie wywnioskować w jaki sposób urbanista uzyskał wskazane parametry, oraz w jaki sposób dokonał ich obliczeń, skoro nie dopuszczono do etapowania stron postępowania. Skarżący wskazał dalej, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W ocenie skarżącego organ I instancji nie wykazał przekonująco, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z II linii zabudowy wielorodzinnej w terenie (o różnym sposobie użytkowania), jest inna od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ nie wyznaczył bowiem granic między dwoma terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Urbanista pominął w wykazie obiekt jednorodzinny inwestora w istniejącej zabudowie jednorodzinnej, ustalając błędną wysokość elewacji frontowej na 13,1 m z błędną tolerancja 20%, która dotyczy tylko szerokości zabudowy. Skarżący ustalił natomiast, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od strony wejścia do budynków wynoszą zgodnie z wykazem w zabudowie jednorodzinnej od ulicy publicznej na działkach sąsiednich: na działce nr 261/1 - 5,25 m, na działce nr 256/1 - 7,7 m, na działce nr 540/9 - 7,4 m, na działce nr 259/2 - 5,1 m. Średnia wysokość mierzona od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki - wynosi 6,4 m, a nie jak przedstawiają obliczenia analizy urbanistycznej 13,1 m z bezpodstawną tolerancją 20 % (15,72 m). Autor analizy nie wyjaśnił dlaczego pominął budynek jednorodzinny, a w to miejsce wprowadził 2 budynki wielorodzinne z II linii zabudowy wielorodzinnej w celu dalszej kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powołując się na orzeczenia sądów skarżący wskazał, że błędna analiza, w której organ w niewłaściwy sposób ustalił w sprawie stan faktyczny poprzez brak szczegółowego zbadania wszystkich parametrów zabudowy jest naruszeniem przepisów rozporządzenia, ale także niedopełnieniem z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem dobrego sąsiedztwa powinna w sposób jednoznaczny wynikać z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, jeżeli natomiast takich wniosków wywodzić się nie da, lub zauważalna byłaby jedynie chęć organu w zakresie dopuszczenia konkretnej zabudowy, to wydana w taki sposób decyzja jest wadliwa. Jeżeli zaś zostanie wyznaczony większy niż minimalny obszar analizowany, z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego obszar został rozszerzony oraz jakie przemawiały za tym argumenty. Jeżeli w otoczeniu znajduje się tylko zabudowa zagrodowa, nie można na podstawie kontynuacji funkcji, stwierdzić możliwość realizacji inwestycji - zabudowy wielorodzinnej "wyjętej" z drugiej linii zabudowy, określonej w planie miejscowym funkcji i bliskiego sąsiedztwa. Również organy administracji publicznej nie mogą w toku analizy urbanistycznej uwzględniać obiektów budowlanych niezgodnych z przepisami. Podstawę mogą stanowić jedynie legalnie powstałe obiekty. Skarżący podniósł również, że wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wraz załącznikami graficznymi stanowiącymi integralną część decyzji, nie odpowiadają prawu w zakresie tożsamości części opisowej z częścią graficzną, która powinna być zgodna z wymogami art. 52 ust. 2b u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy winien określać charakterystykę inwestycji, określenie planowanego sposobu zagospodarowania oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej. Skarżący wskazał, że ustawodawca w celu ujednolicenia i uczytelnienia części graficznych decyzji o warunkach zabudowy wprowadził szereg ustaleń w oznaczeniach graficznych elementów zagospodarowania zgodnie z Polską Normą PN-B-01027. Jednak żaden z przedstawionych załączników graficznych nie odpowiada prawu, dlatego trudno odnieść się do części graficznej opartej na nieaktualnej mapie zasadniczej, na której jedynie są wyznaczone granice wnioskowanego terenu inwestycji. Poza tym załącznik graficzny nie ujawnia: miejsca przeznaczonego na parking, linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zabudowy i zagospodarowania zielenią otoczenia obiektu, miejsca placu zabaw i placu gospodarczego, dojścia dla pieszych, planowanego sposobu lokalizacji budynku wielorodzinnego, z częścią usługowo- handlową oraz parametrów technicznych inwestycji - wymiarów objętych lokalizacją budynku, analizy możliwości zabudowy wielorodzinnej z parkingami infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, a także zobrazowania wymagań wynikających w stosunku do budynku sąsiedniego a to: poziomu kalenicy w przekroju, poziomu okapu, kąta dachu, poziomu gzymsu, lokalizacji wszystkich budynków w otoczeniu inwestycji, zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust 3 pkt 1 u.p.b. dla całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że część opisowa decyzji nie jest tożsama z częścią graficzną. Na koniec skarżący wskazał, że z problemem zaskarżonej decyzji na terenie górniczym łączy się bezczynność organu I instancji, który od czasu uprawomocnienia się wyroku sygn. akt II SA/Rz 461/07 nie wykonał obowiązku obligatoryjnego sporządzenia planu górniczego. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne należało zawiesić do czasu uchwalenia obligatoryjnego planu miejscowego. Jest to zawieszenie postępowania - w przeciwieństwie do przypadku regulowanego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. - bezterminowe, następujące obligatoryjne, z urzędu. Organ nie działa tu w granicach uznania administracyjnego, stąd w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zasadniczą podstawą wzruszenia kontrolowanych decyzji jest stwierdzenie, że są one dotknięte wadą wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. Jest to konieczna i wystarczająca podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższej wady w toku kontroli sądowej stwierdzone inne poważne wady procesowe, które uzasadniają pozbawienie mocy wiążącej decyzji organów drugiej i pierwszej instancji (art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).
Przechodząc do wskazania szczegółowych przesłanek stwierdzenia powyższych wad procesowych, należało stwierdzić, co następuje.
1. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że organy orzekające w sprawie ponownie zignorowały obowiązek wnikliwego wyjaśnienia okoliczności związanych z zastosowaniem w przedmiotowej sprawie przepisu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Ustalony stan faktyczny sprawy stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że działki inwestycyjne znajdują na obszarze udokumentowanych złóż kopalin. Jak wskazano w cyt. wyżej wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., obszar [...] jest obszarem, na terenie którego [...] S.A. ma udzieloną przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa koncesję na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...] (decyzja z [...] maja 1993 r., nr [...], decyzja z [...] marca 1995 r., nr [...], decyzja z [...] sierpnia 1997 r., nr [...], decyzja Ministra Środowiska z [...] maja 2018 r. nr [...]). Analiza urbanistyczna z dnia 4 grudnia 2019 r. wskazała (zob. str. 5), że teren inwestycyjny znajduje się "na obszarze górniczym". O ile zagadnienie kwalifikacji powyższego obszaru jako terenu górniczego w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.) nie wymaga dalszych ustaleń faktycznych (organy wykonały w tym zakresie obowiązek wystąpienia o uzgodnienie do właściwego organu nadzoru górniczego), o tyle zagadnienie występowania na przedmiotowym obszarze złóż kopaliny w postaci gazu ziemnego zostało zupełnie pominięte. Tymczasem już z decyzji koncesyjnej z dnia [...] maja 1993 r., nr [...], wynika, że złoże "[...]" jest eksploatowane na podstawie decyzji Głównego Geologa Kraju z dnia [...] maja 1988 r. o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej. W związku z powyższym zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 16 p.g.g. kontrolowane organy miały obowiązek wystąpić do ministra właściwego do spraw ochrony środowiska o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki inwestycyjnej znajdującej na terenie do udokumentowanych złóż gazu ziemnego jako kopaliny stanowiącej węglowodór.
2. W dalszej kolejności Sąd zauważa z urzędu, że sprawa będąca przedmiotem skargi, bazuje na parametrach podmiotowych, przedmiotowych, przestrzennych oraz urbanistyczno-architektonicznych, które co do zasady odpowiadają (w przeważającym stopniu są niemal identyczne) parametrom przyjętym we wniosku inwestora w sprawie zakończonej decyzją skarżonego organu z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny z parkingami, infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi "na działce nr 259/2 i 259/4 obr. [...] w [...] przy ul. [...] dla [...] Sp. z o.o. Sp. k. [...] Oddział w [...]. Powyższe decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 595/21. W związku z powyższym Sąd podtrzymuje ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku w zakresie, w jakim zakwestionowano sposób i wynik ustalenia wskaźników intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. Wysoce naganna jest praktyka organu pierwszej instancji, który pomimo prawomocnego wyroku wydanego przez tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Rz 595/21, rażąco ignoruje oceny prawne oraz wskazania proceduralne w kolejnej sprawie, która bazuje na niemal identycznym stanie faktycznym (w tym podmiotowej, przedmiotowej i przestrzennej tożsamości wniosku inwestycyjnego).
3. Sąd uzupełniając stanowisko wyrażone w cyt. wyżej wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r. w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, wskazuje przede wszystkim, że pomimo zasadniczej dyskwalifikacji jego ustalenia na poziomie od 12,4 % do 26 %, organ pierwszej instancji ponownie ustalił go w prawie identycznych granicach (od 12,74 do 26 %). W analizie urbanistycznej oraz wydanej decyzji nie tylko nie przedstawiono przekonującego uzasadnienia wyboru działek miarodajnych dla ustalenia wskaźników i parametrów, lecz dodatkowo nie uzasadniono szczegółowo przesłanek urbanistycznych odstąpienia od zasady średniej wartości wskaźnika oraz przyjęcia tejże wartości średniej (12,74 %), jedynie symbolicznie obniżonej (do poziomu 12,4 %), za dolną granicę ustalonego wskaźnika, oraz ustalenia górnej granicy wskaźnika (26 %) na podstawie danych odnotowanych na jednej z działek (działka nr 1985). Nie może być ponadto uznana za dopuszczalną próba wyłączania z zakresu wartości ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy budynku garażu (zob. s. 1 decyzji organu pierwszej instancji zawierająca stwierdzenie: "bez powierzchni garażu"). Próba ta musi być oceniona jako rażące nadużycie kompetencji organu do ustalania warunków zabudowy, szczególnie w sytuacji, gdy planowana długość budynku wielorodzinnego ma wynieść ok. 42 m, co samo w sobie będzie musiało prowadzić do realizacji inwestycji z wykorzystaniem wskaźnika intensywności zabudowy w górnej granicy.
4. Niezależnie od ustaleń i ocen wyrażonych powyżej, Sąd stwierdza, że skarżony organ odwoławczy całkowicie uchylił się od obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, ograniczając się jedynie do zacytowania relewantnych przepisów prawa oraz użycia ogólnikowej formuły o bezzasadności podniesionych w odwołaniu skarżącego zarzutów. Organ odwoławczy nie dokonał zatem oceny zasadniczych zarzutów (obszernych i szczegółowych) odwołania, pomimo iż wobec wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji było to jego formalnym obowiązkiem.
Pozostałe zarzuty skargi nie miały znaczenia dla końcowej oceny legalności kontrolowanych decyzji w przedmiotowej sprawie.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt I wyroku) oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt drugi wyroku) od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy.