II SA/Rz 74/22

II SA/Rz 74/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2171/22 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50, art. 54 ust. 1, art. 57, art. 84, art. 84a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r. nr OA.7721.25.11.2021 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 1 grudnia 2021 r. nr OS.7721.25.11.2021 utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia 1 września 2021 r. nr PINB.5120.5.43.2021 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Jak wynika z akt sprawy, wyżej wskazaną decyzją z dnia 1 września 2021 r., PINB, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b.") zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku bosmanki i wiaty służących obsłudze turystów [...], usytuowanych na działce nr ewid. [...], obręb [...], objętych zgłoszeniem zakończenia budowy R.W. (dalej: "skarżący").
W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że w dniu 20 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło zgłoszenie skarżącego o zakończeniu opisanej wyżej budowy, objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] znak: [...] wydanym przez Starostę [...]. W przedłożonej dokumentacji stwierdzono braki formalne, tj. brak oświadczenia kierownika budowy oraz podpisu projektanta na rysunkach zamiennych, jednakże organ wyjaśnił, że to nie braki stanowiły przyczyny wydania sprzeciwu, lecz prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące osuwiska powstałego powyżej budowanego budynku.
Podczas kontroli ww. budowy przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r., stwierdzono, że na skarpie powyżej będącego w budowie budynku bosmanki doszło do zsuwu ziemi i powstało osuwisko o szerokości od 20 do 25 m i na długości około 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność W.J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pękniecie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej. Pęknięcie w drodze asfaltowej zostało zabezpieczone przed wodami opadowymi i spływającymi.
W dniu 25 marca 2021 r. skarżący przedłożył organowi opinię geologiczną. Jak wynika z opinii, na podstawie przeprowadzonych oględzin terenu działki nr [...] i terenów sąsiadujących, na podstawie dokonanych obserwacji, została opisana długość i szerokość powstałego osuwiska, jak również uszkodzenia i zniszczenia dokonane przez usuwające się masy ziemi. Ze względu na występowania licznych szczelin w górnej partii osuwiska zachodzi wysokie prawdopodobieństwo dalszych ruchów masowych przy przesyceniu się gruntów wodami opadowymi. Z opinii wynika, że w ramach doraźnych prac zabezpieczających należałoby w pierwszej kolejności ograniczyć wnikanie wody w górną część osuwiska, poprzez ukierunkowanie wody z działki sąsiedniej nr [...] na wschód w kierunku skarpy do jeziora, najkorzystniej poprzez wykonanie rowu otwartego. W dalszej kolejności należy usunąć część gruntów w obrębie koluwium, zwłaszcza luźnych nasypów, gruzu i ziemi o znacznej porowatości w górnej części osuwiska. Po dokonaniu tych czynności można rozważać, czy do ukierunkowanego zejścia płytkiego zsuwu możliwe będzie wykonanie wzdłuż zachodniej krawędzi obrywu obniżenia dla odpływu wody i ewentualnego przemieszczenia się gruntów w drugą stronę zamiast na budynek.
Mając na uwadze powyższe ustalenia postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. organ I instancji wstrzymał ww. roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi, a także obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez PWINB postanowieniem z dnia 7 maja 2021 r. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożył wymaganej ekspertyzy, co stało się podstawą wydania przez PINB decyzji z dnia 14 maja 2021 r. nr PINB.5160.5.6.2021 nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Decyzją z dnia 1 lipca 2021 nr OA.7721.25.6.2021, PWINB uchylił ww. decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga na powyższą decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1035/21.
Rozpatrując sprawę ponownie, PINB stwierdził, że na dzień wydania decyzji nadal nie przedłożono wymaganej ekspertyzy, co w konsekwencji stanowiło podstawę zgłoszenia sprzeciwu, ze względu na realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 57 ust. 4 P.b. i art. 50 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia braku zgłoszenia w postaci oświadczenia kierownika budowy i podpisu projektanta na rysunkach zamiennych;
2) art. 57 ust. 1-3 P.b. poprzez zgłoszenie sprzeciwu z powołaniem się na fakt niezłożenia przez inwestora ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej osuwiska powstałego powyżej budynku bosmanki, podczas gdy w postępowaniu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nie ma prawa żądać jakichkolwiek innych dokumentów poza wymienionymi w art. 57 ust. 1-3 P.b.;
3) art. 54 ust. 1 P.b. poprzez zgłoszenie sprzeciwu w oparciu o okoliczność, która nie może stanowić podstawy do zgłoszenia sprzeciwu przez organ, a mianowicie z powołaniem się na prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące osuwiska powstałego powyżej miejsca inwestycji.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie było podstaw do wzywania inwestora do uzupełnienia przedłożonych dokumentów, ponieważ korzystanie z wybudowanego obiektu jest niemożliwe z uwagi na istniejące zagrożenie. PWINB wyjaśnił, że art. 54 P.b. nie zawiera co prawda przesłanek, które mogą stanowić podstawę zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończenia budowy obiektu budowlanego, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Co do zasady organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy zobligowany jest zbadać powyższe okoliczności. Przesłanki zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wynikają bowiem pośrednio z przepisów art. 57 P.b. oraz innych przepisów tego rozdziału.
Organ wskazał, że z uwagi na ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przedmiotowego obiektu, co musiało zostać wzięte pod uwagę przez organ zgłaszający sprzeciw, aby zapobiec realnemu zagrożeniu dla życia i zdrowia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, PWINB wyjaśnił, że podstawy wniesienia sprzeciwu nie stanowiło niezłożenie przez inwestora ekspertyzy, lecz ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącego realne zagrożenie dla życia i zdrowia oraz prowadzenie postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 4 P.b. i art. 50 k.p.a., z przyczyn wywiedzionych wcześniej w odwołaniu, a także naruszenie art. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 85 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niepełnym stanie wiedzy o osuwisku, bez wyjaśnienia, czy obecnie oddziaływanie stwierdzonego osuwiska na użytkowanie obiektu może zostać uznane za dopuszczalne, bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i dowodów, w szczególności z oględzin nieruchomości i opinii biegłego odpowiedniej specjalności oraz bez wyjaśnienia czy i jakie warunki bezpieczeństwa obiektu nie są spełnione.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że celem reglamentacji końcowej fazy procesu budowlanego jest skontrolowanie przez właściwy organ administracji publicznej sposobu wykonania przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego nawet gdyby uznać, że organ mógłby zgłosić sprzeciw co do zakończenia budowy w razie ujawnienia się okoliczności leżących poza budynkiem i niezwiązanych z jego stanem i sposobem wykonania, to jak wynika z przywołanego przez organ wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 94/15, sprzeciw taki powinien być oparty o pełny stan wiedzy o stanie osuwiska, a organ winien wyjaśnić, czy oddziaływanie osuwiska na użytkowanie obiektu może zostać uznane za dopuszczalne i podjąć w tym zakresie z urzędu odpowiednie działania. Nadto przeprowadzenie badań geologicznych i wykonanie ekspertyzy winno dotyczyć całego terenu zagrożonego osuwiskiem, a nie tylko działki skarżących. Skarżący podniósł, że kwestie te nie zostały wyjaśnione, a organ odwołuje się do faktów sprzed pół roku oraz do faktu prowadzonych postępowań administracyjnych. Pominięto również fakt, iż postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr PINB.5160.5.6.2021, PINB wstrzymał wykonanie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia wskazanej wyżej ekspertyzy. Skarżący zaznaczył także, że nie przeprowadzono odpowiednich badań dotyczących całego terenu zagrożonego osuwiskiem, w tym na terenie sąsiedniej nieruchomości, co nie zostało dostrzeżone przez organ. Podniósł, że sam nie jest w stanie przeprowadzić tego typu badań, dających podstawę sporządzenia ekspertyzy, gdyż wymaga to wejścia na działkę sąsiednią, stanowiącą własność innych osób.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINB w Rzeszowie utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy budynku bosmanki i wiaty służącej obsłudze turystów [...] usytuowanych na działce nr ewid. [...] obręb [...].
W sprawie bezsporne jest, że inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z [...] maja 2018 r., nr [...].
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r. stwierdzono, że na skarpie powyżej budynku bosmanki na działce nr [...] doszło do zsuwu ziemi. Powstało osuwisko o szerokości od 20 do 25 m i długości około 45 m, które zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce tj. działce nr [...] stanowiącej własność W.J. z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pęknięcie drogi asfaltowej, uskok o wysokości 0,5 m. w wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej. Pęknięcie w drodze zostało zabezpieczone przez inwestora przed wodami opadowymi i spływającymi.
Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez organ I instancji postanowienia z 25 marca 2021 r., nr PINB.5160.5.6.2021 nakazującego inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku bosmanki i wiaty służących obsłudze turystów, nałożenia na inwestora obowiązku wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałe osuwisko przed wodami opadowymi w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia oraz przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno -inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia 7 maja 2021 r., nr OA.7722.25.5.2021. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1035/21 oddalił skargę na ostatnio wymienione postanowienie. Od wyroku wniesiono skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana.
W dniu 21 sierpnia 2021 r. inwestor zawiadomił PINB w [...] o zakończeniu budowy budynku bosmanki i wiaty służących obsłudze turystów [...]. Do zawiadomienia przedłożył: dziennik budowy nr [...]; protokół nr [...] z dnia 2 sierpnia 2021 r. sprawozdawczo-opiniodawczy kontroli przewodów kominowych; protokół badań instalacji elektrycznych nr [...] z 18 sierpnia 2021 r.; protokół nr [...] z dnia 18 sierpnia 2021 r. z badania rezystancji uziomów instalacji odgromowej; kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę; mapę inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej z 27 lipca 2021 r. [...]; oświadczenie geodety z 18 sierpnia 2021 r., że budynek bosmanki i wiaty wybudowany zgodnie z dokumentacją techniczną, na którą wydano pozwolenie na budowę; kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami szt. 3; umowy sprzedaży energii elektrycznej- 2 szt. oraz zaświadczenie potwierdzające przyłączenie mikroinstalacji dla prosumenta; umowę o dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.
Dokumenty nie zawierały oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami; o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także -w razie korzystania- drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, podpisu projektanta na przedłożonych rysunkach zamiennych, dokumentów potwierdzających odbiór wykonanych przyłączy wodnego i kanalizacyjnego.
Organ I instancji zgłaszając sprzeciw do zakończenia budowy wskazał, że nie zakończyło się postępowanie w sprawie PINB.5160.5.6.2021, w którym to inwestor został zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy geologiczno -inżynierskiej. Ekspertyza nie została przedłożona, nie podjęto stosownych działań celem zabezpieczenia powstałego osuwiska, w związku z czym istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Brak jest dojazdu do budynku spowodowany uskokiem w drodze asfaltowej, powstałym wskutek osunięcia się mas ziemnych, utrudnione jest dojście w obrębie uskoku, odkryty został kabel ziemny przyłącza energetycznego do budynku, co może prowadzić do jego uszkodzenia i porażenia prądem. Z uwagi na realne zagrożenie bezpieczeństwa mienia i ludzi organ I instancji stwierdził brak możliwości dopuszczenia do użytkowania budynku do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod nr PINB.5160.5.6.2021. Jednocześnie za bezzasadne organ w takich okolicznościach uznał wzywanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia. Stanowisko to w zupełności poparł organ II instancji.
W opozycji skarżący zarzuca organom zgłoszenie sprzeciwu w sytuacji nie przewidzianej prawem, brak wezwania do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, oraz wydanie decyzji bez ustalenia, jaki jest aktualny stan wiedzy o stwierdzonym osuwisku i czy jego obecne oddziaływanie na użytkowanie obiektu może zostać uznane za dopuszczalne, bądź nie, bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, w szczególności oględzin nieruchomości i opinii biegłego odpowiedniej specjalności, bez wyjaśnienia czy i jakie warunki bezpieczeństwa obiektu nie zostały spełnione.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z 19 września 2020r. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2020r., poz. 471) do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6, oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Mając na uwadze, że pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 30 maja 2018 r. do przedmiotowej sprawy znajdą zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany z 19 września 2020 r.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b.: do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
2. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1.
W sprawie nie budzi wątpliwości zachowanie terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Zawiadomienia dokonano w dniu 20 sierpnia 2021 r. Sprzeciw zgłoszony decyzją z 1 września 2021 r. został nadany w placówce pocztowej w dniu 2 września 2021 r., a więc z zachowaniem 14 -dniowego terminu.
Spór sprowadzał się do zasadności zgłoszonego sprzeciwu.
W przepisie nie określono wprost przesłanek wniesienia sprzeciwu, co wydaje się uzasadnione w związku z tym, że nie da się przewidzieć i skatalogować w normie prawnej wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu w związku z zamiarem użytkowania obiektu budowlanego. Nie oznacza to jednak, że organ został upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie.
Przesłanki wniesienia sprzeciwu należy wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego, i przyznanych im kompetencji (wyrok NSA z 27 2007 r., II OSK 520/06, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W pierwszej kolejności organ jest obowiązany sprawdzić kompletność i prawidłowość zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto obowiązki i kompetencje organów nadzoru budowlanego określa rozdział 8 ustawy - Prawo budowlane.
I tak: przepis art. 81 zawiera wyliczenie wspólnych obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego. Zadania te obejmują: sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą oraz kontrolę posiadania przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji.
W celu umożliwienia realizacji wyżej wskazanych zadań organy nadzoru budowlanego mają m.in. prawo wstępu do obiektu budowlanego a także na teren budowy (Art. 81a ustawy - Prawo budowlane) oraz prawo żądania udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (art. 81c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).
Zakres obowiązków należących do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego określa art. 84 ustawy - Prawo budowlane. Zadania te obejmują przede wszystkim: kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, kontrolę działania administracji architektoniczno-budowlanej, badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych oraz współdziałanie z organami kontroli państwowej.
Przepis art. 84a ustawy prawo budowlane definiuje podstawowe zadanie organów nadzoru budowlanego jakim jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie do ust. 1 wskazanego przepisu kontrola ta obejmuje:
1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę,
2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych.
Analiza wskazanych przepisów ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo budowlane.
W świetle powyższych przepisów jak również art. 54 P.b. oczywistym jest możliwość wniesienia przez organ sprzeciwu w przypadku nieprawidłowości realizacji inwestycji, a więc w przypadku wad bezpośrednio dotyczących realizowanego zamierzenia budowlanego. Nie jest jednak wykluczone wniesienie sprzeciwu w przypadku czynników zewnętrznych, które sprawiają, że nawet prawidłowo wykonany obiekt powoduje zagrożenie dla życia lub mienia.
Choć przepisy Prawa budowlanego nie przewidują wprost jasno i jednoznacznie, że przyczyną odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, czyli zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, mogą być czynniki zewnętrzne, niezwiązane z samym wykonaniem obiektu budowlanego jego zgodnością z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, to w sytuacji, kiedy okaże się, że obiekt budowlany został zbudowany np. na terenie czynnego osuwiska, organ właściwy do wyrażenia zgody może wyrazić sprzeciw, odwołując się do innych przepisów P.b. ( tak w powołanym przez skarżącego wyroku NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 94/15). Wynika to z kompetencji organów nadzoru budowalnego, które w ramach przyznanych uprawnień mogą powziąć wątpliwości, co do tego, że zakończenie procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie pozwolenie na użytkowanie nie jest możliwe z uwagi na realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Dokumenty, jakie inwestor jest obowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, a organ sprawdzić, zostały określone w art. 57 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane. Wśród tych dokumentów ustawodawca w art. 57 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy wymienił "protokoły badań i sprawdzeń", nie precyzując jednak o protokoły jakich konkretnych badań i sprawdzeń chodzi. Z uwagi na różnorodność realizowanych zamierzeń inwestycyjnych uznać należy, że o rodzaju przedkładanych przez inwestora protokołów badań i sprawdzeń decyduje rodzaj zrealizowanej inwestycji. O niezbędności i rodzaju tychże protokołów badań i sprawdzeń przesądza ponadto specyfika obiektu budowlanego, rodzaj zastosowanych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz zastosowanych materiałów i wyrobów budowlanych. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 520/06 ).
Na tle przedstawionej instytucji sprzeciwu, oceny kompletności dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, w kontekście skargi należy postawić pytanie: czy organy w sprawie wnosząc sprzeciw z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. i nie przedłożenie wymaganej w tym postępowaniu ekspertyzy, przekroczyły uprawnienia wynikające z art. 54 P.b.
Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
W ocenie Sądu oczywistym jest, że nie można zakończyć procesu inwestycyjnego, w sytuacji gdy toczy się postępowania w trybie art. 50 P.b., w którym z uwagi na stwierdzone zagrożenie życia, zdrowia a także mienia wstrzymano wykonanie prac budowlanych, i zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy geotechniczno -inżynierskiej.
Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wstrzymanie robót budowlanych było następstwem nieprawidłowości robót budowlanych wykonanych przy realizacji inwestycji czy też czynników zewnętrznych towarzyszących prawidłowo wykonanym robotom budowlanym, jeśli w ich wyniku powstało osuwisko ziemi, które zagraża zarówno samej inwestycji, jak również bezpieczeństwu ludzi i mienia.
Nie można przy tym twierdzić, że organ bezpodstawnie uzależnił zakończenie procesu inwestycyjnego od wydania decyzji w innym postępowaniu. Postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych pozostaje w ścisłym związku ze zgłoszonym sprzeciwem.
Skarżący argumentuje, że organ powinien zakończyć proces inwestycyjny realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie zająć się ewentualnie powstałym osuwiskiem. Tymczasem bezsporne jest, że powstałe osuwisko jest wynikiem prac budowlanych i pozostaje w ścisłym związku z realizacją budowy, a co więcej jej bezpieczeństwem. W sytuacji ewidentnego zagrożenia budynku jak również mienia i zdrowia ludzi nie jest możliwe zakończenie procesu inwestycyjnego.
Słusznie organ wywodzi, że skarżący do dnia wydania decyzji nie dołączył ekspertyzy wymaganej postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r., które jest ostateczne, a co za tym idzie wykonalne.
Należy wskazać, że w toku postępowania PINB postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. nr PINB.5160.5.6.2021 ponownie ( poza postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r.) zobowiązał skarżącego do przedłożenia ekspertyzy geologiczno -inżynierskiej. Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. wstrzymał wykonanie tego postanowienia. WINB postanowieniem z dnia 9 września 2021 r. nr OA.7722.25.9.2021 zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie z 26 lipca 2021 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. GINB postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DON.7101.437.2021.RKR uchylił zaskarżone postanowienie. Ostatecznie WINB postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r., nr OA.7722.25.9.2021 uchylił postanowienie PINB z 26 lipca 2021 r. zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy wynika z postanowienia z 25 marca 2021 r. wstrzymującego dalsze wykonywanie robót budowlanych i brak jest podstaw do ponownego nakładania tego obowiązku. Obowiązek jest ostateczny i wykonalny, a zatem w przypadku braku dobrowolnego wykonania, powinien być egzekwowany. Bez znaczenia pozostaje zatem zarzut co do wstrzymania wykonalności postanowienia zobowiązującego do przedłożenia ekspertyzy. Postanowienie o wstrzymaniu wykonalności postanowienia z 17 sierpnia 2021 r. upadło wraz z uchyleniem postanowienia z dnia 26 lipca 2021 r. Nadal natomiast aktualny i ostateczny pozostał obowiązek do przedłożenia ekspertyzy nałożony postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r.
Nieprzedłożenie ekspertyzy do czego skarżący został zobowiązany stanowi przeszkodę w podjęciu przez organ dalszych czynności w postępowaniu naprawczym z art. 50 P.b., jak też stanowi dodatkową podstawę dla organu do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W zaistniałych okolicznościach Sąd stwierdza, że powyższe postępowania: tj. wniesienie sprzeciwu oraz wstrzymanie robót budowlanych pozostają ze sobą w ścisłym związku, a okoliczności stanowiące podstawę do wstrzymania robót budowlanych stanowią również podstawę do wniesienia sprzeciwu.
Należy bowiem mieć na uwadze, że zawiadomienie o zakończeniu budowy kończy proces inwestycyjny i umożliwia przystąpienie do użytkowania. Zatem w sytuacji zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, w przypadku ewidentnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi a także niebezpieczeństwa uszkodzenia mienia, jedynym słusznym rozstrzygnięciem w sprawie było zgłoszenie sprzeciwu.
Bezzasadne są przy tym zarzuty braku dokonania przed wniesieniem sprzeciwu szczegółowych badań geologicznych i opinii specjalistycznych ( ekspertyz) dotyczących całego terenu, celem stwierdzenia oddziaływania osuwiska na użytkowanie obiektu, które skarżący formułował na tle przytoczonego wyżej wyroku NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 94/15. W uzasadnieniu do tego wyroku, którym co należy podkreślić oddalono skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę od decyzji wnoszącej sprzeciw, NSA stwierdził, że z uwagi na ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przedmiotowego obiektu, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i co musiał brać pod uwagę organ, zgłaszając sprzeciw, aby zapobiec realnemu zagrożeniu dla życia i zdrowia.
Postępowanie organu akceptuje w pełni stanowisko NSA wyrażone w przytoczonym wyroku. Należy podkreślić, że w dalszym ciągu zachodzić będzie konieczność podjęcia działań zmierzających do uniknięcia stwierdzonego niebezpieczeństwa, co wymagać będzie analizy powstałego osuwiska, jego wpływu na powstały budynek a także prac jakie będzie należało wykonać aby zapobiec ewidentnemu niebezpieczeństwu.
Wiadomym jest bowiem, że na skarpie powyżej budynku bosmanki na działce nr [...] doszło do zsuwu ziemi i powstania osuwiska o szerokości od 20 do 25 m i długości ok. 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce nr [...] stanowiącej własność W.J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pęknięcie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej.
Stwierdzenia zagrożenia w takiej sytuacji nie wymaga wiadomości specjalnych przekraczających uprawnienia organów budowlanych wyposażonych w szerokie kompetencje kontrolne procesu budowlanego. Osuwisko ziemi znajdujące się bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, pękniecie drogi dojazdowej do budynku stanowią okoliczności które w sposób oczywisty wskazują na wpływ powstałego osuwiska na bezpieczeństwo budynku. Ekspertyza sporządzona w postępowaniu naprawczym będzie miała na celu fachowe stwierdzenie jakie środki zaradcze należy podjąć, by móc ewentualnie kontynuować prace budowlane a w efekcie przystąpić do użytkowania. Na obecnym etapie jest to niemożliwe.
Jako bezzasadny Sąd ocenia zarzut nie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych dokonanego zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych. Wobec stwierdzonego zagrożenia życia i mienia, które jak ustalono stanowiło samodzielną przesłankę do wniesienia sprzeciwu wzywanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych w tym oświadczenia: o zgodności obiektu z projektem, doprowadzeniu do należytego stanu terenu budowy, czy też właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych jest niecelowe. Uzupełnianie powyższych dokumentów miałoby sens gdyby istniała możliwość zaużytkowania budynku, a nie w sytuacji gdy z okoliczności wynika, że do tego nie może dojść.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.