II SA/RZ 734/24

II SA/Rz 734/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1-3, art. 53 ust. 4 pkt 8,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr SKO.415.46.748.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z 19 kwietnia 2024 r. nr SKO.415.46.748.2024, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) z 20 lutego 2024 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], dla P. E. P. sp. z o.o. w [...] (dalej: Skarżąca).
W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm; dalej: K.p.a. ), a także art. 52 i art. 53 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3-6 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).
Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wyjaśnił, że mimo iż wnioskowana inwestycja samodzielnie nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 – dalej: rozporządzenie środowiskowe) - w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania - to jednak na uwadze należy mieć fakt, że inwestor złożył cztery odrębne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonych w miejscowości [...], stanowiące przedsięwzięcia powiązane technologicznie. W związku z tym zasadnym jest zsumowanie ww. zamierzeń budowalnych, w celu oceny ich rzeczywistego wpływu na środowisko, skoro łączna powierzchnia terenów przeznaczonych pod inwestycję wyniesie powyżej 0,5 ha, a więc podlega zaliczeniu do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) ww. rozporządzenia. W ocenie organu I instancji wnioskowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) decyzję tą należy uzyskać przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Skoro wnioskodawca nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani nie przedłożył od kompetentnego organu informacji, która z obowiązku spełnienia obowiązku wynikającego z tego przepisu mogłaby go zwolnić, należało odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego, podkreślając że planowane przedsięwzięcie nie jest w jakikolwiek sposób powiązane technologicznie z innymi przedsięwzięciami wymienionymi w treści decyzji organu I instancji ale stanowi w pełni samodzielne przedsięwzięcie.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania. Wyjaśniło, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotem inwestycji jest budowa farmy fotowoltaicznej wraz z magazynami energii. W sprawie ma więc zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym nie podlega badaniu warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, organ odwoławczy wskazał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze bądź znacząco potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja ta winna zostać wydana przed uzyskaniem decyzji w przedmiotowej sprawie i dołączona do wniosku w przedmiotowej sprawie.
Z mocy § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
We wniosku inicjującym postępowanie podano powierzchnię 4900 m² jako maksymalną powierzchnię podlegającą przekształceniu, przy realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na części działki nr [...] w obrębie [...]. Organ ustalił równocześnie, że w odniesieniu do trzech innych działek w miejscowości [...], Skarżąca złożyła wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamych rodzajowo inwestycji, wskazując w tych wnioskach powierzchnię 4900 m² jako maksymalną powierzchnię podlegającą przekształceniu.
Odwołując się do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, organ odwoławczy wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Wyjaśnił, że w przepisie tym jest mowa o przedsięwzięciu tego samego rodzaju, znajdującym się na terenie jednego zakładu lub obiektu, a przedstawiona w nim zasada sumowania oddziaływań odnosi się do niezdefiniowanego powiązania technologicznego pomiędzy przedsięwzięciami.
Organ odwoławczy wyjaśnił że z wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego dokonanej przez sądy administracyjne na tle poprzedniego rozporządzenia z 2010 r. wynika, że nie chodzi w nim o jeden zakład lub obiekt, ale o powiązania technologiczne, które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.
Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów.
W ocenie SKO, w rozpatrywanym przypadku uwzględniając inwestycje o tożsamym charakterze na sąsiedniej działce należało uznać planowane przedsięwzięcie za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagające uzyskania i dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Na zmianę powyższego stanowiska nie może wpłynąć argumentacja Spółki wskazująca, że wszystkie planowane zamierzenia inwestycyjne są związane z innymi umowami dzierżawy, dotyczą innych właścicieli oraz mają być realizowane przez inne spółki celowe na podstawie zupełnie odrębnych zezwoleń. Na zmianę powyższego stanowiska nie może wpłynąć również argumentacja Spółki odwołująca się do konieczności prounijnej wykładni prawa krajowego zmierzającej do wspierania rozwoju energii odnawialnej. Interpretacja prawa krajowego, jak podkreślił organ odwoławczy, nie może bowiem prowadzić do obchodzenia przepisów dotyczących oceny oddziaływania planowanych inwestycji na środowisko.
W ocenie SKO do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie należało zatem dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę o doręczenie takiej decyzji pismem z dnia 27 listopada 2023 r., jednak Skarżąca takiej decyzji nie doręczyła, kwestionując przy tym konieczność jej wydania. W tej sytuacji w ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7, w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego i tym samym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w pełni, w konsekwencji czego organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji niezasadnie przyjął, że planowana budowa farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...] jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie z innymi projektowanymi przedsięwzięciami, tj. inwestycjami wnioskowanymi na działkach nr [...] , nr [...] oraz nr [...] , mimo że stanowi osobne, w pełni samodzielne przedsięwzięcie;
- art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne uznanie, że w przypadku niniejszego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowej inwestycji, podczas gdy wielkość powierzchni zabudowy w przedmiotowym wypadku wyniesie 0,49 ha, wobec czego planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem w niniejszej sprawie nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ odwoławczy do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez niezastosowanie przez organ wykładni funkcjonalnej dotyczącej pojęcia powiązania technologicznego ;
- art. 8 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości, co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dotyczącą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
- § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia środowiskowego, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ był zobligowany zsumować parametry przedsięwzięć planowanych na części działek nr [...], podczas gdy przedsięwzięcie zlokalizowane na części działki nr [...] nie jest jakkolwiek powiązane technologicznie z innymi projektowanymi przedsięwzięciami realizowanymi na innych działkach:
- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe stwierdzenie przez organ administracji, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy tj. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co do wymogu zgodności z przepisami odrębnymi;
- art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pominiecie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. ze zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.
W świetle podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynem energii zlokalizowanych na części działki nr. ewid. [...] położonej w miejscowości [...].
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wymienionych w tym przepisie warunków, przy czym skoro w rozpatrywanym przypadku przedmiotem inwestycji jest budowa farmy fotowoltaicznej wraz z magazynami energii, to w sprawie – zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie podlega badaniu warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ani warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Aktualnie nie ma również sporu, co do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na dającej się wydzielić i oznaczonej graficznie części działki. Sąd akceptuje stanowisko organów obu instancji, zbieżne z wynikami przeprowadzonej analizy funkcji, iż terenem inwestycji jest część działki ewidencyjnej. Oznaczony został on na kopii mapy ewidencyjnej dołączonej do sprecyzowanego wniosku literami ABCDE.
W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do ustalenia zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi tj. wymogu przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jak zgodnie ustaliły Organy, a co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, Skarżąca złożyła cztery wnioski o wydanie decyzji warunkach zabudowy dla nieruchomości położonych w miejscowości [...] tj.: działek o nr ewid. [...]. Na każdej z nich Spółka planuje budowę farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na obszarze stanowiącym powierzchnię do 4900 m²,
W ocenie organów, planowane przez spółkę inwestycje o tym samym przedmiocie działalności tj. budowa farm fotowoltaicznych zintegrowanych z magazynami energii celem produkcji czy magazynowania energii elektrycznej, stanowią przedsięwzięcia powiązane technologicznie, w związku z czym zasadne jest zsumowanie zamierzeń budowlanych celem oceny ich łącznego rzeczywistego oddziaływania na środowisko. Skoro powierzchnia planowanych inwestycji przekracza 0,5 ha należy zaliczyć ją do inwestycji odpisanych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia środowiskowego, obowiązującego w dacie złożenia wniosku, dla której to wymagane jest uzyskanie, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli, jak w niniejszej sprawie, inwestor nie legitymuje się taką decyzją, po stronie organu pozostaje obowiązek odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W opozycji Skarżąca podnosi, że obecnie planowana inwestycja stanowi odrębne i niepowiązane technologicznie przedsięwzięcie. Podkreśla, że planowane inwestycje są od siebie niezależne i będą niezależnie realizowane, a także eksploatowane niezależnie przez różne podmioty. Podkreśliła, że powiązanie technologiczne należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie technologiczne, jej zdaniem, należy rozumieć jako obecność w zamierzeniu takich elementów, które dopiero istniejące wspólnie powodują, że inwestycja będzie mogła być prawidłowo eksploatowana. Tymczasem planowana inwestycja ma charakter samodzielny, zamknięty i nie stanowi kontynuacji przedsięwzięcia zlokalizowanego na innych działkach, a ponadto działki na których są planowane nie sąsiadują ze sobą. Przedsięwzięcia korzystają z odrębnych wjazdów i instalacji i elementów konstrukcyjnych, mają działać niezależnie od siebie. Skarżąca przyznaje, że regulacja nie powinna służyć sztucznemu dzieleniu inwestycji w celu uniknięcia obowiązku przedstawienia decyzji środowiskowej, ale podkreśla że nie powinna być również wykorzystywana przez organy do szukania na siłę powiązań technologicznych.
Na podstawie art. 72 ust.3 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust 1 i ust 2 pkt 2 ustawy środowiskowej.
Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1724) wprowadzono pkt 54a, zgodnie z którym: zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
-z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi zlokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych.
Na podstawie §2 tego rozporządzenia do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 i 58 rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy środowiskowej, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W przedmiotowej sprawie postępowanie toczy się na wniosek inwestora złożony 13 lipca 2022 r. – w świetle powyższego prawidłowo zatem organy dokonały analizy w oparciu o §3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą w 2023 r.
W myśl z kolei niezmienionej części treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Zgodnie z §1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.
Przez przedsięwzięcie rozumie się natomiast zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty - art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej.
Z ustaleń w sprawie wynika, że teren planowanej inwestycji jest położony w granicach Wschodnio Beskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu funkcjonującego na mocy uchwały Nr XLVIII/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. ( Dz. Urz. Woj. Pod. Poz. 1951 ze zm.). Odległość [...] m. planowanej inwestycji innej planowanej przez inwestora inwestycji na działce nr ewid. [...] powoduje w ocenie organów obu instancji, wniosek że inwestycje te są ze sobą powiązane technologicznie, a zatem należy traktować je jako jedno przedsięwzięcie, którego rozmiar powoduje potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 713/16 wskazał, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko, polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Powyższy przepis ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest więc dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części, etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia.
Ustawodawca nie stworzył definicji legalnej pojęcia powiązanie technologiczne, jednak zgodnie z orzecznictwem, o powiązaniu technologicznym należy mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak know how, strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie etc. Technologia to jeden z czynników produkcji, który obejmuje wszystko, co wpływa na wydajność pracy i produktywność kapitału. Technologię należy rozumieć jako kombinację wiedzy, umiejętności, doświadczenia i rozwiązań organizacyjnych wykorzystywanych do produkcji i użytkowania towarów i usług w celu zaspokajania potrzeb ludzkich .
Projektowane ww. farmy fotowoltaiczne powinny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami. Nie jest dopuszczalne dzielenie tych przedsięwzięć, jeżeli podział takiego przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadzi do tego, że nie zostanie w ogóle przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko projektowanej zabudowy systemami fotowoltaicznymi. Nie ma przy tym znaczenia, co było powodem dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, ani to, że poszczególne elektrownie fotowoltaiczne posiadać będą np. autonomiczny osprzęt elektroenergetyczny, stacje kontenerowe czy trasy kablowe.
W ocenie Sądu również sytuacja, w której dla poprzedniej inwestycji przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko nie wyklucza konieczności przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku kumulacji takiego oddziaływania.
Na tle tego przepisu Sąd przyjął, że dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, w tym pojęcia zakładu lub obiektu, czy też kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, co dążenie do realizacji celów dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko.
Sąd podkreśla, że zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności wykładnia ustawy środowiskowej powinna uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą wywoływać zmiany w środowisku, będące skutkiem oddziaływania danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub projektowanymi przedsięwzięciami. Dlatego też należy przyjąć stanowisko, że skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub projektowanymi przedsięwzięciami), które dotyczą tych samych zasobów czy też przedmiotów oddziaływania, co projektowane przedsięwzięcie. Stąd takie skumulowane oddziaływanie może być skutkiem występowania lub projektowania realizacji podobnych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze. Ponadto dla ustalenia skumulowanego oddziaływania ważne znaczenie mają oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas podczas użytkowania danego przedsięwzięcia. Są to bowiem oddziaływania, które są powtarzalne i mają trwały charakter jak i występują przez dłuższy czas. Natomiast już ocena skumulowanego oddziaływania takiego przedsięwzięcia razem z innymi przedsięwzięciami musi uwzględniać wystąpienie nawet potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami. Dotyczy to również zastosowania odpowiednich środków prawnych zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności, które będą stosowane podczas realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia lub zmniejszenia oddziaływania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1071/17).
Wbrew zarzutom skargi, ustawodawca polski nie określił, że kumulacji podlegają wyłącznie przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie - skumulowanie dotyczy bowiem oddziaływań na środowisko, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem (zob. wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1165/17 oraz z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1847/17). Wskazuje się na to w doktrynie, podnosząc, że mówiąc o przedsięwzięciach, należy brać również pod uwagę konieczność powiązania technologicznego oraz kumulację oddziaływań, co zapobiega praktyce salami slicing polegającej na dzieleniu przedsięwzięć, w celu uniknięcia rygorów związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, nr 2, s. 34-46). Przy ocenie kumulowania się oddziaływań wydzielonych uprzednio przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób sztuczny przedsięwzięcie, należy przede wszystkim kierować się treścią normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy). Wykładnia pojęcia przedsięwzięcia w ramach indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać zakres procesu budowanego lub innej ingerencji w środowisko, w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie. W sytuacji zatem gdy przedsięwzięcie jako takie obejmuje różne rodzaje ingerencji w środowisko (w tym takie, które podlegają procedurze oddziaływania na środowisko prowadzonej przez inny rzeczowo organ) koniecznym jest traktowanie całości planowanych prac jako jednego przedsięwzięcia, które powinno zostać poddane procedurze indywidualnej oceny. Należy bowiem uwzględnić powiązania technologiczne z uwzględnieniem zasady prewencji. Wykładnia pojęcia powiązania technologiczne w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać jego cele, funkcje i zadania. Wąskie rozumienie powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie i ze względu na swój cel mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby - wzięte pod uwagę łącznie - stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem ETS, z uwagi na to, że przedsięwzięcia będące przedmiotem kontroli stanowią część większego zamierzenia, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz dzielenia przedsięwzięć oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny - np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, (w:) B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). W sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, (w:) H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27). Taka wykładnia odpowiada celom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE. L. 2012. 26. 1).
Dlatego też prawidłowo organy obu instancji uznały, że niezbędna jest ocena skumulowanych oddziaływań wywołanych przez oba przedsięwzięcia, a to z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.