II SA/RZ 727/24

II SA/Rz 727/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr OA.7721.11.7.2024 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 lutego 2024 r. nr PINB.5162.2.4.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego B. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.S. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr OA.7721.11.7.2024, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia 14 lutego 2024 r. nr PINB.5162.2.4.2021 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.
Jak wynika z akt sprawy, podczas kontroli w terenie przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 1 czerwca 2021 r. stwierdzono, że na działkach nr ewid. [...] położonych w K., znajduje się obiekt mostowy, o konstrukcji jednoprzęsłowej, składający się trzech ceowników stalowych wspartych na słupach energetycznych pełniących funkcję przyczółków. Podest mostu został wykonany z drewnianych legarów ułożonych na ceownikach stalowych. Most posiada długość 6,97 m, szerokość 2,67 m, wysokość jego do lustra wody wynosi 2,00 m. Wybudowany został w latach 1978-1979, a w późniejszych latach był remontowany. Na jego budowę nie okazano pozwolenia na budowę. Przedmiotowy most użytkowany jest przez Z. i A.W. i służy jako dojazd do zabudowań na działce nr [...] położonej w K.
Kontrola wykazała, że most znajduje się w złym stanie technicznym. Belki stalowe są przerdzewiałe, widoczna jest na nich znaczna korozja. Na betonowych przyczółkach widoczne są pręty zbrojeniowe. Drewniane belki podestu są nieodpowiednio przymocowane, chwieją się, są częściowo zmurszałe. Brak barierek ochronnych na moście może powodować upadek z obiektu. Ustalono, że most istnienie od ponad 40 lat. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. organ I instancji zobowiązał Z. i A.W., jako zarządców obiektu, do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Ekspertyza sporządzona przez mgr inż. L.H. została przedłożona w dniu 14 stycznia 2022 r.
Decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr PINB.5162.2.4.2021, PINB nakazał Z.W. i A.W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy przedmiotowym moście poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją PWINB z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OA.7721.11.3.2022, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że należało ustalić czy analizowany obiekt został wybudowany legalnie, czy też jest samowolą budowlaną.
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 576/22, WSA w Rzeszowie oddalił sprzeciw Z.W. i A.W. od ww. decyzji PWINB z dnia 19 kwietnia 2022 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1984/22 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę, PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że zarządcami obiektu są Z. i A.W., natomiast inwestora obiektu nie udało się ustalić. Ponadto ustalono, że działki nr ewid. [...] położone w K., nie są objęte żadnym z obowiązujących na terenie Gminy [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, więc do analizy przyjęto ustalenia najwcześniej opracowanego planu znajdującego się w zasobach urzędu dot. ww. działek, tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z dnia 26 sierpnia 1987 r. Po analizie stwierdzono, że most nie narusza ustaleń ww. planu, co z kolei stanowi, że nie zachodzi przesłanka do wydania nakazu rozbiórki, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.
Decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nr PINB.5162.2.4.2021, PINB w celu doprowadzenia ww. mostu do stanu zgodnego z przepisami nakazał zarządcom obiektu wykonanie określonych robót budowlanych. Decyzją z dnia 6 października 2023 r. nr OA.7721.11.5.2023, PWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając ustalenie, czy możliwe jest wykonanie zmian i przeróbek istniejącego obiektu budowlanego, bez konieczności jego całkowitej rozbiórki i odbudowy, a jeśli tak, to jakie zmiany i przeróbki należy wykonać przy przedmiotowym moście.
Na wezwanie organu I instancji o sprecyzowanie ekspertyzy technicznej, w piśmie z dnia 15 grudnia 2023 r. jej autor podał, że jest możliwe wykonanie zmian i przeróbek obiektu bez konieczności jego całkowitej rozbiórki i odbudowy, precyzując jakie zmiany i przeróbki należy wykonać. Jednocześnie organ I instancji uznał przedstawione wyjaśnienia za wyczerpujące.
W oparciu o dokonane ustalenia, PINB, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2024 r., nr PINB.5162.2.4.2021, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229; dalej: "u.P.b. z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: "u.P.b."), nakazał Z. i A.W., wykonanie robót budowlanych przy moście nad potokiem [...] zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] położonych w K., niezbędnych do doprowadzenia mostu do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 31 października 2024 r., poprzez:
- dokonanie rozbiórki konstrukcji jezdni wykonanej z drewnianych bali,
- demontaż stalowej, środkowej belki nośnej, a pozostałe dwie belki należy oczyścić powierzchniowo i zabezpieczyć antykorozyjnie przez malowanie,
- dokonanie naprawy strefy podporowej prefabrykatów żelbetowych stanowiących przyczółki mostu oraz ubytków betonu osłonowego prętów zbrojeniowych,
- dokonanie montażu nowej, środkowej belki nośnej z zachowaniem dotychczasowego przekroju (ceownik 260),
- zabetonowanie (wypełnienie) wszystkich wolnych przestrzeni w przyczółkach betonem klasy C25/30,
- ułożenie nowych belek drewnianych jezdni,
- zamocowanie balustrad stanowiących zabezpieczenie i połączenie belek.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, dokonanie oceny zebranego materiału w sposób dowolny, wyrazem czego było w szczególności niezasadne przyjęcie, że obiekt został wzniesiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a także brak poczynienia dokładnych ustaleń w zakresie daty powstania obiektu budowlanego i ewentualnego inwestora obiektu oraz nieprawidłowe przyjęcie, że możliwe jest doprowadzenie mostu do stanu zgodnego z przepisami bez konieczności jego całkowitej rozbiórki. Ponadto zarzucił naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnej, niejasnej i sprzecznej ekspertyzie technicznej i brak dopuszczenia opinii innego biegłego. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 389 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023 poz. 1478), poprzez wydanie decyzji z pominięciem zapisów tej ustawy w zakresie, w jakim wymagają one uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów.
W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy na wstępie nadmienił, że argumenty i zarzuty zawarte w odwołaniu były już podnoszone przez Skarżącego w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji PINB z dnia 29 maja 2023 r. nr PINB.5162.2.4.2021. Organ wskazał, że stan faktyczny i prawny został w toku postępowania ustalony, a ustalona przez organ I instancji data budowy przedmiotowego obiektu i tryb postępowania nie budzą zastrzeżeń. Z analizy materiału dowodowego, informacji uzyskanych od Wójta Gminy [...] oraz zeznań stron i świadków złożonych podczas oględzin w dniu 1 czerwca 2021 r. oraz na rozprawie administracyjnej 2 lipca 2021 r. wynika, że most nad potokiem [...] został wybudowany w latach 1978-1979, bez wymaganego art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na budowę.
W ocenie PWINB nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.P.b. z 1974 r. Organ przypomniał, że zajął już stanowisko w tym zakresie w uprzedniej decyzji z dnia 6 października 2023 r. Z ustaleń organu I instancji wynika, że działki nr [...] w K. nie są objęte żadnym z obowiązujących na terenie Gminy [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że przedmiotowy obiekt nie stanowi zabudowy kubaturowej oraz nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1987r. (a więc w dacie kiedy przedmiotowy most już istniał), nie stanowi zabudowy o której mowa w uchwale, zatem nie zachodzi przesłanka do wydania nakazu rozbiórki z tego tytułu.
W ocenie PWINB wszystkie istotne w sprawie fakty zostały ustalone i organ powiatowy prawidłowo przyjął, analizując przedłożoną ekspertyzę techniczną i wyjaśnienia jej autora zawarte w piśmie z dnia 15 grudnia 2023 r., że możliwe jest wykonanie zmian i przeróbek istniejącego mostu, bez konieczności jego całkowitej rozbiórki i odbudowy, a więc w mniejszym zakresie niż wskazano w ekspertyzie technicznej. Organ odwoławczy wskazał, że wymianie będą podlegać najbardziej zużyte elementy mostu, nie będą podlegać rozbiórce zasadnicze elementy obiektu jakim są przyczółki. Nie jest też przewidziana całkowita zmiana konstrukcji mostu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że kwalifikacji robót budowlanych dokonuje organ nadzoru budowlanego, niemniej zajęcie stanowiska przez autora ekspertyzy co do kwalifikacji robót nie ma znaczenia w sprawie i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W ocenie PWINB nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., jak również nie zasługują na uwzględnienie argumenty odwołującego kwestionujące możliwości dokonania zmian i przeróbek bez uprzedniego zbadania jak nakazane prace wpłyną na zmianę parametrów użytkowania mostu, nośności mostu. W stanie faktycznym sprawy nie było podstaw przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia zakresu i charakteru niezbędnych do wykonania robót. Jednocześnie organ ponowił stanowisko, że wobec niemożności ustalenia inwestora robót budowlanych, obowiązek należy nałożyć na zarządców obiektu. Zaznaczył również, że kwestia toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia służebności gruntowej nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również wstrzymanie jej wykonania, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący ponowił swoje dotychczasowe zarzuty przedstawione w odwołaniu. Wskazał, że organy nie wyczerpały w sposób dostateczny postępowania dowodowego w zakresie poczynienia ustaleń co do legalności obiektu. Brak jest ustaleń czy sporny obiekt w świetle obowiązujących na datę jego wzniesienia przepisów prawnych wymagał pozyskania stosownego pozwolenia na budowę lub innych czynności pozwalających na jego legalne posadowienie. Organ w sposób nieprawidłowy zaaprobował ustalenia, że ww. obiekt nie narusza zapisów wynikających z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., w którym jednoznacznie wskazano, że na działce nr [...] obowiązywał zakaz realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy poczyniono ustalenia w zakresie powodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, tj. czy nie zachodzi przesłanka o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. Natomiast prawidłowo poczynione ustalenia powinny skutkować ustaleniem, że obiekt zlokalizowany jest na działce, po której przebiega ciek wodny i tym samym może powodować spiętrzanie wody/zagrożenie dla mienia w sytuacji podwyższonego stanu wody/powodzi.
Zdaniem Skarżącego, organ również nieprawidłowo nałożył obowiązek wykonania robót na Z. i A.W., gdyż osoby te nigdy nie były inwestorami obiektu, a także nie można przyznać im statusu właściciela lub zarządcy obiektu. Osoby te nie dysponują jakimkolwiek tytułem prawnym, z którego wynikałoby umocowanie do wykonywania jakichkolwiek prac na obszarze działek [...] i [...] poł. w K., na których posadowiony jest obiekt, czego organ nie ustalił. Nadmienił, że obecnie przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] toczy się sprawa z wniosku wyżej wymienionych z udziałem Skarżącego oraz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o zasiedzenie służebności gruntowej, która pozostaje w ścisłym związku z przedmiotowym postępowaniem. Skarżący wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, za niedopuszczalną należy uznać jedynie taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji.
W ocenie Skarżącego nieprawidłowe było przyjęcie, że możliwe jest doprowadzenie mostu do stanu zgodnego z przepisami bez konieczności jego całkowitej rozbiórki, a także niezasadnie przyjęto, że zakres robót budowlanych mieści się w pojęciu remontu obiektu budowlanego, bez zbadania czy i w jakim zakresie wykonanie robót nakazanych w decyzji PINB wpłynie na parametry obiektu – nośność. Ponadto brak jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości ustalenia jakie prace są konieczne do wykonania, a jakie można pominąć (wymiana wszystkich belek nośnych jak w sentencji decyzji PINB z dnia 29 maja 2023 r., czy wyłącznie jednej belki jak w sentencji zaskarżonej decyzji), ustalenia czy prace przy przyczółkach mostu dotyczą wyłącznie ich remontu czy przebudowy (czy zmieniają parametry techniczne).
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 37 ust. 2 u.P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 u.P.b. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a także art. 40 u.P.b. z 1974 r., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej wykonanie przeróbek mostu, pomimo ziszczenia się przesłanek określonych w art. 37 ustawy warunkujących nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu. Ponowił także zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
Postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Organy nadzoru budowlanego nałożyły obowiązek wykonania robót budowlanych przy moście na Z. i A.W. mimo, że nie poczyniły odpowiednich ustaleń co do tego, czy zobowiązani dysponują tytułem prawnym, umożliwiającym wykonanie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.
Na mocy zaskarżonej decyzji na Z. i A.W. nałożonego obowiązek wykonania na dz. o nr [...] i [...] robót budowlanych w celu doprowadzenia mostu do stanu zgodnego z przepisami. Z akt sprawy bezspornie wynika, że właścicielem działki o nr [...] jest skarżący B.S., natomiast działka o nr [...], na której znajduje się potok stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zleni w [...]. Nie budzi więc wątpliwości, że zobowiązani A. i Z.W. nie są właścicielami działek, na których znajduje się przedmiotowy most. Ich własność stanowi działka sąsiednia o nr [...], do której dojazd zapewniony jest poprzez ww. most. Organy nadzoru budowlanego zgodnie uznały, że nakaz wykonania robót budowlanych przy moście należy skierować do Z. i A.W. jako zarządców. Organ II instancji stwierdził, że skoro nie udało się ustalić inwestora robót budowlanych obowiązek należy nałożyć w tym przypadku na zarządców, którzy wyłącznie z przedmiotowego mostu korzystają, w celu dojazdu do działki będącej ich własnością o nr ewid. [...]. Kwestia toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia służebności gruntowej nie ma zdaniem PWINB znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego zobowiązanym do wykonania obowiązku winien być w tej sytuacji zarządca, który posiada interes faktyczny w przedmiotowej sprawie.
Powyższego stanowiska Sąd nie podziela z następujących względów. Zgodnie z art. 40 u.p.b. z 1974r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Ustawodawca w przywołanym przepisie przewidział więc trzy kategorie podmiotów, na które można nałożyć nakaz wykonania zmian lub przeróbek – tj. inwestora, właściciela lub zarządcę. Nie jest kwestionowane, że w toku postępowania nie udało się ustalić osoby inwestora. Jak podawali Państwo W., działkę o nr [...] zakupili w listopadzie 1979r. a w chwili zakupu działki przedmiotowy most już istniał. Poprzednia właścicielka działki o nr [...] U.K. poinformowała, że most prawdopodobnie został wybudowany przez mieszkańców K., lecz nie potrafi wskazać konkretnej osoby z imienia i nazwiska. Należy więc podzielić stanowisko Organów, że mimo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się ustalić inwestora mostu.
Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w tej sytuacji nakaz wykonania robót budowlanych należało nałożyć na Państwo W. jako zarządców. Jednakże należy podkreślić, że prawo zarządu musi wynikać z ograniczonego prawa rzeczowego, z mocy ustawy lub umowy, na podstawie której dany podmiot może dysponować nieruchomością na cele budowlane. Sam fakt korzystania z danej nieruchomości nie uprawnia do uznania takiego podmiotu za zarządcę nieruchomości. Nałożenie bowiem nakazu na podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości i nie dysponuje żadnym tytułem prawnym, umożliwiającym wykonanie robót budowlanych prowadzi w konsekwencji do niewykonalności decyzji. Na konieczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności należy przywołać wyrok NSA z 6.12.2017 r., II OSK 714/16 (LEX nr 2430506), w którym wskazano, że w świetle art. 52 u.P.b. inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę - co do zasady - tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Jedynie wyjątkowo istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Możliwość ta pojawia się w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez inwestora. Dopiero w trzeciej kolejności - w razie niemożności ustalenia inwestora albo skierowania do niego nakazu rozbiórki oraz stwierdzenia, że aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wykonywane przez podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, lub przez podmiot, któremu powierzono z mocy ustawy lub na podstawie umowy dysponowanie nieruchomością na cele budowlane - decyzja rozbiórkowa może zostać skierowana do tego rodzaju podmiotu jako zarządcy nieruchomości. Wprawdzie pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020r., jednakże należy go odnieść również do treści art. 40 u.P.b. z 1974r. W przepisie tym analogicznie również przewidziano, że nakaz wykonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami można skierować wobec inwestora, właściciela lub zarządcy.
Nie budzi więc wątpliwości, że nie można orzec nakazu wykonania robót budowlanych na podmiot, który na dzień wydania decyzji nie posiada takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 40 u.p.b. z 1974r. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Państwo W. nie są inwestorami mostu, jak również nie są właścicielami nieruchomości, na których most ten się znajduje. Nie zostało również wykazane, by dysponowali jakimkolwiek tytułem prawnym, pozwalającym na uznanie ich za zarządców mostu, zwłaszcza, że działka o nr [...] znajduje się w zarządzie Wód Polskich. Faktyczne korzystanie z mostu nie uprawnia do uznania Państwa W. za zarządców tego obiektu, jeżeli nie znajduje ono umocowania w odpowiednim tytule prawnym. Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w niniejszej sprawie żadnych ustaleń w celu wykazania, że Zobowiązani w dacie orzekania posiadają takie uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby im na wykonanie nakazu. Jedynie ze skargi można wywnioskować, że przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt. [...] toczy się sprawa z wniosku Z.W. i A.W. z udziałem B.S. i Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie o zasiedzenie służebności gruntowej. Jak ustalono na rozprawie, sprawa to nie została zakończona a obecnie jest na etapie rozpoznania zażalenia od postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia. Z kolei A. i Z.W. deklarowali, że mają podpisaną stosowną umowę użyczenia z Wodami Polskimi, jednakże nie byli w stanie przedstawić jakichkolwiek szczegółowych danych co do jej treści. Z wyjaśnień udzielonych na rozprawie wynika więc, że kwestia zasiedzenia służebności drogi koniecznej nie została jeszcze rozstrzygnięta. Organy I oraz II instancji nie wzywały zobowiązanych do wykazania tytułu prawnego, umożliwiającego prowadzenie robót budowlanych dotyczących ww. obiektu. Zatem zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i informacji ujawnionych na rozprawie nie wynika żadna okoliczność dająca podstawę prawną do tego, by nałożyć nakaz wykonania robót budowlanych na Z. i A.W. jako zarządców, gdyż nie zostało wykazane, by dysponowali oni tytułem prawnym, uprawniającym do wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn zaskarżoną decyzję wraz z decyzją Organu I instancji należało uchylić z uwagi na istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 u.P.b. z 1974r.
Sąd podzielił natomiast stanowisko Organów po pierwsze co do tego, że przedmiotowy most powstał samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Zatem sprawę należało rozpatrzyć w oparciu o przepisy tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Po drugie trafnie przyjęto, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. z 1974r., których zaistnienie wiązałoby się z koniecznością rozbiórki obiektu.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Odnośnie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974r. należy wskazać, że Zgodnie z wiążącą uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 1 są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Jak ustalono, działki o nr [...] i [...] objęte były miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1987r. Działka o nr [...] położona była w obrysie oznaczonym na rysunku planu symbolem C1.21. MR, MN: "Teren istniejącego i projektowanego budownictwa zagrodowego jednorodzinnego. Realizacja nowego budownictwa kubaturowego uwarunkowana uzdatnieniem fizjograficznym terenu." Działka o nr [...] położona była w obrysie oznaczonym na rysunku planu symbolem C1.05. R: "Teren użytków rolnych. Adaptacja użytkowania z zakazem realizacji jakiejkolwiek zabudowy". Działka o nr ewid. [...] położona była w obrysie oznaczonym na rysunku planu symbolem C1.8. MR, MN: "Teren istniejącego i projektowanego budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego. Do czasu likwidacji magazynu /teren C1.26 RPH/ i związanej z nim strefy ochronnej. W obszarze strefy ochronnej zakaz realizacji budownictwa mieszkaniowego. Na przedmiotowym terenie dopuszcza się realizację rzemiosła nieuciążliwego." Obecnie działki o nr [...] nie są objęte żadnym z obowiązujących na terenie Gminy [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Sąd podzielił stanowisko Organów, że nie została spełniona przesłanka rozbiórki obiektu, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974r. Miejscowy plan, zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987r. a zatem w dacie kiedy przedmiotowy most już istniał, przewidywał w odniesieniu do działki nr [...] zakaz realizacji jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Organów, że przedmiotowy most z racji tego, że nie stanowi zabudowy kubaturowej nie był objęty zakazem, o którym mowa w ww. planie. Z całą pewnością zakaz zabudowy na działce nr [...] dotyczył zabudowy kubaturowej z racji tego, że przebiega przez nią potok. Nie zachodzą natomiast podstawy, aby na podstawie ww. zapisów miejscowego planu wyprowadzić wniosek o zakazie lokalizacji obiektów mostowych, przebiegających przez ten ciek wodny.
Organy w toku ponownego rozpoznania sprawy wyjaśniły również w sposób dostateczny, że nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974r. Należy tutaj wskazać, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania tego przepisu, lecz musi zachodzić niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy zachodzi taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 u.p.b. (tak wyrok WSA w Białymstoku z 7.09.2023 r., II SA/Bk 685/22, LEX nr 3607785).
W niniejszej sprawie organ I instancji uzyskał uzupełniającą ekspertyzę techniczną, z której wynika, że jest możliwe wykonanie wskazanych tam zmian i przeróbek obiektu bez konieczności jego całkowitej rozbiórki i odbudowy. Ustalenia ekspertyzy nie zostały podważone innym dowodem a zawarte tam wnioski jawią się jako konkretne i szczegółowe. Wbrew zarzutom skargi, twierdzenia zawarte w ekspertyzie nie są wewnętrznie sprzeczne. Należy zauważyć, że w pierwotnie sporządzonej ekspertyzie jej autor we wnioskach wskazał, że stan techniczny obiektu wymaga przeprowadzenia prac o charakterze remontowym a obiekt nie wymaga przebudowy. Zalecił wówczas, aby zamontować nowe zamienne trzy belki nośne, co w istocie wiązałoby się z całkowitą rozbiórką i odbudową mostu, wykraczającą poza ramy art. 40 u.p.b. z 1974r. W toku ponownego rozpoznania sprawy autor ekspertyzy został wezwany do sprecyzowania, czy możliwe jest wykonanie zmian i przeróbek bez konieczności całkowitej rozbiórki mostu. W wyniku uzupełnienia ekspertyzy na zlecenie Organu I instancji jej autor stwierdził, że możliwe jest wykonanie zmian i przeróbek bez konieczności całkowitej rozbiórki, gdyż możliwy jest demontaż środkowej belki nośnej natomiast pozostałe należy zabezpieczyć antykorozyjnie. Zatem wnioski zawarte w ekspertyzie uzupełniającej nie są sprzeczne z ekspertyzą pierwotną, gdyż autor stwierdził, że niezależnie od pierwotnego zakresu robót dopuszczalne jest również ograniczenie działań naprawczych do demontażu wyłącznie środkowej belki. Niezależnie od powyższego, wnioski zawarte w pierwotnej ekspertyzie co do tego, że most wymaga przeprowadzenia prac remontowych, lecz nie jest wymagana przebudowa wskazują, że nie zachodzą przesłanki, wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974r.
Przedmiotem skargi był również zarzut dotyczący naruszenia art. 389 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm., dalej: u.p.w.), poprzez pominięcie wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Organ II instancji powyższy zarzut uznał w zaskarżonej decyzji za bezzasadny. Stwierdził bowiem że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu możliwa jest wyłącznie po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. z 1974r. Powyższe stanowisko Organu II instancji jest prawidłowe z uwagi na treść art. 388 ust. 2 i ust. 3 u.p.w. Zgodnie z art. 388 ust. 2 pkt 1 u.p.w., wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z kolei stosownie do art. 388 ust. 3 u.p.w., wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz w art. 390 ust. 1 pkt 1, lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem z treści przytoczonych wyżej przepisów wprost wynika, że obowiązek uzyskania odpowiedniej zgody wodnoprawnej zachodzi, gdy mamy do czynienia z decyzjami wydawanymi w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotowe roboty budowlane objęte są ustawą z 1974 roku.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Organu I instancji obarczone są wadą, polegającą na naruszeniu przepisów postępowania – tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które polegało na skierowaniu do Państwa W. nakazu wykonania robót budowalnych mimo braku dokonania takich ustaleń faktycznych, które wykazałyby, że dysponują oni tytułem prawnym, uprawniającym do wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Organ II instancji dokonał również błędnej wykładni prawa materialnego – tj. art. 40 u.p.b. z 1974r. przyjmując, że Państwo W. mogą być uznani za zarządców mostu, gdyż wyłącznie z tego mostu korzystają. W ocenie Sądu sam fakt korzystania z danego obiektu nie pozwala jeszcze uznać danego podmiotu za zarządcę. Stan faktyczny musi bowiem być poparty odpowiednim tytułem prawnym, uprawniającym do dysponowania nieruchomością w taki sposób, aby możliwe było wykonanie zaskarżonej decyzji.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 14 lutego 2024r. nr PINB.5162.2.4.2021. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Sąd na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi, zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.