II SA/Rz 727/22

II SA/Rz 727/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. H., D. P., J. P., S. P., Z. P. i Z. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr N-I.7581.2.47.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala -
Uzasadnienie
Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr N-I.7581.2.47.2021, po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2021 r. nr GNI.6821.2.2.2021 i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5032 ha, obj. KW nr [...] będącej własnością Gminy [...]. W podstawie prawnej Organ odwoławczy powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej w dalszej części jako "K.p.a." oraz art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej następnie jako "u.g.n.".
Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
We wnioskach z dnia 15 października 2014 r. i 28 czerwca 2016 r. D. P., J. H., S. P., J. P., Z. P. oraz Z. P. wystąpili o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] położonej w obr.[....]. W związku z faktem, że działki te stanowią własność Gminy [...], Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 142 u.g.n., postanowieniem dnia 4 czerwca 2016 r., wyłączył Prezydenta [...] od załatwiania przedmiotowej sprawy, wyznaczając Starostę [...] do jej rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr GNI.6821.2.76.2016 Starosta
[...] rozdzielił, na wniosek spadkobierców byłego właściciela nieruchomości
prowadzone pod znakiem GN-1.6821.2.76.2016 postępowanie w sposób następujący: postępowanie w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] poł. w obr. [...] prowadzone będzie pod dotychczasową sygnaturą, zaś postępowanie w przedmiocie zwrotu działki nr [...] prowadzone będzie jako osobna sprawa pod nowym numerem GN-1.6821.2.85.2016.
Decyzją z dnia 16 maja 2017 r. nr GNI.6821.2.26.2017 Starosta [...] orzekł: w pkt I o zwrocie nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5032 ha obj. KW nr [...] będącej własnością Gminy [...] na rzecz D. P. w 8/24 części, J. H. w 6/24 części, S. P. w 3/24 części, J. P. w 3/24 części, Z. P. w 2/24 części, Z. P. w 2/24 części, w pkt II o zwrocie na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości w łącznej kwocie 9 158 zł. Ponadto, w pkt III Starosta orzekł, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i ewidencji gruntów. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Podkarpackiego decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr N-1.7581.2.56.2017, w której Organ ten jednocześnie orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [....]. Następnie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1175/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje. Sąd podzielił ustalenia i ocenę prawną Organów, że objęta wnioskiem zwrotowym działka nr [....] podlegała procedurze zwrotowej na podstawie art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 i 137 u.g.n. Wskazał, że obowiązkiem organów było ustalenie, jaki był cel nabycia działki nr [...] na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy cel ten został zrealizowany i kiedy, ewentualnie: czy i kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu. Takich ustaleń w niniejszej sprawie brak. Sąd zauważył, że realizacja inwestycji polegającej na budowie zalewu na rzece ma charakter złożony, albowiem składa się z wielu elementów, o zróżnicowanym charakterze technicznym, budowlanym, gospodarczym i przestrzennym, które łączy wynikający z charakteru inwestycji, funkcjonalny związek. Przy inwestycji o takim ucechowieniu rzeczą organów jest rozstrzygnięcie, z jakich, dających się wyodrębnić elementów strukturalnych się ona składa i jak zostały one rozlokowane w przestrzeni, w przełożeniu na konkretne nieruchomości (działki). Kluczowe dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia było zatem wskazanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie działki objętej wnioskiem zwrotowym, w ramach ogólnie pojętej inwestycji budowy stopnia wodnego i zalewu.
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1538/18 Naczelny Sąd
Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną w przedmiotowej sprawie przez Gminę [...].
Starosta [...] decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r.
orzekł następnie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5032 ha, będącej własnością Gminy [...] na rzecz wnioskodawców oraz związanych z tym rozliczeniami.
Gmina [...] złożyła odwołanie od wskazanej decyzji wskazując, że Organ I instancji nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1175/17. Zauważyła, że w powołanym wyroku przyjęto, że przy należytym
uzasadnieniu w decyzji można przyjąć, iż teren zielony, rekreacyjny możliwy jest do
zorganizowania na przykład na terenach zalewowych, przy zbiornikach retencyjnych. W tym kontekście urządzenie w 2011-2012 r. trasy pieszo - rowerowej jest realizacją celu wywłaszczenia wykluczającą zwrot nieruchomości, a miarodajną w tej mierze jest data złożenia wniosku o zwrot a nie to, czy cel ten został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. Realizacja celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot wyklucza zwrot, ponieważ "istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5032 ha, będącej własnością Gminy [...]. Organ wskazał, że w trybie art. 6 ustawy
z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie umowy z dnia 2 lutego 1972 r. (akt notarialny Rep. [...] Nr
[...]), E. P. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 2,057 ha. Z kolei na mocy umowy z dnia 14 marca 1973 r. (akt notarialny Rep. [...] Nr [...]) E. P. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], [...], [...] o łącznej pow. 1,1939 ha. Zgodnie z treścią wymienionych umów, działki niezbędne były Skarbowi Państwa pod zalew na rzece [...], którego lokalizacja została zatwierdzona decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 8 listopada 1967 r. znak: BUA-I-440/P-363/67. Osoby występujące z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości to spadkobiercy po zmarłej E. P.
Organ podał, że z dokumentacji geodezyjno - prawnej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że dawne parcele gruntowe nr [...], [...], [...], [...], [...] odpowiadały działce nr [...] w byłym obr. [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działka nr [...] w byłym obrębie [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] poł. w obr. [...]. Z kolei działka nr [....] podzieliła się na działki nr [...] oraz [...]. W toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 20 października 2016 r. stwierdzono, że działka nr [...] poł. w obr. [...], wzdłuż granicy zachodniej stanowi teren wyasfaltowanej trasy spacerowo-rowerowej oraz obejmuje część skarpy porośniętej trawą. W części północnej działka zagospodarowana jest jako część terenu rekreacyjnego przyzbiorniku wodnym - "[...]", obejmująca drewniane ławki i stolik. W pozostałym zakresie działka wchodzi w obszar nasypu przy zbiorniku wodnym -
"[...]" porośnięty samosiejkami drzew i krzewów oraz częściowo wchodzi
w wodę zbiornika. Teren w tej części działki jest niezagospodarowany. Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Kwestią sporną pozostaje natomiast czy tereny wokół zalewu, nie będące pod powierzchnią wody w przypadku normalnego poziomu wody wchodzą w zakres zalewu
na rzece [...]. W aktach przedmiotowego postępowania administracyjnego znajduje się wyciąg z instrukcji użytkowania stopnia wodnego na rzece [...] w [...], która wskazuje jako normalny poziom wody w zbiorniku przystopniowym - 199,50 m n.p.m., natomiast jako poziom maksymalny 202,50 m n.p.m. (wyliczony maksymalny poziom piętrzenia nie uległ zmianie do dziś). Dalej Wojewoda podał, że z akt Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] znak: WDR-AU/7162/Rze-160/77 dotyczących "Eksploatacji Kruszywa Naturalnego ze złoża [....] 1977 - 1978" oraz akt Wydziału Rolnictwa, Gospodarki, Żywności i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...] znak: RLS-III-7211/135/79 dotyczących eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...] wynika, iż na terenie obecnej działki [...] znajdowało się pole wydobywcze nr B. Z dokumentacji będącej częścią wniosku o wydanie pozwolenia na eksploatację kruszywa wynika, iż " rzędna powierzchni złoża kształtuje się w granicach od 200 m do 201,5 m n.p.m. w polu B i C i ok. 196,5 m do 198,0 m n.p.m. w polu A. Złoże w polu B i C jest całkowicie zawodnione ponieważ zwierciadło wody w zalewie wynosi 199, 5 m n.p.m" Potwierdzeniem powyższych odczytów rzędnych jest również mapa – sytuacja szczegółowa z 1977 r., z której wynika, że rzędna terenu dla pola kształtuje się w granicach od 200 m do 201,5 m n.p.m. Ponadto, z dokumentacji Wydziału Rolnictwa, Gospodarki, Żywności i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...] znak: RLS-III-7211/135/79, tj. opisu technicznego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację kruszywa z pola "A" [...], pkt. 4.3 morfologii terenu wynika, iż "rzeka [...] skutek swojej działalności erozyjnej spowodowała, że wyróżnić możemy trzy tarasy takie, jak: zalewowy, nadzalewowy i erozyjny. Teren złoża znajdującego się na obszarze zbiornika wodnego /pole B i C/ zalewany jest sporadycznie w wypadku jego spiętrzenia maksymalnego do rzędnej 200, 8 i przepływu wody 1000-letniej, której rzędna wynosi 201,7 m n.p.m. Kr". Obecnie z uwagi na zamulenie i wypłycenie zbiornika rzędna przepływu katastrofalnego jest większa. W oparciu o powyższe Organ wskazał, że teren wnioskowanej do zwrotu działki znajdował się od samego początku w obszarze zbiornika wodnego, samo wydobycie kruszywa z pola B nie spowodowało znaczącego obniżenia rzędnych terenu z uwagi na jego powtórne zamulenie nakładem z sąsiednich pól wydobywczych. Warunkiem wydania pozwolenia było przywrócenie terenu do stanu umożliwiającego użytkowanie docelowe jako terenu rekreacyjnego nad zalewem. W piśmie Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [....] z dnia 7 września 1966 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departamentu Społeczno – Administracyjnego wskazano, iż "przystępując do wywłaszczenia nieruchomości pod stopień wodny i zalew zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji tut. Dyrekcja zamierza osiągnąć dwa bardzo ważne zadania: wybranie i wywiezienie ziemi i materiałów z terenów wyżej położonych od ogólnego poziomu niecki przeznaczonej pod zalew oraz przewiezienie ziemi i materiałów jak piasek i żwir, które tam się znajdują na budujące się właśnie trasy W-Z i N-S na terenie miasta [...]. Celem wywłaszczenia była więc nie tylko budowa zalewu na rzece [...], ale także zaopatrzenie inwestycji miejskich w żwir i piasek oraz zagospodarowanie terenu na cele rekreacyjne. Z analizy dokumentów oraz zdjęć lotniczych z lat 1971-1985 wynika, że w momencie wybudowania zbiornika linia brzegowa zalewu znajdowała się tuż przy zachodniej granicy obecnej działki nr [...], a pozostała część dawnej działki nr [...] obr. [...] (oznaczona obecnie jako działka nr [...]) znajdowała się pod wodą. Obecnie zachodnia granica działki nr [....] oddalona jest około 200 metrów od zalewu oraz ok. 100 metrów od rzeki [...]. Wyżej wymienione ustalenia potwierdza także wykonana w październiku 1977 r. mapa katastralna pola "B" gdzie zachodnia granica obecnej działki [...] stanowi linię brzegową zalewu.
Podsumowując powyższe, Organ odwoławczy wskazał, że budowa stopnia wodnego i zalewu na rzece [...] odnosi się nie tylko do terenu zalanego wodą ale również jego otoczenia, niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania (np. w przypadku spiętrzenia wody). Takim otoczeniem w przedmiotowym przypadku są m.in. tereny będące w zasięgu maksymalnego spiętrzenia wody na zalewie na rzece [...]. Zauważył, że z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 września 2020 r. nr RZ.ZPU. 1.502.133.2020.PK wynika, że głównym celem budowy Stopnia Wodnego w [...] i zalewu było uzyskanie stałego poziomu piętrzenia wody poprzez przegrodzenie rzeki [...], w szczególności dla: zapewnienia poboru wody dla celów komunalnych - ujęcie wody dla [...] Sp. z o.o.
MPWiK [...], ujęcie "[...]", zapewnienia poboru wody dla celów technologicznych - ujęcie wody dla "W.", wykorzystania do celów rekreacyjno-sportowych oraz budowy mostu. Oznacza to, że tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być zagospodarowane na cele rekreacyjne i nie koliduje to z treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej stopnia wodnego i zalewu na rzece [...] będącej podstawą wywłaszczenia nieruchomości. Wyznaczenie terenów zieleni wraz z budową obiektów rekreacyjnych było założeniem szczegółowym w ogólnym celu wywłaszczenia jakim była budowa zalewu. Wskazuje na to m.in. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony Uchwałą nr [...] Prezydium WRN w [...] z dnia [...] 1973 r., gdzie wnioskowana do zwrotu działka znajdowała się w terenie D20ZN - teren zieleni niskiej - urządzonej jako zieleń wypoczynku codziennego wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Wojewoda podkreślił, że w momencie wybudowania stopnia wodnego oraz zalewu na rzece [...] przedmiotowa nieruchomości była integralną częścią zbiornika gdyż stanowiła taras zalewowy i nadzalewowy niższy z linią brzegową tuż przy samej nieruchomości. Dlatego też, rozpatrywanie sprawy w oparciu o obecny stan jest niewłaściwe i nie odzwierciedla pierwotnej wielkości zbiornika na rzece [...] oraz potencjalnego oddziaływania na sąsiednie działki. Zdaniem Organu odwoławczego, w momencie zakończenia budowy stopnia wodnego oraz zalewu na rzece [...] cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, wobec czego, rozpatrywanie sprawy w oparciu o obecne rzędne terenu oraz zagospodarowanie terenu jest zbędne. Przedmiotowy teren nigdy nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia. Sam fakt, że obecnie krawędź lustra wody zalewu znajduje się w innym miejscu oraz teren zagospodarowany jest w części na cele rekreacyjne nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem na nieruchomości uprzednio zrealizowano cel wywłaszczenia, obecne zagospodarowanie nieruchomości nie stanowi przesłanki do zwrotu tej nieruchomości. Celem nabycia działki nr [...] w trybie art.
6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. była budowa zalewu na rzece [...], cel ten został zrealizowany już w 1974 r. Ponadto, prace w rejonie wnioskowanej do zwrotu działki trwały już roku 1971. Późniejsze przeznaczenie nieruchomości pod eksploatację kruszywa oraz w końcu pod ścieżkę rowerową nie stanowią o zbędności wywłaszczonej nieruchomości, gdyż odpowiadają one planom inwestora dotyczącym pozyskania materiałów pod budowę tras W-Z i N-S w [....] oraz późniejszego przeznaczenia nieruchomości do celów rekreacyjno- sportowych.
J. H., D. P., Z. P., Z. P., S. P. i J. P. złożyli na decyzję Wojewody Podkarpackiego skargę do WSA w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli zarzut naruszenia:
przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] obr. [...] w [...] nie stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, w sytuacji, gdy na terenie wskazanej nieruchomości nie były i nie są zrealizowane żadne elementy infrastruktury stopnia wodnego i zalewu, działka nie spełniała ani nie spełnia żadnej roli związanej z prawidłowym, normalnym czy też nadzwyczajnym (nawet w przypadku maksymalnego spiętrzenia wody) funkcjonowaniem zalewu i znajduje się powyżej maksymalnego poziomu piętrzenia wody;
przepisów prawa procesowego, tj. art. 6. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77, art. 80 L.p.a. poprzez błędną analizę i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak jakiegokolwiek ustosunkowania się organu II instancji do twierdzeń podnoszonych w złożonych w toku postępowania pismach, prowadzące tym samym do dokonania niewłaściwych ustaleń w zakresie realizacji na przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnego celu wywłaszczenia.
Skarżący podnieśli, że przedmiotowa działka została wywłaszczona wyłącznie pod budowę zalewu na rzece [...]. Prace związane z jego realizacją i oddaniem do użytkowania zostały zakończone w 1973 r. Wszelkie zaś inwestycje budowlane czy też eksploatacyjne realizowane po tej dacie nie są zatem kontynuacją tego przedsięwzięcia lecz stanowią niezależne od budowy zalewu inwestycje. Nadto, wniosek Organu II instancji jakoby przedmiotowa działka w sytuacji maksymalnego spiętrzenia wody na rzece [...] mogła zostać zalana i tym samym pełni funkcję ochronną dla kolejnych nieruchomości jest również niezasadny. Zalew nie miał być bowiem w swoich założeniach, nigdy nie był i obecnie nadal nie jest zbiornikiem o charakterze retencyjnym, przeciwpowodziowym mającym przetrzymywać fale powodziową, a miał i ma - jak to wskazano w piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 września 2020 r. (nr RZ.ZPU. 1,502,133.2020.PK) wyłącznie charakter przepływowy. Skarżący podnieśli, że mimo wskazań WSA w Rzeszowie, a następnie wskazań NSA Wojewoda nadal bazuje na danych dotyczących maksymalnego poziomu piętrzenia określonych w Aktualizacji Instrukcji Eksploatacji i Utrzymania dla Stopnia Wodnego [...] na rzece [...] z kwietnia 2012 r., a nie na danych z lat projektowania i realizacji zalewu tj. do roku 1973, kiedy tę inwestycję zakończono. Także dokumenty w postaci decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia 31.01.1977 r. nr WDR-AU/7162/Rze-160/D/77 i akt Wydziału Rolnictwa, Gospodarki, Żywności i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...] znak: RLS-III-7211/135/79 są dokumentami wydanymi już po zakończeniu procesu inwestycyjnego budowy zalewu (po roku 1973) i niezasadnym jest przyjęcie ich retrospektywnego znaczenia. Poza tym, w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach dot. maksymalnego poziomu piętrzenia wody zawarte są merytoryczne rozbieżności w zakresie wartości tego poziomu. Nadto, przeważająca część działki nr [...] obr, [...] znajduje się powyżej powoływanego przez Wojewodę Podkarpackiego maksymalnego poziomu piętrzenia wody, tj. powyżej 202,50 m n.p.m. Powyższe oznacza, że przedmiotowa działka, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie znajduje się w polu oddziaływania zalewu na rzece [...], a zatem jest zbędna na cel na jaki pierwotnie została wywłaszczona. Skarżący zauważyli, że wiele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, które także zostały wywłaszczone na przełomie lat 60/70 pod budowę zalewu, zostały już w ostatnim czasie zwrócone byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości te są zlokalizowane względem zalewu w analogiczny sposób jak działka nr [....]. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję administracyjną, której kontrola dopuszczalna jest w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Odbyła się ona przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Sąd badał więc, czy akt ten nie jest dotknięty jedną z wad określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., bo tylko zauważenie którejś z nich mogło prowadzić do uwzględnienia złożonej skargi. Mianowicie, stwierdzenie zaistnienia przyczyn wymienionych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast, zaistnienie: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodowałoby konsekwencję w postaci uchylenia decyzji w całości czy w części art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Ze względu na to, że żadnego z podanych wyżej uchybień Sąd nie stwierdził w warunkach sprawy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Badaną decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2021 r., orzekając równocześnie o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5032 ha, będącej własnością Gminy [...]. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia czyli budowa stopnia wodnego i zalewu w [...] został zrealizowany w 1974 r. na całości nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Teren zajęty pod zalew nie musi być bowiem w całości pokryty wodą. Mogą więc na nim występować obszary "zielone" czy rekreacyjne, które w sytuacji maksymalnego spiętrzenia wody zostaną zalane lub będą pełniły funkcję ochronną dla kolejnych nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy, na podstawie umowy z dnia 2 lutego 1972 r. E. P. tj. poprzedniczka prawna Skarżących - działając w oparciu na art. 6 ustawy
z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - sprzedała Skarbowi Państwa parcele gruntowe nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 2,057 ha. Następnie, na mocy umowy z dnia 14 marca 1973 r. sprzedała Ona Skarbowi Państwa parcele gruntowe nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 1,1939 ha. Umowy te wskazywały, że działki niezbędne były Skarbowi Państwa pod budowę zalewu na rzece [...], którego lokalizacja została zatwierdzona decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 8 listopada 1967 r. Wskazane parcele gruntowe nr: [...], [...], [...], [...], [...] odpowiadały działce nr [...] obr. [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działka ta zmieniła oznaczenie na nr [...] obr. [...], a w dalszym czasie podzieliła się na działki nr: [...] oraz [...]. Przeprowadzone w dniu 20 października 2016 r. oględziny nieruchomości wykazały, że wspomniana działka nr [...] wzdłuż granicy zachodniej stanowi teren wyasfaltowanej trasy spacerowo-rowerowej oraz obejmuje część skarpy porośniętej trawą. W części północnej działka zagospodarowana jest jako część terenu rekreacyjnego przy zbiorniku wodnym - "[...]", obejmująca drewniane ławki i stolik. W pozostałym zakresie działka wchodzi w obszar nasypu przy zbiorniku wodnym - "[....]" porośnięty samosiejkami drzew i krzewów oraz częściowo wchodzi w wodę zbiornika. Teren w tej części działki jest niezagospodarowany.
Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie miało, że uprzednio zapadły w niej dwa orzeczenia sądowe tj. wyrok tut. Sądu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1175/17 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1538/18. Wedle art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przepis oznacza, że o ile nie dojdzie do zmiany regulacji prawnych, to zarówno organy, które rozpoznają sprawę po wydaniu wyroku sądowego, jak i w dalszej kolejności ponownie sąd, obowiązane są do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w tym wcześniejszym orzeczeniu. Nie mogą więc formułować żadnych nowych ocen prawnych, stojących w sprzeczności z tymi, które zostały wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądowego dotychczas wydanego w sprawie. Celem powołanej regulacji jest wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.
Jak już wyżej podano, skarga kasacyjna od wyroku tut. Sądu z dnia 19 grudnia 2017 r. została oddalona, co powoduje, że zamieszczone w jego uzasadnieniu zalecenia miały wiążący charakter. Sąd w pierwszej kolejności przesądził, że uzasadniony jest pogląd Organów, iż objęta wnioskami działka nr [...] podlegała procedurze zwrotowej z mocy brzmienia art. 216 ust. 1 u.g.n., który rozszerzał zastosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości m. in. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd dokonał też wykładni art. 137 ust. u.g.n. w zakresie terminów realizacji celu wywłaszczenia zwracając uwagę na fakt, że przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 1998 r., a więc długo po nabyciu na rzecz Skarbu Państwa działki, której sprawa dotyczy. Zauważył więc, że termin z pkt 1 znajdzie zastosowanie tylko, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przez dniem 1 stycznia 1998 r. Natomiast, termin z pkt 2 dotyczy sytuacji, kiedy cel ten nie został zrealizowany na dzień 22 września 2004 r. (moment zmiany brzmienia przedmiotowego przepisu). Wtedy to jego bezskuteczny upływ (termin liczony od wskazanego dnia 22 września 2004 r.) uzasadnia konkluzję o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
W dalszej kolejności Sąd wskazał na konieczność ustalenia, jaki był cel nabycia działki nr [...], czy został on zrealizowany i kiedy, ewentualnie: czy i kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu. Sąd zwrócił uwagę, że potrzebne jest wskazanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie działki objętej wnioskami zwrotowymi, w ramach ogólnie pojętej inwestycji budowy stopnia wodnego i zalewu, w szczególności przez pozyskanie graficznego załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji z 1967 r. Zalecenia Sądu zostały uznane za prawidłowe przez NSA, który wskazał na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, czy wnioskowana do zwrotu działka znajdzie się pod wodą przy maksymalnym poziomie piętrzenia wody.
Oceniając wydaną po tych orzeczeniach decyzję Wojewody Podkarpackiego (tj. z dnia 28 kwietnia 2022 r.) Sąd uznał, że jest ona prawidłowa, bowiem w ponownym postępowaniu zastosowano się do zaleceń wynikających z tych wyroków, a uzasadnienie Organu odwoławczego w pełni wyjaśnia zajęte przez niego stanowisko. Wojewoda zwrócił mianowicie uwagę na wyciąg z instrukcji użytkowania stopnia wodnego na rzece [...] w [...], która wskazuje jako normalny poziom wody w zbiorniku przystopniowym - 199,50 m n.p.m., natomiast jako poziom maksymalny 202,50 m n.p.m. Z kolei, akta Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] (znak: WDR-AU/7162/Rze-160/77) dotyczące "Eksploatacji Kruszywa Naturalnego ze złoża [...] 1977 - 1978" oraz akta Wydziału Rolnictwa, Gospodarki, Żywności i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...] (znak: RLS-III-7211/135/79) dotyczące eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...] wskazują, że na terenie obecnej działki nr [...] znajdowało się pole wydobywcze nr B. Z dokumentacji będącej częścią wniosku o wydanie pozwolenia na eksploatację kruszywa wynika, że rzędna powierzchni złoża kształtuje się w granicach od 200 m do 201,5 m n.p.m. w polu B i C i ok. 196,5 m do 198,0 m n.p.m. w polu A. Złoże w polu B i C jest całkowicie zawodnione ponieważ zwierciadło wody w zalewie wynosi 199, 5 m n.p.m. Organ wskazał też na mapę z 1977 r., z której wynika, że rzędna terenu dla pola kształtuje się w granicach od 200 m do 201,5 m n.p.m. Ponadto, z opisu technicznego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację kruszywa z pola "A" [...], pkt. 4.3 morfologii terenu wynika, że rzeka [...] wskutek swojej działalności erozyjnej spowodowała, że wyróżnić możemy trzy tarasy takie, jak: zalewowy, nadzalewowy i erozyjny. Teren złoża znajdującego się na obszarze zbiornika wodnego (pole B i C) zalewany jest sporadycznie w wypadku jego spiętrzenia maksymalnego do rzędnej 200,80 i przepływu wody 1000-letniej, której rzędna wynosi 201,7 m n.p.m. Kr. Organ zwrócił też uwagę na zdjęcia lotnicze z lat 1971-1985 świadczące o tym, że w momencie wybudowania zbiornika linia brzegowa zalewu znajdowała się tuż przy zachodniej granicy obecnej działki nr [...], a pozostała część dawnej działki nr [...] obr. [...] tzn. oznaczona obecnie jako działka nr [...] znajdowała się pod wodą. Obecnie zachodnia granica działki nr [...] oddalona jest około 200 metrów od zalewu oraz ok. 100 metrów od rzeki [...]. Także wykonana w październiku 1977 r. mapa katastralna pola "B" potwierdza, że zachodnia granica obecnej działki nr [...] stanowi linię brzegową zalewu.
W tak ustalonym stanie faktycznym słusznie Wojewoda przyjął, że budowę stopnia wodnego i zalewu na rzece [...] należy odnieść nie tylko do terenu zalanego wodą, ale również do jego otoczenia, niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania np. w przypadku spiętrzenia wody. Takim otoczeniem w przedmiotowym przypadku są m.in. tereny będące w zasięgu maksymalnego spiętrzenia wody na zalewie na rzece [...]. W momencie wybudowania stopnia wodnego oraz zalewu na rzece [...] nieruchomość, której dotyczy sprawa była integralną częścią zbiornika, gdyż stanowiła taras zalewowy i nadzalewowy niższy z linią brzegową tuż przy samej nieruchomości.
Powyższe prowadzi do konkluzji o zrealizowaniu w odniesieniu do działki nr [...] celu wywłaszczenia określonego w umowach o nabycie na rzecz Skarbu Państwa tej nieruchomości, a którym była budowa stopnia wodnego i zalewu na rzece [...]. Skoro realizacja ta nastąpiła w 1974 r., a zatem jeszcze przed 22 września 2004 r., to rozważania dotyczące tego, jakie działania zostały podjęte w stosunku do przedmiotowego terenu w celu jego zagospodarowania w dalszym czasie są bez znaczenia dla sprawy. Spostrzeżenie to jest zgodne z poglądem Sądu wyrażonym w wyroku sygn. akt II SA/Rz 1157/17, a dotyczącym wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. i biegu przewidzianych w nim terminów. Stanowisko to jest zresztą konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. (P 12/11), w którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał w powyższym orzeczeniu, że brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie przewiduje expressis verbis obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli w terminach wskazanych w tym przepisie wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji, nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej. Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości. Jest on swobodny, oczywiście w ramach obowiązujących ustaw, albo do kontynuowania celu wywłaszczenia, albo do jego zmiany na inny cel, w tym również na cel prywatny, a więc na cel, który nie uzasadniałby wywłaszczenia tej nieruchomości.
Mając więc powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jeżeli cel wywłaszczenia został prawidłowo osiągnięty, nie istnieje możliwość żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n. Sytuacja tego rodzaju wystąpiła zaś w sprawie niniejszej, gdzie nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została nabyta przez Skarb Państwa w celu budowy stopnia wodnego i zalewu na rzece [...]. Cel ten został w odniesieniu do działki nr [...] zrealizowany, bowiem wykazano, że w sytuacji maksymalnego spiętrzenia wody, wywłaszczona nieruchomość znajdzie się w polu jej oddziaływania. Fakt ten przesądza zaś o tym, że działka ta pozostawała w określonym, istotnym związku z przedmiotowym zbiornikiem wodnym. Nie ma przy tym żadnego znaczenia podnoszony przez Skarżących argument, iż teoretycznie wyliczony maksymalny poziom piętrzenia wody nigdy nie został osiągnięty, bo wystarczające jest przyjęte przy powstawaniu przedmiotowego zbiornika założenie, że mogło do tego dojść. Sytuacje nadzwyczajne, a taką jest np. nadmiar wody w zbiorniku, ze swej istoty mogą wystąpić wyjątkowo, jednak prawidłowym jest uznanie, że mogą się jednak zdarzyć, co winno rodzić konsekwencje w odpowiednio zaplanowanym zabezpieczeniu przez tego rodzaju wydarzeniem. Okoliczności takie jak wydobywanie na przedmiotowej działce kruszywa, czy też urządzenie ścieżki pieszo-rowerowej są – jak wyżej podano – prawnie irrelewantne, bowiem miały miejsce już po zrealizowaniu przedmiotowego celu wywłaszczenia.
W tym miejscu Sąd zaznacza, że ze względu na znaczny upływ czasu od zaistnienia okoliczności w postaci wywłaszczenia rzeczą naturalną są ograniczone możliwości dowodowe co do wykazania faktów istotnych w zakresie ewentualnego zwrotu nieruchomości, jednak - zdaniem Sądu - zebrane w sprawie niniejszej dowody, dostatecznie omówione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, pozwoliły uznać trafność zajętego przez Organ odwoławczy stanowiska.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń Skarżących, że wiele nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki nr [...] zostało zwróconych byłym właścicielom lub ich spadkobiercom Sąd wskazuje, że rozpatruje konkretną sprawę, w której Wojewoda w sposób przejrzysty wyjaśnił dlaczego uznał, że nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a Sąd argumentację tę w pełni podziela. Powyższe musiało zaś skutkować oddaleniem skargi.
Mając więc powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.