II SA/Rz 725/22

II SA/Rz 725/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 2, art. 131 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 5 pkt 2, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 2, ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.4170.7.2022 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "strona skarżąca", "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.4170.7.2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 28 stycznia 2022 r. nr RG.6220.17.2020.PC/31 odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Jak wynika z akt sprawy, po rozpoznaniu wniosku spółki, Burmistrz wskazaną wyżej decyzją, działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 81, art. 82 oraz art. 85 ust. 1 oraz i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.; dalej: "u.o.o.ś."), § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r. poz. 1839; dalej zwane: "rozporządzeniem") w zw. z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 11 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek o nr. ewid. [...] położonych w obrębie C., gmina [...]". Przyczyną powyższego było stwierdzenie, że realizacja przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z celem ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jakim jest ochrona wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Burmistrz podał, że zamierzenie inwestycyjne zostało zaliczone do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia, a więc do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., których realizacja zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W związku z wyrażoną w piśmie z dnia 27 listopada 2020 r. znak: [...] opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ"), że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], organ I instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r. Burmistrz zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia przedmiotowego raportu, a następnie po jego przedstawieniu w dniu 13 marca 2021 r., postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. organ podjął zawieszone postępowanie.
W toku postępowania złożony Raport został uzupełniony przez inwestora przy pismach z dnia 29 października 2021 r. oraz z dnia 23 listopada 2021 r. W dniu 31 grudnia 2021 r. RDOŚ wydał postanowienie znak: [...] o odmowie uzgodnienia warunków realizacji wyżej opisanego przedsięwzięcia.
Przechodząc w dalszej kolejności do charakterystyki przedsięwzięcia, Burmistrz wskazał, że planowana jest budowa trzech odrębnych wolnostojących farm fotowoltaicznych [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w miejscowości C., gmina [....] Z zgodnie z przedłożonym Raportem, łączna moc farm będzie wynosić do 11 MW i zajmować będą łącznie powierzchnię ok. 9,11 ha. Natomiast zgodnie z przedłożonym uzupełnieniem do Raportu (Aneks nr 1), Inwestor zrezygnował z wycinki drzew i krzewów, w związku z tym zmianie uległa łączna powierzchnia przeznaczona pod przedsięwzięcie (ok. 7,54 ha) i łączna moc farm fotowoltaicznych (ok. 9 MW).
Jak kolejno podał organ I instancji, Farmę [...] o mocy do 3,64 MW, zaplanowano na działkach nr ewid.: [...], [...], [...] (grunty Lzr-RIVb, RIVb, ŁIV), o łącznej powierzchni ok. 3,82 ha, z czego pod przedmiotowe przedsięwzięcie przeznaczono ok. 2,9 ha. Farmę [...] o mocy do 1,6 MW zaplanowano na działkach nr ewid.: [...], [...], [...] (grunty RIVa, RIVb, ŁIV, PsV), o łącznej powierzchni ok. 2,69 ha, z czego pod planowane zamierzenie przeznaczono ok. 1,30 ha. Farmę [...] o mocy do 3,27 MW, zaplanowano na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] (grunty RV, RVI, LsV, RIVb, ŁIV, RV, RVI, ŁV), o łącznej powierzchni ok. 4,20 ha, z czego pod planowane zadanie przeznaczono ok. 3,34 ha.
Burmistrz wskazał, że w ramach przedsięwzięcia zaplanowano zamontowanie paneli fotowoltaicznych, posadowionych na konstrukcji wsporczej, lub za pomocą prefabrykowanych fundamentów. Ponadto, dla każdej z farm przewidziano, m.in.: falowniki (inwertery), stacje transformatorowe, kontenerowe magazyny energii, instalacje elektryczne prądu stałego, przyłącza kablowe, układy pomiarowo - kontrolne, instalacje odgromowe i przeciwprzepięciowe oraz pozostałą infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania farmy. Każda farma fotowoltaiczna przewidziana zostało jako ogrodzone i osobne, autonomiczne przedsięwzięcie. Dojazd do terenu poszczególnych farm fotowoltaicznych zaplanowano istniejącymi drogami położonymi na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...]. Do budowy farm fotowoltaicznych zaplanowano wykorzystać panele fotowoltaiczne pokryte powłoką antyrefleksyjną. Przewidziano, że wysokość konstrukcji paneli nie będzie przekraczać 5,0 m n.p.t. Inwestor zaplanował możliwość realizowania przedsięwzięcia etapowo.
Zamierzenie inwestycyjne zaplanowano do realizacji w obrębie rozległej przestrzeni położonej na prawym brzegu doliny rzeki [...]. Rzeźba terenu objętego zamierzeniem jest mało urozmaicona. Farmy fotowoltaiczne planowane są w odległości pomiędzy 1300 a 2800 m od siebie. Farmy fotowoltaiczne 1 i 3 położone są w sąsiedztwie kompleksów leśnych, natomiast farma nr 2 znajduje się pośrodku wspomnianej, otwartej przestrzeni. Obszar planowanego przedsięwzięcia i otaczające go tereny tworzą mozaikę wolnych od zabudowy terenów użytkowanych rolniczo oraz nieużytków, poprzecinanych ciekami oraz drogami dojazdowymi do pól. Terenom tym towarzyszą także obszary zadrzewione. Najbliżej położona zabudowa znajduje się w odległości ok. 600 m (w kierunku południowo-wschodnim) od farmy [...], ok. 500 m od farmy [...] (w kierunku południowo-wschodnim), ok. 60 m od farmy [...] (w kierunku południowym). Cały obszar otoczony jest przez duży i zwarty kompleks leśny oddzielający go od większych miejscowości.
W dalszej kolejności Burmistrz odniósł się do treści przedłożonego Raportu, oraz przedstawił wnioski płynące z jego analizy. Jak wskazał, zgodnie z oceną zaprezentowaną w omawianej dokumentacji, planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znacząco negatywny oddziaływać na środowisko przyrodnicze, w tym na przyrodę i krajobraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W Raporcie stwierdzono, że realizacja zamierzenia będzie zgodna z zakazami obowiązującymi na wskazanym Obszarze. Zaproponowano również działania ograniczające/eliminujące możliwy negatywny wpływ przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego.
Analizując Raport, organ wskazał, że wartość przyrodnicza przedmiotowego terenu określona została w oparciu o wyniki obserwacji terenowych przeprowadzonych w dniu 19 października 2020 r. i uzupełnionych w dniach 15 lipca i 20 sierpnia 2021 r. W badaniach terenowych zastosowano metodę marszrutową, polegającą na zinwentaryzowaniu i zwaloryzowaniu elementów przyrody na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym. W badaniach faunistycznych wykorzystano obserwacje bezpośrednie, nasłuchy oraz poszukiwania śladów zwierząt. W celu opisu szaty roślinnej oraz fauny, miejsce realizacji planowanego zadania podzielono na 3 powierzchnie (etapy I-III) odpowiadające lokalizacji farm fotowoltaicznych, których szczegółową charakterystykę organ przedstawił w treści wydanego rozstrzygnięcia.
Burmistrz wskazał następnie, że teren, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...], ze zm., dalej też "uchwała Sejmiku") oraz w stosunkowo niewielkiej odległości - ok. 90 m - od granic obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Lasy [...]. Inne obszary wchodzące w skład sieci obszarów Natura 2000 znajdują się w większych odległościach. Działki inwestycyjne znajdują się ponadto w granicach głównego korytarza ekologicznego - Korytarza Południowo-Centralnego (Lasy [...]), wyznaczonego w Projekcie korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce celem zapewnienia łączności ekologicznej, zarówno w skali całego kraju jak i w skali europejskiej. Miejsce planowanego zamierzenia znajduje się również w granicach obszaru cennego przyrodniczo IBA Lasy [...] - ostoi występowania ponad 160 gatunków ptaków (ponad 140 lęgowych), z czego 37 wymienionych jest w Załączniku I "Dyrektywy Ptasiej" (26 lęgowych), a 54 w Polskiej czerwonej księdze zwierząt (14 lęgowych). Do kluczowych gatunków ptaków występujących w ostoi zalicza się: bociana czarnego, trzmielojada, orlika krzykliwego, derkacza, dzięcioła białoszyjego i muchołówkę białoszyją.
Organ wyjaśnił, że [...] Obszar Chronionego Krajobrazu (dalej też "Obszar"), zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm.; dalej: "u.o.p."), obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wedle ww. uchwały Sejmiku w Obszarze tym obowiązuje m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.o.o.ś. Zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
Burmistrz zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie istotna jest nie tylko analiza zgodności planowanego zadania z zakazami obowiązującymi w ww. Obszarze Chronionego Krajobrazu, ale także analiza i ocena wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość zachowania celów ochrony tego Obszaru. W ocenie organu I instancji działania przedstawione w przedłożonej dokumentacji, minimalizujące możliwy negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, m.in. wyłączenie fragmentów terenów najcenniejszych pod względem florystycznym z zabudowy, zaniechanie wycinki drzew, zastosowanie mniejszej ilości paneli fotowoltaicznych, nie gwarantują braku wpływu zamierzenia na cele ochrony ww. Obszaru. Teren zamierzenia inwestycyjnego jak i jego bezpośrednie sąsiedztwo cechuje różnorodność biologiczna wynikająca z mozaiki terenów otwartych i bliskości kompleksów leśnych. Występowanie na przedmiotowym terenie różnych typów siedlisk, stwarza warunki do bytowania na tym terenie różnych grup zwierząt. Zbiorowiska trawiaste, wraz z występującymi wśród nich zadrzewieniami, tworzą ostoje dla licznych gatunków zwierząt, włączając w to ptaki. Organ zwrócił uwagę, że z uwagi na krótki termin badań terenowych, wskazana w Raporcie i Aneksie nr 1 liczba stwierdzonych gatunków zwierząt wydaje się zaniżona.
Organ podkreślił, że teren, w obrębie którego planowana jest realizacja przedsięwzięcia jest wartościowy pod względem przyrodniczym także ze względu na pełnioną funkcję korytarza ekologicznego. W efekcie inwestycji ogrodzony zostanie obszar o powierzchni ok. 7,54 ha a zaproponowany sposób wykonania ogrodzenia stanowił będzie barierę dla większych zwierząt. Wskazana w Aneksie nr 1 możliwość pozostawienia pasa niewygrodzonego terenu przebiegającego wzdłuż ogrodzeń dwóch farm, w ocenie organu nie będzie gwarantowała swobodnego przemieszczania się przez ten teren na przykład saren. Ponadto wskazany teren stanowi obszar położony pomiędzy rozległymi obszarami leśnymi wchodzącymi w skład tzw. Lasów [...] objętych ochroną w formie obszaru Natura 2000, które stanowią siedlisko wielu gatunków zwierząt, w tym są ważną ostoją wilka. Omawiany teren z uwagi na swoje uwarunkowania może także pełnić istotną rolę żerowiska dla rzadkich gatunków ptaków takich jak orlik krzykliwy, puchacz i puszczyk uralski.
Organ nie zgodził się z zawartym w Raporcie stwierdzeniem, że nie będzie zachodziło oddziaływanie skumulowane w stosunku do innych tego rodzaju przedsięwzięć, z uwagi na ich odległości od planowanych instalacji fotowoltaicznych. Jak wyjaśnił, przedsięwzięcia te lokalizowane są na terenach otwartych, głównie użytkowanych rolniczo, a zajmowanie kolejnych takich terenów niewątpliwie skutkuje ograniczeniem zasięgu siedlisk gatunków zwierząt, nie tylko związanych z krajobrazem rolniczym, ale także np. ptaków drapieżnych, wykorzystujących je jako łowiska. Dlatego nie można ograniczyć analizy wpływu przedsięwzięcia wyłącznie do terenu zajętego przez to zamierzenie. Z tego samego powodu nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w Aneksie nr 1, że przewidywane oddziaływanie przedsięwzięć w kontekście kluczowych gatunków ptaków występujących w ostoi będzie znikome i nie będzie miało znaczenia dla ich występowania w obszarze.
Wobec powyższego, w ocenie organu, przedłożona dokumentacja nie udowadnia w sposób niebudzący wątpliwości braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, ponieważ rzeczywiste walory przyrodnicze terenu w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia są zdecydowanie wyższe od tych przedstawionych w Raporcie i jego Aneksie. Niemożliwym jest zatem ustalenie adekwatności zaproponowanych w Raporcie środków minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, wobec strat w tym środowisku.
Organ zwrócił również uwagę, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia jego skala wpływu na krajobraz będzie się wiązała przede wszystkim z jego powierzchnią - dominanta horyzontalna oraz fragmentacją dużej, otwartej przestrzeni poprzez 3 farmy fotowoltaiczne. Podkreślił także, że planowane farmy fotowoltaiczne nie są elementem charakterystycznym, budującym walory krajobrazowe ww. chronionego obszaru, a są elementem obcym i wprowadzającym dysharmonię - z uwagi na swój charakter, wielkość i kształt. W ocenie organu lokalizacja inwestycji w terenie wolnym od tego typu obiektów spowoduje dysharmonię, deformację i zanik tradycyjnych form i elementów krajobrazu. W dużym stopniu utracony zostanie walor krajobrazowy, dla ochrony którego został utworzony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, zaskarżając w nim również postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Strona skarżąca zarzuciła, że zarówno Burmistrz jak i RDOŚ nie dokonali wyczerpującego wyjaśnienia wątpliwości powziętych co do prawdziwości czy rzetelności przygotowania Raportu. Żaden z organów nie przedstawił kontrraportu, ani takiej analizy nie zlecił biegłym.
W dalszej kolejności spółka przedstawiła korzyści, jakie mogą wyniknąć z tego rodzaju inwestycji. Podniosła między innymi, że farma fotowoltaiczna przyczyni się do redukcji emisji gazów cieplarnianych i zmniejszenia zależności od paliw kopalnych do wytwarzania energii elektrycznej, a także całkowitej eliminacji skażenia terenu pestycydami. Różnorodność siedlisk, zacienienie zapewniane przez panele fotowoltaiczne, obsianie rodzimymi gatunkami traw oraz naturalna sukcesja może tworzyć siedliska odpowiednie dla płazów. Skarżąca podkreśliła, że w trakcie 25-30 letniej eksploatacji instalacji krajobraz będzie miejscami przekształcony, ale nie jest to zabieg nieodwracalny. Nie będzie to znacząca ingerencja, która na stałe zmieniłaby postrzeganie dotychczasowego otoczenia. Ponadto analiza udowodniła, że charakter planowanej inwestycji nie zaburzy widoku, ponieważ zajmie nieznaczną część dostępnego terenu i nie będzie znacząco zaburzać naturalnego krajobrazu.
Odnosząc się do nieprzeprowadzenia nasłuchów nietoperzy spółka podniosła, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na tę grupę zwierząt, a na terenie otwartym aktywność nietoperzy jest znacznie niższa niż w pobliżu lasów. Nadto w przypadku farmy fotowoltaicznej kąt nachylenia instalacji wynosi ok. 20-40 stopni, co wyklucza pomylenie paneli z lustrem wody, a co ewentualnie mogłoby w tym przypadku stanowić zagrożenie.
Spółka podniosła też, że trzy farmy fotowoltaiczne mają zająć powierzchnię ok. 9 ha co stanowi jedynie 0,04 % powierzchni użytków rolnych na [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Zaznaczyła, że inwestycja nie znajdzie się w obszarze Natura 2000, a jedynie w jego pobliżu, wobec czego na jej terenie nie występują siedliska chronione dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.
Spółka zaznaczyła również, że nie ma szczegółowych powszechnie obowiązujących wymogów prawnych co do metodyki (w tym długości) wykonywania badań występowania stwierdzonych gatunków zwierząt (w tym ptaków) na obszarze objętym inwestycją. Podkreśliła, że sporządzenie raportu oceny odziaływania na środowisko wymaga przeprowadzenia inwentaryzacji, a nie monitoringu. Liczebność ptaków w danym czasie na danym obszarze jest w ogromnej części kwestią losową i nawet kilkukrotne jej powtórzenie nie musi dawać wyników ściśle pokrywających się z badaniami wykonanymi wcześniej na danym terenie.
Odnosząc się do kwestii oddziaływania skumulowanego, spółka podniosła, że w świetle treści art. 77 ust. 5 pkt 2 u.o.o.ś., uwzględniać należy w tym przypadku wyłącznie przedsięwzięcia już istniejące na danym obszarze.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 marca 2022 r., SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 1, ust. 2 art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80, art. 81, art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 u.o.o.ś., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, że realizacja przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z celem ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę na wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, w tym wypadku - RDOŚ oraz stwierdził, że organ I instancji dokonał weryfikacji tego stanowiska, co w wystarczający sposób uzasadnił. Nadto organ I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do przedłożonego raportu. Odnosząc się do kwestii oddziaływania skumulowanego, SKO zaznaczyło, że w Aneksie nr 1 do Raportu to inwestor wykazał wszystkie przedsięwzięcia zrealizowane i planowane do realizacji, mogące wraz z przedmiotowymi farmami oddziaływać w sposób skumulowany, które znajdują się w pobliżu omawianych farm fotowoltaicznych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z siedmiu wymienionych inwestycji, pięć została zrealizowana lub jest w realizacji. Kolegium podkreśliło także, że z treści postanowienia RDOŚ nie wynika, aby stwierdzony brak przeprowadzenia badań nasłuchów nietoperzy miał wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Kolegium, znaczna część argumentacji odwołania stanowi jedynie polemikę z interpretacją materiału dowodowego dokonaną przez Burmistrza i RDOŚ i nie uzasadnia zmiany rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego w zakresie weryfikacji Raportu jak i uznania, pomimo braku przesłanek, że realizacja przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z celami ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu;
2) art. 6, art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., wobec nieprawidłowej oceny przez SKO Raportu w przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym;
3) przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że przedsięwzięcie będzie miało wpływ na m.in. orlika krzykliwego, podczas gdy strefa ochronna nie pokrywa się z terenem przedsięwzięcia, a brak jest podstaw do uznania, że realizacja przedsięwzięcia wyłączy całkowicie teren 7,54 ha z pełnienia funkcji żerowiska, bądź miejsca rozrodu, biorąc pod uwagę rodzaj przedsięwzięcia, jak również znakomicie większe tereny, na których takie żerowisko w pełni zaspokaja ewentualne potencjalne potrzeby danego gatunku fauny,
4) art. 77 ust. 5 pkt 2 u.o.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i błędne uwzględnienie w ocenie skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na krajobraz również inwestycji dopiero planowanych, a nie tylko zrealizowanych, jak również uznanie, że skumulowane oddziaływanie przemawia za odmową uzgodnienia i negatywną oceną oddziaływania.
Skarga objęto także postanowienie uzgadniające RDOŚ z dnia 31 grudnia 2021 r.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na uzasadnienie powyższych zarzutów spółka w większości ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 26 września 2022 r., uczestnik postępowania - [...], podzieliło stanowisko orzekających w sprawie organów, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena legalności postanowienia RDOŚ z dnia [...] grudnia 2021 r. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak się podkreśla w orzecznictwie, uzgodnienie – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wiążący charakter uzgodnienia wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż to uczynił organ uzgadniający. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe byłoby obaczone wadami proceduralnymi (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 849/18 – wszystkie przywołane wyroki sądów dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej sprawie RDOŚ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 11MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w obrębie C., gm. [....]. W świetle powyższych rozważań treść tego postanowienia RDOŚ wiązała Burmistrza przy rozstrzygnięciu sprawy.
O dokonanie uzgodnienia zwrócił się Burmistrz pismem z dnia 17 marca 2021 r. załączając kopię wniosku spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej w skrócie "Raport") oraz informację o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowano realizację inwestycji. Inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia jako zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa wraz z towarzysząąa jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 – 3 tej ustawy.
W toku postępowania uzgodnieniowego na wezwanie RDOŚ Inwestor uzupełniał pierwotny Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ramach przedsięwzięcia planowano budowę trzech odrębnych wolnostojących form fotowoltaicznych oznaczonych jako [...], [...] i [...] wraz z infrastrukturą techniczną. W pierwotnym raporcie wskazano, że łączna moc farm będzie wynosić do 11 MW z inwestycja zajmować będzie powierzchnię około 9,11 ha. Zgodnie zaś z uzupełnieniem raportu, zrezygnowano z wycinki drzew i krzewów, co zmniejszyło powierzchnię planowaną do zajęcia przez inwestycję do około 7,54 ha, zaś łączną moc farm fotowoltaicznych do około 9MW. Dokładniejszy opis i położenie inwestycji znajduje się w części wstępnej uzasadnienia. W ramach inwestycji zaplanowano zamontowanie paneli fotowoltaicznych posadowionych na konstrukcji wsporczej lub za pomocą prefabrykowanych fundamentów. Inwestor dopuszcza również możliwość zastosowania systemu nadążnego polegającego na montażu modułów fotowoltaicznych na trackerach śledzących wędrówkę słońca.
W uzasadnieniu postanowienia RDOŚ szczegółowo opisano wynikające z Raportu i jego uzupełnienia uwarunkowania przyrodnicze, rzeźbę terenu, występującą na terenie planowanego przedsięwzięcia florę i faunę, w tym chronione, przewidywane do podjęcia środki mające eliminować lub minimalizować wpływ inwestycji na środowisko. Jak w nim podkreślono – z powołaniem się na literaturę – teren, na którym planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w stosunkowo niewielkiej odległości ok. 90 m od granic obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Lasy [...]. Inne obszary wchodzące w skład sieci obszarów Natura 2000 znajdują się w większych odIegłościach. Jak zaznaczył RDOŚ działki inwestycyjne znajdują się ponadto w granicach głównego korytarza ekologicznego - Korytarza Południowo-Centralnego (KPdC-1C - Lasy [...]), wyznaczonego w Projekcie korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce, celem zapewnienia łączności ekologicznej, zarówno w skali całego kraju jak i w skali europejskiej. Planowane zamierzenie miało znajdować się również w granicach obszaru cennego przyrodniczo IBA Lasy [...] - ostoi występowania ponad 160 gatunków ptaków (ponad 140 lęgowych), z czego 37 wymienionych jest w Załączniku "Dyrektywy Ptasiej" (26 lęgowych), a 54 w Polskiej czerwonej księdze zwierząt (14 lęgowych). Do kluczowych gatunków ptaków występujących w ostoi zalicza się: bociana czarnego, trzmielojada, orlika krzykliwego, derkacza, dzięcioła białoszyjego i muchołówkę białoszyjną.
Jak stwierdził RDOŚ [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy j z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Na występujące na terenie tego Obszaru wyjątkowe walory przyrodnicze i poza przyrodnicze, składają się różne uwarunkowania (geologiczne, zasoby przyrodnicze, stan krajobrazu kulturowego) tworzące nierozerwalną całość. Obszar ten odznacza się wysokim stopniem naturalności. RDOŚ wskazał, że w § 3 ww. Uchwały określono zakazy właściwe dla tego Obszaru. W [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu obowiązuje m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.o.o.ś., do których zalicza się przedmiotowe przedsięwzięcie. Jednak, zgodnie z art. 24 ust. 3 ww. ustawy o ochronie przyrody, zakaz ten, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona, ocena oddziaływania na środowisko wykazała i brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Zgodnie z § 3 pkt 6. ww. uchwały Sejmiku zakaz ten obowiązuje na obszarze 500 m od linii brzegów rzek: [...] i [...], 100 m od linii brzegów rzek: [...] i [...], a także udokumentowanych złóż geologicznych. Działki inwestycyjne położone są poza strefami 500 m od linii brzegów rzek [...] i [....], 100 m od linii brzegów rzek [...] i [...] (najbliżej położona działka znajduje się w odległości 117 m od rzeki [...]) oraz poza udokumentowanymi złożami geologicznymi, w związku z czym, zgodnie § 3 ust. 6 ww uchwały Sejmiku Województwa [...], na terenie tym co do zasady, nie obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.o.o.ś na środowisko, do których zalicza się przedmiotowe przedsięwzięcie.
Jak zaznaczył RDOŚ w świetle ww przepisów w sprawie istotna była nie tylko analiza zgodności planowanego zadania z zakazami obowiązującymi w ww. Obszarze Chronionego Krajobrazu, ale także analiza i ocena wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość zachowania celów ochrony ww. obszaru. RDOŚ wskazał, że w § 2 uchwały Sejmiku określono cel ochrony tego Obszaru, którym jest zachowanie różnorodności biologicznej siedlisk przyrodniczych poprzez czynną ochronę ekosystemów Obszaru. Ochrona czynna świetle ww. przepisu realizowana ma być w ramach racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej.
W ocenie RDOŚ przedstawione w przedłożonej przez inwestora dokumentacji działania minimalizujące możliwy negatywny wpływ przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze m.in. wyłączenie fragmentów terenów najcenniejszych pod względem florystycznym z zabudowy, zaniechanie wycinki drzew, zastosowanie mniejszej ilości paneli fotowoltaicznych, nie gwarantuje braku wpływu zamierzenia na cele ochrony ww Obszaru. Jak bowiem wynika z treści Raportu i jego uzupełnienia, teren na którym planowana jest realizacja przedmiotowych farm stanowi mozaikę środowisk otwartych i zadrzewień. W obrębie terenów otwartych znajdują zarówno przesuszone łąki mające postać suchych muraw, jaki i miejsca podmokłe, porośnięte roślinnością higrofilną oraz pola uprawne i nieużytki. W obrębie płatów roślinności występują stanowiska gatunków roślin chronionych. Realizacja przedsięwzięcia na łącznej powierzchni ok. 7,54 ha (zgodnie z powierzchniami wskazanymi w ramach wariantu inwestorskiego w Aneksie) będzie skutkowała zmianą składu gatunkowego roślin występujących na tym terenie. Planowane zagospodarowanie części działek inwestycyjnych (budowa ogrodzenia, posadowienie paneli fotowoltaicznych, utrzymanie dróg technicznych pomiędzy rzędami paneli, budowa stacji transformatorowych, magazynów energii) spowoduje nie tylko fizyczne zajęcie terenu, ale również będzie determinować warunki w szczególności świetlne i wilgotnościowe. Siedliska łąkowe reagują na wzrost lub spadek wilgotności i żyzności gleby oraz częstotliwość koszenia, a także na zmiany w formie użytkowania (wprowadzenie wypasu, inny termin czy wysokość koszenia, stosowanie innych zabiegów pratotechnicznych itp.). Jak podkreślił RDOŚ, występowanie obok siebie różnych typów siedlisk jest ze sobą funkcjonalnie powiązane i zależne od występujących na tym terenie, także wzajemne powiązanych ze sobą czynników o charakterze naturalnym, jak również wynikających z istniejącej na tym terenie ekstensywnej działalności człowieka, które wpływają na rodzaj występujących na analizowanym terenie zbiorowisk roślinnych, a tym samym na stopień różnorodności gatunków, dla których teren ten stanowi siedlisko. Tymczasem zbiorowiska roślinne ukształtowane pod farmy fotowoltaiczne, zajmujące znaczną powierzchnię, bo ok. 7,54 ha, będą miały ograniczone znaczenie biocenotyczne, rekreacyjne i krajobrazowe. RDOŚ podkreślił przy tym, że planowane przedsięwzięcie ma charakter przemysłowy, a działania których celem będzie utrzymanie roślinności niskiej na terenie poszczególnych farm fotowoltaicznych nie wpisują się w zakres racjonalnej gospodarki rolnej czy leśnej, pozwalającej na czynną ochronę ekosystemów [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W ocenie RDOŚ, teren zamierzenia inwestycyjnego jak i jego bezpośrednie sąsiedztwo cechuje różnorodność biologiczna wynikająca z mozaiki terenów otwartych i bliskości kompleksów leśnych. Występowanie na przedmiotowym terenie różnych typów siedlisk stwarza warunki do bytowania na nim różnych grup zwierząt. Zbiorowiska trawiaste, wraz z występującymi wśród nich zadrzewieniami, tworzą ostoje dla licznych gatunków zwierząt, włączając w to ptaki. Według RDOŚ z uwagi na krótki termin badań terenowych, wskazana w Raporcie i Aneksie liczba stwierdzonych gatunków zwierząt (w tym ptaków) wydaje się być zaniżona.
RDOŚ podkreślił, że teren, w obrębie którego planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest wartościowy pod względem przyrodniczym także ze względu na pełnioną funkcję korytarza ekologicznego (znajduje się w granicach Korytarza Południowo-Centralnego KPdC - 1C - Lasy [...]). Odnosząc się do zakresu zamierzenia inwestycyjnego RDOŚ zauważył, że teren każdej z planowanych farm planuje się ogrodzić, co obejmie obszar o powierzchni ok. 7,54 ha. Zaproponowany sposób wykonania ogrodzenia umożliwi co prawda, przemieszczanie się przez teren poszczególnych farm drobnych zwierząt, w tym ssaków, jednak stanowić będzie barierę dla większych zwierząt np. ssaków kopytnych związanych m.in. z krajobrazem rolniczym. Wskazana w uzupełnieniu Raportu możliwość pozostawienia pasa niewygrodzonego terenu przebiegającego wzdłuż ogrodzeń dwóch farm, w ocenie RDOŚ nie będzie gwarantowała swobodnego przemieszczania się przez ten teren większych zwierząt, np. saren. Podkreślono, że wskazany pod przedsięwzięcie teren stanowi obszar położony pomiędzy rozległymi obszarami leśnymi wchodzącymi w skład tzw. Lasów [...] objętych ochroną w formie obszaru Natura 2000 Lasy [...]. Teren części inwestycji położony jest w niewielkiej odległości od ww. obszaru Natura 2000 (tj. ok. 90 m dla [...]). Jak podkreślił RDOŚ Lasy [...] stanowią siedlisko wielu gatunków zwierząt, w tym są ważną ostoją wilka. Obszar, w obrębie którego planowana jest realizacja inwestycji może znajdować się w zasięgu areału występowania tych drapieżników i stanowić teren ich przemieszczania się pomiędzy kompleksami leśnymi stanowiącymi siedlisko ich rozrodu. Przedmiotowy teren, właśnie z uwagi na swoje uwarunkowania może także pełnić istotną rolę żerowiska dla rzadkich gatunków ptaków, takich jak orlik krzykliwy (wg danych RDOŚ stwierdzono obecność orlika krzykliwego w odległości ok. 1 km od farmy [...], na podstawie danych otrzymanych z RDLP K. - zebranych w ramach projektu badawczego pn. "Ocena stanu różnorodności biologicznej w wybranych nadleśnictwach RDLP K., na podstawie wybranych elementów przyrodniczych i kulturowych", 2017-2018), puchacz i puszczyk uralski gniazdujących na terenie Lasów [...] (miejsce zamierzenia znajduje się również w granicach obszaru cennego przyrodniczo IBA Lasy [...]). Wszystkie ww gatunki, związane są ze środowiskiem leśnym, jednakże dla większości z nich bardzo istotna jest obecność w sąsiedztwie lasów terenów otwartych, wykorzystywanych jako łowiska.
Według RDOŚ przedmiotowy teren może stanowić także dogodne siedlisko (zarówno żerowisko jak i miejsce rozrodu) derkacza, dla którego kluczowymi siedliskami są łąki, zarośla, murawy i ziołorośla. Tymczasem realizacja przedsięwzięcia wyłączyłaby z pełnienia funkcji żerowiska powierzchnię ok. 7,54 ha. RDOŚ zauważył przy tym, że obecnie na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu występuje duża presja na realizację przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych np. w miejscowości L. (Park Solarny na dz. ew. [...], dwie farmy fotowoltaiczne na dz. ew. [...], elektrownia fotowoltaiczna na dz. ew. [...]), w miejscowości D. (Park Solarny na dz. ew. [...]), w miejscowości D. (elektrownia fotowoltaiczna na dz. ew. [...]), w miejscowości S. (naziemna instalacja fotowoltaiczna na dz. ew. [...]), w miejscowości M., gm. [...] (farma fotowoltaiczna na dz. ew. [...]), w miejscowości N., gm. [....] (Farmy fotowoltaiczne [...] i [...] na dz. ew. [...]) oraz przedsięwzięcia innego rodzaju, np. budowa hali produkcyjnej z częścią biurową oraz hal i magazynowej na działce o nr ewid. [...], w miejscowości L. Mimo że w uzupełnieniu Raportu podkreślono, że te wymienione wyżej przedsięwzięcia znajdują się w dużej odległości od przedmiotowych instalacji fotowoltaicznych, stąd oddziaływanie skumulowane, na etapie eksploatacji, nie będzie zachodziło i - w ocenie autorów ww dokumentu - "planowane inwestycje znajdujące się w obrębie [...], to farmy fotowoltaiczne, których konstrukcja nie przekroczy 5 metrów wysokości, przez co nie będą znacząco wyróżniać się na tle krajobrazu. Obecnie planowane dziatki wykorzystywane są pod uprawy rolnicze, przez co teren, na którym planowane jest posadowienie instalacji fotowoltaicznych nie wyróżnia się szczególną bioróżnorodnością. Biorąc pod uwagę niewielki zakres inwestycji, a także obszar rozmieszczenia farm, nie przewiduje się oddziaływania skumulowanego na krajobraz" – to w ocenie RDOŚ, powyższe wnioskowanie obarczone jest błędem. Przedsięwzięcia te lokalizowane są na terenach otwartych, głównie użytkowanych rolniczo. Zajmowanie zaś kolejnych takich otwartych terenów niewątpliwie skutkuje ograniczeniem zasięgu siedlisk gatunków zwierząt nie tylko związanych z krajobrazem rolniczym, ale także np. ptaków drapieżnych wykorzystujących je jako łowiska. Dlatego też nie można ograniczyć analizy wpływu przedsięwzięcia wyłącznie do terenu zajętego przez to zamierzenie i buforu do 100 m, jakim operują autorzy Raportu. Z uwagi na powyższe RDOŚ nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w Aneksie, odnoszącym się do wpływu przedmiotowego zamierzenia na ptaki, zgodnie z którym przewidywane oddziaływanie planowanych przedsięwzięć w kontekście kluczowych gatunków ptaków występujących w ostoi będzie znikome i nie będzie miało znaczenia dla ich występowania w obszarze.
Z uwagi na powyższe, w ocenie RDOŚ przedłożona dokumentacja nie udowodniła w sposób niebudzący wątpliwości braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. Położenie planowanego zamierzenia w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, z dala od istniejącej zabudowy (w przypadku farm [...] i [...] to ponad 500 m), w terenie o dużej mozaice siedlisk (ekstensywnie użytkowane użytki zielone, nieużytki, tereny zadrzewione, podmokłe, poprzecinane rowami oraz bliskie sąsiedztwo dużych kompleksów leśnych), pozwala przyjąć, iż rzeczywiste walory przyrodnicze terenu w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia są zdecydowanie wyższe od tych przedstawionych w Raporcie i Aneksie. W świetle powyższego niemożliwe jest ustalenie adekwatności zaproponowanych w Raporcie środków minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, wobec możliwych strat w tym środowisku.
RDOŚ wskazał też, że w odniesieniu do wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na krajobraz, na potrzeby Raportu wykonano Analizę Oddziaływania na Krajobraz Visual Impact Assessment (R. Wróżyński, K. Pyszny 2021 r.) dla przedmiotowych instalacji fotowoltaicznych. Badania przeprowadzono na podstawie opublikowanej w 2020 r. skwantyfikowanej metody oceny krajobrazu QLA 360 (Quantitative Landscape Assessment) opartej na wykorzystaniu danych lotniczego skaningu laserowego UDAR i panoram 360°. Dokumentacja fotograficzna, w tym zdjęcia panoramiczne 360° wykonane zostały podczas wizji terenowej w dniu 13 października 2021 r. Jednym z głównych założeń metody QLA360 jest łatwa interpretacja wyników. Ilościowa ocena oddziaływania zamierzenia na krajobraz określona jest jako procentowa wartość zajętości pola widzenia obserwatora w pełnym 360° polu widzenia. W świetle tej analizy widoczności planowanych farm fotowoltaicznych nie wykazano znacznych udziałów w polu widzenia człowieka w większości lokalizacji obserwatorów. Średnio, przedmiotowe instalacje zajmują 0,07% pola widzenia obserwatora przy odchyleniu standardowym równym 0,53%. Największe udziały w polu widzenia występują w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych farm i dochodzą do 8%. W ocenie Autorów opracowania, oddziaływanie planowanych farm fotowoltaicznych na krajobraz, będzie miało charakter oddziaływania nieznaczącego.
Jak zaznaczył RDOŚ ww analizy wpływu przedsięwzięcia na krajobraz podkreślili jednak również, że realizacja planowanej farmy zmodyfikuje krajobraz poprzez wprowadzenie nowego antropogenicznego elementu (panele PV i infrastruktura towarzysząca), co związane jest z wystąpieniem oddziaływania stałego, długookresowego".
RDOŚ zaznaczył, iż teren planowanego przedsięwzięcia charakteryzuje się co prawda mało urozmaiconą rzeźbą terenu (deniwelacja w obrębie farmy fotowoltaicznej do 10 m), występuje tu jednak duża mozaika użytków rolnych z ekstensywnie prowadzoną gospodarką rolną, łąkową i pastwiskową, terenów zadrzewionych, wysokim stopniem naturalności ekosystemów, oraz w dużej mierze brakiem antropogenicznych .elementów krajobrazu (dróg utwardzonych, terenów czy obiektów o charakterze przemysłowym, ponadto najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ponad 500 m (dla fam [...] i [...]). Krajobraz terenu przedsięwzięcia stanowi typowy chroniony krajobraz w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wysokie walory krajobrazowe ocenianego terenu potwierdza fakt jego objęcia ochroną w formie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (forma ta obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych). W ocenie RDOŚ błędnym założeniem jest przyjęcie, iż dominanta krajobrazowa wiąże się tylko z wysokością przedsięwzięcia w stosunku do jego otoczenia (niewielka wysokość paneli fotowoltaicznych). Zaznaczono, iż w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia jego skala wpływu na krajobraz będzie się wiązała przede wszystkim z jego powierzchnią (ok. 7,54 ha), wprowadzeniu dominanty horyzontalnej oraz fragmentacją dużej, otwartej przestrzeni poprzez 3 farmy fotowoltaiczne.
Jak podał RDOŚ, przedstawiony przez inwestora Raport (wraz z Aneksem) jest podstawowym dowodem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jest to jednak dokument, który podlega analizie i ocenie przez organ tak jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym. Raport pozostaje przedmiotem wnikliwej oceny organu, a zawarte w nim wnioski są weryfikowalne w oparciu o dostępną wiedzę i materiał dowodowy. Mając na uwadze rolę, jaką taki dokument pełni w procesie oceny oddziaływania na środowisko, cel jakiemu ma służyć, winien on być rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Łd 732/08). Dokument ten powinien mieć charakter kompleksowy i nie budzić wątpliwości, co do prawidłowości dokonanych w nim ustaleń. RDOŚ zaznaczył, że wykazanie braku negatywnego oddziałania na środowisko jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Podkreślił, iż metodyka prowadzenia obserwacji terenowych powinna być w sposób odpowiedni opracowana, tak aby uwzględniała specyfikę danego terenu (w tym spodziewane jego walory przyrodnicze) oraz charakter samego ocenianego przedsięwzięcia i rodzaje oddziaływań z nim związanych. RDOŚ zaznaczył, że inwentaryzacja przyrodnicza, jest kluczowym elementem dla prawidłowego i rzetelnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego.
Co najistotniejsze, niezależnie od przedstawionych zastrzeżeń i niejasności w analizie wpływu planowanych farm fotowoltaicznych na ochronę przyrody i krajobrazu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, RDOŚ podkreślił, iż planowane farmy fotowoltaiczne nie są elementem charakterystycznym, budującym walory krajobrazowe ww. chronionego obszaru, są elementem obcym i wprowadzającym dysharmonię - z uwagi na swój charakter (zmiana dominanty krajobrazowej - z użytku rolnego na zabudowę o charakterze przemysłowym), wielkość (wielkość obiektu budowlanego znacząco odbiega od innych występujących w tej części obszaru chronionego krajobrazu) i kształt (regularny - liniowe układy paneli fotowoltaicznych, grodzeń). Pomimo zawartego w uzupełnieniu Raportu stwierdzenia, zgodnie z którym "ze względu na niewielką wysokość infrastruktury planowanego przedsięwzięcia, farma fotowoltaiczna nie będzie zaburzać naturalnego krajobrazu tego obszaru, a ze względu na fragmentację farma nie będzie także stanowić dominanty w krajobrazie". RDOŚ uznał, że lokalizacja przedmiotowych farm fotowoltaicznych w terenie wolnym od tego typu obiektów spowoduje dysharmonię, deformację i zanik tradycyjnych form i elementów krajobrazu, oraz w dużym stopniu utracony zostanie walor krajobrazowy, dla ochrony którego został utworzony [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Realizacja przedmiotowego zamierzenia w terenie stałaby w sprzeczności z celem ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jakim jest ochrona wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach.
W świetle powyższego RDOŚ stwierdził, iż niemożliwe jest ustalenie adekwatnych zaproponowanych w przedłożonej dokumentacji środków minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym na krajobraz.
Dodał, że realizacja planowanego zamierzenia wiązałaby się z rozwojem energii fotowoltaicznej kosztem środowiska przyrodniczego i krajobrazu chronionego w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, co stałoby w sprzeczności z założeniami zrównoważonego rozwoju odnawialnych źródeł energii określonymi w dokumencie "Wojewódzki program rozwoju odnawialnych źródeł energii dla województwa podkarpackiego" (2013 r.). Zgodnie z tym opracowaniem, zrównoważony rozwój OZE, zwiększający bezpieczeństwo i niezależność energetyczną (w części związanej z farmami fotowoltaicznymi), powinien rozwijać się tylko na terenach, na których występuje niski poziom ryzyka oraz częściowo na terenach, na których występuje średni poziom ryzyka wystąpienia konfliktów społeczno-środowiskowych. Rozwój ma następować głównie na terenach zurbanizowanych (kolektory słoneczne, ogniwa fotowoltaiczne) oraz przewiduje się umiarkowany rozwój farm fotowoltaicznych. Zgodnie z tym dokumentem lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie o wysokich walorach krajobrazowych, z dala od terenów zurbanizowanych powinna być wykluczona.
Według RDOŚ, planowane przedsięwzięcie, w przedstawionym kształcie i we wskazanej lokalizacji, nie może więc być zrealizowane w zgodzie z obowiązującym prawem. Realizacja planowanego przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z celem ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jakim jest ochrona wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach.
Wobec sformułowanych w skardze zarzutów Sąd pragnie zaznaczyć, że RDOŚ jest wyspecjalizowanym organem współdziałającym z organem prowadzącym główne postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań lokalizacji inwestycji. Jak się podkreśla w orzecznictwie, ustawodawca nieprzypadkowo to współdziałanie ujął w ramy uzgodnienia, które zapewnia przeprowadzenie postępowania w oparciu o wiedzę (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. II OSK 2962/17).
Sąd celowo więc przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia postanowienia RDOŚ z dnia z dnia [...] grudnia 2021 r. Jego analiza prowadzi do wniosku, że organ ten dysponując rozległą wiedzą opartą nie tylko na literaturze przedmiotu ale też danymi pochodzącymi z różnych źródeł, w tym z obserwacji, np. pracowników nadleśnictw, przeprowadził rzetelną analizę Raportu i aneksu w aspekcie możliwego wpływu inwestycji na florę i faunę oraz sam krajobraz chronionego Obszaru. Te dane i informacje a także posiadany zasób wiedzy z pewnością pozwalają na fachową i drobiazgową analizę przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów. Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.o.o.ś. do zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska należy m.in. przeprowadzanie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko lub udział w tych ocenach (pkt 2), ochrona i zarzadzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody (pkt 4), wydawanie decyzji o ochronie przyrody (pkt 5), przeprowadzanie postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (pkt 6), współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody (pkt 9) czy współpraca z organizacjami ekologicznymi (pkt 10).
Przypomnieć należy, że teren, na którym planowana jest inwestycja, w oparciu o uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...], został objęty jedną z form ochrony przyrody przewidzianej w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Z mocy tej uchwały utworzony został [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, m.in. krajobrazu. Stosownie do ust. 2 tego przepisu celem ochrony przyrody jest utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, zachowanie różnorodności biologicznej a także m.in. ochrona walorów krajobrazowych. Cele te są realizowane właśnie m.in. poprzez obejmowanie zasobów, tworów i składników formami ochrony przyrody (art. 3 ustawy o ochronie przyrody). Według art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązkiem organów administracji publicznej i osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.
Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Jak wynika z postanowienia RDOŚ z dnia [...] grudnia 2021 r. planowana inwestycja znajduje się na terenie, przez który przebiega korytarz ekologiczny – Korytarz Południowo – Centralny. Według ustawowej definicji z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migracje roślin, zwierząt lub grzybów. Stosownie do art., 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzane zakazy, m.in. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według ust. 3 tej normy prawnej, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę obszaru chronionego krajobrazu. W swoim postanowieniu RDOŚ zwracał uwagę na powyższe przepisy i po analizie Raportu i Aneksu, stanął na stanowisku, że przedstawione mu materiały w okolicznościach sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że zachodzi sytuacja przewidziana w tym ostatnim przepisie (art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody).
W ocenie Sądu, argumenty RDOŚ są przekonujące. Teren, na którym planowana jest inwestycja (3 farmy fotowoltaiczne) to obszary nieużytków i rolne (na których prowadzone jest ekstensywne rolnictwo) otoczone przez lasy. Zgodnie z § 2 uchwały Sejmiku czynna ochrona ekosystemów Obszaru, realizowana w ramach racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, polega na zachowaniu różnorodności biologicznej siedlisk przyrodniczych.
W sposób przekonujący RDOŚ wskazał na duże obszary, które mają zostać otoczone ogrodzeniami, na konieczność regularnego koszenia roślinności na terenach farm, na niespotykany na najbliższym obszarze przemysłowy charakter planowanej inwestycji, na dysharmonię i fragmentację chronionego krajobrazu, deformację i zanik tradycyjnych form i elementów krajobrazu, co wpłynie na utratę walorów krajobrazowych, które mają być chronione przez objęcie ich specjalną ochroną, na barierę, jaką stworzą ogrodzone tereny dla większych zwierząt. Zwrócił uwagę, że zmiana charakteru części terenów może wpłynąć na ograniczenie żerowisk dla rzadkich gatunków ptaków. Według RDOŚ lokalizacja farm na tym terenie wpłynie na deformację, zanik form i elementów krajobrazu oraz to, że w dużym stopniu utracony zostanie walor krajobrazowy, dla którego ustanowiona została konkretna forma ochrony przyrody.
W ocenie Sądu argumenty RDOŚ są rzeczowe i spójne. Według Sądu organ ten, posiłkując się literaturą, zgromadzonymi w ramach kompetencji informacjami, wyczerpująco przeanalizował Raport i jego uzupełnienie oraz wykazał, że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Jeszcze raz podkreślić należy, ze RDOŚ to organ specjalistyczny, który ma kompetencje i wiedzę pozwalające na weryfikację treści dokumentu takiego, jakim jest raport. Nie było więc konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego by podważyć wnioski Raportu.
Przekonująca argumentacja zawarta w kwestionowanym postanowieniu nie pozwala na jej zakwestionowanie. Uzgodnienie ma właśnie służyć weryfikacji takich dokumentów jak raport przez specjalistyczny przygotowany merytorycznie w tym zakresie organ. Oczywistym priorytetem dla RDOŚ jest szeroko rozumiana ochrona przyrody a rozwój energetyki nie powinien się odbywać jej kosztem. Przedstawione w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ argumenty nie mogą być lekceważone, bo po to pewne elementy przyrody obejmuje się ochroną, aby zapewnić im przetrwanie. Wprowadzanie na obszarze chronionego krajobrazu elementów zupełnie mu obcych ewidentnie jest sprzeczne z celami, dla których go ustanowiono. Na marginesie Sąd zauważa jedynie, że w raporcie – w części dotyczącej analizy wizualnego oddziaływania na krajobraz posłużono się wysokościami 3 m dla budynków czy 2,8 m dla konstrukcji wsporczej z panelami, podczas gdy przy opisie inwestycji podaje się wielkość "do 5 m wysokości". Także to podważa rzetelność tego dokumentu. Przedstawione wizualizacje potwierdzają jednak także w ocenie Sądu trafność spostrzeżeń konkluzji RDOŚ.
Wbrew zarzutom skargi dokonana w ramach postanowienia RDOŚ weryfikacja raportu jest rzetelna i logiczna, użyta zaś argumentacja przekonująca i poparta wiedzą posiadaną w ramach wykonywanych zadań i kompetencji. Już nawet samo zażądanie uzupełnienia Raportu świadczy o jego wszechstronnej merytorycznej ocenie na każdym etapie. Nie naruszono więc wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Ocena raportu i uzupełnienia została dokonana w aspekcie zasadnych zastrzeżeń RDOŚ do treści tych dokumentów. Z decyzji organów i postanowienia RDOŚ wynika, że to nie strefa ochronna orlika krzykliwego decydowała o ustaleniu, że planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na przyrodę, lecz m.in. możliwość ograniczenia żerowiska dla tego ale i innych rzadkich ptaków, ale też możliwość powstania blokad dla migracji większych zwierząt na terenie, który pełni funkcję korytarza ekologicznego. Trzeba bowiem mieć na uwadze długość tych ogrodzeń. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko SKO, że nie ma znaczenia, że planowane farmy fotowoltaiczne miały zająć procentowo niewielką w stosunku do całego obszaru chronionego krajobrazu powierzchnię. Powyższe, ale także sprzeczne z celami ochrony tego terenu wprowadzenie elementów przemysłowych - zupełnie obcych, wprowadzających dysharmonię w samym krajobrazie potwierdza zasadność stanowiska RDOŚ, a w konsekwencji organów obydwu instancji, że Raport i jego uzupełnienie nie wykazały braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego. Trudno mówić o ochronie krajobrazu w sytuacji, gdy usiłuje się do niego wprowadzić zupełnie do niego niepasujące elementy niespotykane w jego ramach. Także wielkość obiektów nie ma odpowiedników w tym krajobrazie. Uzasadnienia decyzji odnoszą się do treści Raportu, jego uzupełnienia i postanowienia RDOŚ, podzielając trafność stanowiska zawartego w postanowieniu.
Rzeczywiście RDOŚ odniósł się do możliwego skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę pięć inwestycji, które są zrealizowane lub w trakcie realizacji, ale też wymienił te, co do których postępowania dopiero się toczyły. Faktycznie brzmienie art. 77 ust. 5 pkt 2 u.o.o.ś. potwierdza, że chodzi w nim o przedsięwzięcia znajdujące się na obszarze, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie, a więc o inwestycje już istniejące. Jednak – jak zasadnie wskazuje SKO – RDOŚ i organ I instancji odniosły się do inwestycji przedstawionych w Raporcie. Analiza uzasadnień postanowienia i decyzji organów obydwu instancji nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że był to element jedyny i decydujący o ich treści, ale jeden z kilku przemawiających przeciwko realizacji planowanej inwestycji. To uchybienie nie mogło mieć więc wpływu na wynik sprawy.
Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jaki odsetek gruntów rolnych w gminie stanowią tereny, na których planuje się inwestycję. Istotne było położenie tych gruntów na podlegającym ochronie obszarze, możliwy wpływ na ekosystem zmiany sposobu ich użytkowania i charakter planowanej zabudowy sprzeczny zupełnie z charakterem terenów objętych ochroną.
RDOŚ podkreślił przy tym bezzasadne ograniczenie większości analiz w Raporcie i jego uzupełnieniu (Aneksie) wpływu inwestycji do terenów najbliższych działkom, które miały zostać pod nią zajęte. Tymczasem ekosystem to układ ekologiczny, w którego skład wchodzą część ożywiona i nieożywiona pewnej przestrzeni środowiska naturalnego. Pomiędzy organizmami zasiedlającymi środowisko nieożywione zachodzi szereg relacji, które pozwalają funkcjonować im w harmonii i równowadze. Ekosystem opiera się na przepływie oraz wymianie materii i energii pomiędzy zasiedlającymi go organizmami oraz między organizmami a ich otoczeniem.
Reasumując Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby mieć lub miały wpływ na wynik sprawy. Nie naruszono też przepisów wskazywanych w skardze, za wyjątkiem art. 77 ust. 5 pkt 2 u.o.o.ś., jednakże – jak wcześniej wskazano – naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Dlatego skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.