II SA/Rz 723/24

II SA/Rz 723/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr SKO.415.45.747.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 19 kwietnia 2024 r. nr SKO.415.45.747.2024, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") z 20 lutego 2024 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], dla P. sp. z o.o. w W. (dalej: "inwestor", "strona", "skarżący").
W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm; dalej: "k.p.a.".), a także art. 52 i art. 53 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3-6 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").
Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji Organu I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ wyjaśnił, że mimo iż wnioskowana inwestycja samodzielnie nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania), to jednak na uwadze należy mieć fakt, że inwestor złożył cztery odrębne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonych w miejscowości [...], stanowiące przedsięwzięcia powiązane technologicznie. W związku z powyższym zasadnym jest zsumowanie ww. zamierzeń budowalnych w celu oceny ich rzeczywistego wpływu na środowisko, skoro łączna powierzchnia terenów przeznaczonych pod inwestycję wyniesie powyżej 0,5 ha, a więc podlega zaliczeniu do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) ww. rozporządzenia. W związku z powyższym, wnioskowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.; dalej: "ustawa środowiskowa") decyzję tą należy uzyskać przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Skoro wnioskodawca nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani nie przedłożył od kompetentnego organu informacji, która z obowiązku spełnienia tego przepisu mogłaby go zwolnić, należało odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji wniosła P. Sp. z o.o. w W. zaskarżając ją w całości. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] z 20 lutego 2024 r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję Organu I instancji w mocy.
Organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotem inwestycji jest budowa farmy fotowoltaicznej wraz z magazynami energii. W sprawie ma więc zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym nie podlega badaniu warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Rozstrzygnięcie sprawy zależy natomiast od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w rozpatrywanym przypadku planowana przez odwołującą się Spółkę inwestycja może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym czy do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie należało dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej Organ II instancji wskazał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
- przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a.
W dalszej kolejności przytoczył treść przepisu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
We wniosku inicjującym postępowanie podano powierzchnię 4900 m² jako maksymalną powierzchnię podlegającą przekształceniu przy realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na części działki nr [...] w obrębie [...]. Organ ustalił równocześnie, że w odniesieniu do trzech innych działek w miejscowości [...], będąca wnioskodawcą Spółka, złożyła wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamych rodzajowo inwestycji, wskazując w tych wnioskach powierzchnię 4900 m² jako maksymalną powierzchnię podlegającą przekształceniu.
Odwołując się do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Organ wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Wyjaśnił, że w przepisie tym jest mowa o przedsięwzięciu tego samego rodzaju, znajdującym się na terenie jednego zakładu lub obiektu, a przedstawiona w nim zasada sumowania oddziaływań odnosi się do niezdefiniowanego powiązania technologicznego pomiędzy przedsięwzięciami. Zdaniem Organu dopiero z wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia dokonanej przez sądy administracyjne (na tle poprzedniego rozporządzenia z 2010 r.) wynika, że nie chodzi w nim o jeden zakład lub obiekt, ale "powiązania technologiczne", które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.
Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przez "przedsięwzięcie" należy rozumieć "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z powyższej definicji, zdaniem Organu wynika, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów.
W ocenie SKO w Krośnie słuszne jest stanowisko Organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku uwzględniając inwestycję o tożsamym charakterze na sąsiedniej działce należało uznać planowane przedsięwzięcie za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagające uzyskania i dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Na zmianę powyższego stanowiska nie może wpłynąć argumentacja Spółki wskazująca, że wszystkie planowane zamierzenia inwestycyjne są związane z innymi umowami dzierżawy, dotyczą innych właścicieli oraz mają je realizować inne spółki celowe na podstawie zupełnie odrębnych zezwoleń. Nadto Organ podniósł, że na zmianę powyższego stanowiska nie może wpłynąć argumentacja Spółki odwołująca się do konieczności prounijnej wykładni prawa krajowego zmierzającej do wspierania rozwoju energii odnawialnej. Interpretacja prawa krajowego, jak podkreślił Organ, nie może bowiem prowadzić do obchodzenia przepisów dotyczących oceny oddziaływania planowanych inwestycji na środowisko.
Podsumowując Organ stwierdził, że do wniosku o wszczęcie postępowania należało dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę o doręczenie takiej decyzji pismem z dnia 27 listopada 2023 r., jednak Spółka takiej decyzji nie doręczyła, kwestionując przy tym konieczność jej wydania. W tej sytuacji w ocenie Kolegium Organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W skardze na powyższą decyzję Strona skarżąca zarzuciła:
1. Procesowego, tj.:
- art. 7, w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego i tym samym nieprzeprowadzeniu w pełni postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, w konsekwencji czego Organ odwoławczy, w ślad za Organem I instancji niezasadnie przyjął, iż przedsięwzięcie "Budowa farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...]" jest powiązane technologicznie z innymi projektowanymi przedsięwzięciami, tj. inwestycjami wnioskowanymi na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [....], mimo że stanowi osobne, w pełni samodzielne przedsięwzięcie;
- art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne uznanie, że w przypadku niniejszego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowej inwestycji, podczas gdy wielkość powierzchni zabudowy w przedmiotowym wypadku wyniesie 0,49 ha, wobec czego planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem w niniejszej sprawie nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ odwoławczy do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez niezastosowanie przez organ wykładni funkcjonalnej dotyczącej pojęcia "powiązania technologicznego";
- art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości, co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dotyczącą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
2. Materialnego:
- § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "Rozporządzenie środowiskowe"), poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ był zobligowany zsumować parametry przedsięwzięć planowanych na części działek nr [...], podczas gdy przedsięwzięcie "Budowa farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...]" nie jest jakkolwiek powiązane technologicznie z innymi projektowanymi przedsięwzięciami realizowanymi na części działki nr [...], a więc stanowi osobne, w pełni samodzielne przedsięwzięcie;
- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe stwierdzenie przez organ administracji, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy tj. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co do wymogu zgodności z przepisami odrębnymi;
- art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pominiecie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. z późn. zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.
W świetle podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynem energii zlokalizowanych na części działki nr. ewid. [...] położonej w miejscowości [...].
Zgodnie z art. 61 u.p.z.p.:
1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
1a. Przepisu ust. 1 pkt 1a nie stosuje się do inwestycji:
1) zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego;
2) w zakresie budowy obiektu budowlanego polegającej na odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie.
2. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 1a nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
2a. (uchylony).
3. Przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuje się do:
1) linii kolejowych, dróg i lotnisk;
2) obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej;
3) instalacji odnawialnego źródła energii;
4) urządzeń wodnych;
5) stacji paliw;
6) ogólnodostępnych stacji ładowania w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 875, 1394, 1506 i 1681);
7) obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m² przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki rolnej w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego;
8) zalesienia terenu;
9) obiektów budowlanych przeznaczonych na cele gospodarki leśnej;
10) pól biwakowych, wież widokowych, kładek, szlaków turystycznych, w tym ścieżek dydaktycznych, miejsc widokowych oraz parkingów służących obsłudze turystyki.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestycja jako dotycząca odnawialnych źródeł energii, nie wymaga ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa.
Aktualnie nie ma również sporu co do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na dającej się wydzielić i oznaczonej graficznie części działki.
Sąd akceptuje stanowisko Organów, zbieżne z wynikami przeprowadzonej analizy funkcji, iż terenem inwestycji jest część działki ewidencyjnej. Oznaczony został on na kopii mapy ewidencyjnej dołączonej do sprecyzowanego wniosku literami ABCDE.
W sprawie spór sprowadzał się do ustalenia zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi tj. wymogu przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Jak zgodnie ustaliły Organy, a co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy Skarżąca złożyła cztery wnioski o wydanie decyzji warunkach zabudowy dla nieruchomości położonych w miejscowości [...] tj.:
1. na działce nr ewid. [...] planuje budowę farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na obszarze stanowiącym powierzchnię do 4900 m²,
2. na działce nr ewid. [...] planuje budowę farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na obszarze stanowiącym powierzchnię do 4900 m²,
3. na działce nr ewid. [...] planuje budowę farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na obszarze stanowiącym powierzchnię do 4900 m².
4. na działce nr ewid. [...] planuje budowę farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na obszarze stanowiącym powierzchnię do 4900 m².
Zdaniem Organów ten sam przedmiot działalności planowany do realizacji przez spółkę tj. budowa farm fotowoltaicznych zintegrowanych z magazynami energii celem produkcji czy magazynowania energii elektrycznej, stanowią przedsięwzięcia powiązane technologicznie, w związku z czym zasadne jest zsumowanie zamierzeń budowlanych celem oceny ich rzeczywistego oddziaływania na środowisko. Skoro powierzchni przekracza 0,5 ha należy zaliczyć ją do inwestycji odpisanych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia, obowiązującego w dacie złożenia wniosku, dla której to wymagane jest uzyskanie, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli, jak w niniejszej sprawie, inwestor nie legitymuje się taką decyzją Organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W opozycji Strona skarżąca podnosi, że obecnie planowana inwestycja stanowi odrębny i niepowiązany technologicznie podmiot. Podkreśla, że inwestycje są od siebie niezależne i są niezależnie realizowane. Naprowadziła, że powiązanie technologiczne należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie technologiczne, jej zdaniem, należy rozumieć jako obecność w zamierzeniu takich elementów, które dopiero istniejące wspólnie powodują, że inwestycja będzie mogła być prawidłowo eksploatowana. Tymczasem planowana inwestycja ma charakter samodzielny, zamknięty i nie stanowi kontynuacji przedsięwzięcia zlokalizowanego na innych działkach, a ponadto działki na których są planowane nie sąsiadują ze sobą. Przedsięwzięcia korzystają z odrębnych wjazdów i instalacji i elementów konstrukcyjnych, mają działać niezależnie od siebie. Skarżąca przyznaje, że regulacja nie powinna służyć sztucznemu dzieleniu inwestycji w celu uniknięcia obowiązku przedstawienia decyzji środowiskowej, ale nie powinna również być również wykorzystywana przez organy do szukania na siłę powiązań technologicznych.
Na podstawie art. 72:
1. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem:
1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 i 553);
2) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;
3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
W myśl art. 71:
1. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.( Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji ): do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1724) wprowadzono pkt 54a, zgodnie z którym: zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
-z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi zlokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych.
Na podstawie §2 tego rozporządzenia do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 i 58 rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W sprawie decyzja Organu I instancji została wydana w dniu 8 września 2023 r. w świetle powyższego prawidłowo Organy dokonały analizy w oparciu o §3 ust. 1 pkt 54 według brzmienia sprzed zmiany w 2023 r.).
W myśl z kolei niezmienionej części treści §3 tego rozporządzenia:
2. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia:
3) nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
§1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia: powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.
Przez przedsięwzięcie rozumie się natomiast zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty - art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Prawidłowo dokonane przez Organy ustalenia, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia dały podstawę do kolejnego etapu kontroli tj. prawidłowości ich subsumpcji tj. zastosowania, i w konsekwencji odpowiedzi na pytanie czy aktualnie realizowana inwestycja stanowi rozszerzenie instalacji fotowoltaicznej.
Ze zgodnych ustaleń Organów wynika, ze teren planowanej inwestycji jest położony w granicach Wschodnio Beskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu funkcjonującego na mocy uchwały Nr XLVIII/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. ( Dz. Urz. Woj. Pod. Poz. 1951 ze zm.). Zdaniem Organów odległość 240 m. planowanej inwestycji od także planowanej przez inwestora inwestycji na działce nr ewid. [...] powoduje, że należy przyjąć, że są to inwestycje powiązane ze sobą technologicznie, co uaktywnia obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 713/16 ( wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Powyższy przepis ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest więc dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części, etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia.
Ustawodawca nie stworzył definicji legalnej pojęcia "powiązanie technologiczne", jednak zgodnie z orzecznictwem, o powiązaniu technologicznym należy mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak "know how", strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie etc. Technologia to jeden z czynników produkcji, który obejmuje wszystko co wpływa na wydajność pracy i produktywność kapitału. Technologię należy rozumieć jako kombinację wiedzy, umiejętności, doświadczenia i rozwiązań organizacyjnych wykorzystywanych do produkcji i użytkowania towarów i usług w celu zaspokajania potrzeb ludzkich".
Projektowane ww. farmy fotowoltaiczne powinny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami. Nie jest dopuszczalne dzielenie tych przedsięwzięć, jeżeli podział takiego przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadzi do tego, że nie zostanie w ogóle przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko projektowanej zabudowy systemami fotowoltaicznymi. Nie ma przy tym znaczenia, co było powodem dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, ani to, że poszczególne elektrownie fotowoltaiczne posiadać będą np. autonomiczny osprzęt elektroenergetyczny, stacje kontenerowe czy trasy kablowe.
W ocenie Sądu również sytuacja, w której dla poprzedniej inwestycji przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko nie wyklucza konieczności przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku kumulacji takiego oddziaływania.
Na tle tego przepisu Sąd przyjął, że dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w tym pojęcia zakładu lub obiektu, czy też kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, co dążenie do realizacji celów dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko.
Sąd podkreśla, że zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności wykładnia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinna uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą wywoływać zmiany w środowisku, będące skutkiem oddziaływania danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub projektowanymi przedsięwzięciami. Dlatego też należy przyjąć stanowisko, że skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub projektowanymi przedsięwzięciami), które dotyczą tych samych zasobów czy też przedmiotów oddziaływania, co projektowane przedsięwzięcie. Stąd takie skumulowane oddziaływanie może być skutkiem występowania lub projektowania realizacji podobnych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze. Ponadto dla ustalenia skumulowanego oddziaływania ważne znaczenie mają oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas podczas użytkowania danego przedsięwzięcia. Są to bowiem oddziaływania, które są powtarzalne i mają trwały charakter jak i występują przez dłuższy czas. Natomiast już ocena skumulowanego oddziaływania takiego przedsięwzięcia razem z innymi przedsięwzięciami musi uwzględniać wystąpienie nawet potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami. Dotyczy to również zastosowania odpowiednich środków prawnych zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności, które będą stosowane podczas realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia lub zmniejszenia oddziaływania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1071/17).
Wbrew zarzutom skargi, ustawodawca polski nie określił, że kumulacji podlegają wyłącznie przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie - skumulowanie dotyczy bowiem oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem (zob. wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1165/17 oraz z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1847/17). Wskazuje się na to w doktrynie, podnosząc, że "mówiąc o przedsięwzięciach, należy brać również pod uwagę konieczność powiązania technologicznego oraz kumulację oddziaływań, co zapobiega praktyce salami slicing polegającej na dzieleniu przedsięwzięć w celu uniknięcia rygorów związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania" (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, nr 2, s. 34-46). Przy ocenie kumulowania się oddziaływań wydzielonych uprzednio przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób sztuczny przedsięwzięcie, należy przede wszystkim kierować się treścią normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy). Wykładnia pojęcia "przedsięwzięcia" w ramach indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać zakres procesu budowanego lub innej ingerencji w środowisko, w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie. W sytuacji zatem gdy przedsięwzięcie jako takie obejmuje różne rodzaje ingerencji w środowisko (w tym takie, które podlegają procedurze oddziaływania na środowisko prowadzonej przez inny rzeczowo organ) koniecznym jest traktowanie całości planowanych prac jako jednego przedsięwzięcia, które powinno zostać poddane procedurze indywidualnej oceny. Należy bowiem uwzględnić powiązania technologiczne z uwzględnieniem zasady prewencji. Wykładnia pojęcia "powiązania technologiczne" w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać jego cele, funkcje i zadania. Wąskie rozumienie powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie i ze względu na swój cel mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby - wzięte pod uwagę łącznie - stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem ETS, z uwagi na to, że przedsięwzięcia będące przedmiotem kontroli stanowią część większego zamierzenia, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny - np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, (w:) B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). W sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, (w:) H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27). Taka wykładnia odpowiada celom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE. L. 2012. 26. 1).
Dlatego też prawidłowo Organy obu instancji uznały, że niezbędna jest ocena skumulowanych oddziaływań wywołanych przez oba przedsięwzięcia, a to z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.