II SA/Rz 721/19

II SA/Rz 721/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maciej Kobak
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2080/21 - Wyrok NSA z 2023-04-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art 35 ust. 3 pkt 2, art 269 ust. 1 pkt 1, art 270 ust. 2, art 271 ust. 3, art 16 pkt 40, art 16 pkt 45
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art 7a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Informacją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "P.w.", Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] (dalej: "skarżącemu") opłatę stała za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 200 zł, za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy do napełniania zbiorników retencyjnych zlokalizowanych w miejscowości [...].
Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 69 065 m3/r i wynoszącego po przeliczeniu 0,00219 m3/s.
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] złożyło reklamację od opisanej wyżej informacji podnosząc, że w sprawie nie zachodzą żadne ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty stałej. Zbiorniki retencyjne zlokalizowane na działkach nr 267/12 i 267/13 w miejscowości [...] powstały ze środków Funduszu Spójności projektu pn. "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie" i ich zadaniem jest retencjonowanie wód. Ponadto zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], celem budowy zbiorników retencyjnych i poboru wód jest retencjonowanie wody, a docelowo utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk oraz zapewnienie zapasu wody do celów przeciwpożarowych. W katalogu odpłatnych usług wodnych, zawartym w ustawie Prawo wodne, nie wskazano usług polegających na piętrzeniu, magazynowaniu lub retencjonowaniu wód podziemnych i powierzchniowych, a zatem ustawodawca świadomie zrezygnował z objęcia opłatami tego rodzaju działalności. Opłatom podlega natomiast zmniejszenie zdolności retencyjnych terenu na skutek jego zabudowy, jednakże z przyczyn oczywistych za takie nie można zostać uznać poboru wód do zbiorników retencyjnych. Taką wykładnię ww. regulacji wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 października 2018 r. II SA/Rz 700/18, rozpoznając skargę na decyzje określającą opłatę stałą za 2018 r., dotyczącą spornych zbiorników. Końcowo Nadleśnictwo wskazało, że celem retencjonowania wody w zbiornikach jest również zwiększenie przepływu w potoku Jawornik w okresie niżówek hydrologicznych, zapewniając jednocześnie przepływ biologiczny cieku. Zapewnienie przepływu biologicznego przeciwdziała powstawaniu suszy, a jednocześnie stanowi zadanie administracji rządowej, samorządowej i Wód Polskich, które mając na uwadze art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne winny partycypować w kosztach utrzymania urządzeń wodnych z tym potokiem związanych.
Nieuwzględniając złożonej reklamacji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 200 zł za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy do napełniania zbiorników retencyjnych zlokalizowanych w miejscowości [...].
Zdaniem organu, wysokość spornej opłaty za pobór wody podziemnej została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz § 15 rozporządzenia, co szczegółowo przedstawiono w informacji. Woda powierzchniowa pobierana jest na potrzeby zbiorników retencyjnych i nie ma bezpośredniego związku z prowadzoną działalnością do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Opłaty nieustalono za usługi wodne polegające na piętrzeniu, magazynowaniu lub retencjonowaniu wód podziemnych i powierzchniowych, ani za zmniejszenie zdolności retencyjnych terenu na skutek jego zabudowy, lecz za pobór wód powierzchniowych z cieku do napełniania zbiorników retencyjnych. Organ podał, że nie kwestionuje faktu prowadzenia przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej, jednakże z pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nie wynika, że zbiornik retencyjny, a tym samym pobór wód, służy celom leśnym, na potrzeby nawadniania podsiąkowego gruntów leśnych i rolnych, a zatem treść pozwolenia na potwierdza zarzutów reklamodawcy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie:
1. art. 271 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 267, art. 268 i art. 269 ustawy Prawo wodne przez błędne uznanie, że sposób korzystania z wód przez Nadleśnictwo [...] jest usługą wodną generującą obowiązek uiszczania opłaty stałej za korzystanie z wód w sytuacji, gdy w świetle przepisów art. 267, art. 268 i art. 269 w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego usługa polegająca na retencjonowaniu wód nie podlega jakimkolwiek opłatom;
2. art. 271 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez określenie opłaty stałej w sytuacji, gdy korzystanie z wód powierzchniowych następuje na cele leśne związane z nawadnianiem przyległych obszarów leśnych, za które nie pobiera się opłaty;
3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "K.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy na skutek dowolnej i sprzecznej z przepisami ustawy Prawo wodne, a także faktycznym celem poboru wód, analizy pozwolenia wodnoprawnego;
4. art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji zarówno stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w treści reklamacji z dnia 10 kwietnia 2019 r., a także brak rozważenia jaki jest cel poboru wody w kontekście poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r. II SA/Rz 700/18 wydanego w sprawie naliczenia opłat od ww. zbiorników za 2018 r., przez co naruszona została zasada pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej oraz zasada wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Skarga okazała się zasadna, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to Sąd odnosi do braku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz sporządzenia rzetelnego i pełnego uzasadnienia faktycznego, a także prawnego, które określałoby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę określenia wysokości opłaty ( art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.).
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że przed tutejszym Sądem była prowadzona sprawa dotycząca wymierzenia opłaty za pobór wody w stosunku do tego samego podmiotu i w stosunku do tego samego źródła za poprzedni okres to jest od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., na co wskazywała strona skarżąca. Wyrokiem z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 700/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy dla potrzeb napełniania zbiorników retencyjnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że określenie opłaty za pobór wód powierzchniowych jest, co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie wyjaśnił, czy w okolicznościach sprawy w ogóle zaistniały podstawy do naliczenia spornej opłaty.
Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko, chociaż nie jest związany powyższym wyrokiem, gdyż nie został w wydany w tej samej sprawie, pomimo tego samego przedmiotu, czyli określenia opłaty stałej, ale obejmuje inny okres rozliczeniowy.
Sporne zbiorniki znajdują się na działkach nr 267/12, 267/13 w miejscowości [...].
W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą udzielono Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód w następującym zakresie: 1. Wykonanie dwóch zbiorników retencyjnych zlokalizowanych na części działek ew. 267/12 i 267/13 obr. ew. [...]. Z pkt 2 pozwolenia wynika, że celem budowy zbiorników retencyjnych jest retencjonowanie wody (spływ powierzchniowy). Gromadzenie wody w zbiornikach umożliwi utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk, zapewni zapas wody dla celów przeciwpożarowych na potrzeby ewentualnego gaszenia pożaru w miejscowości [...] i przyległych lasach. Ponadto w okresach niżówek hydrologicznych zapas wody może być użyty zwiększenia przepływu w potoku [...] celem zabezpieczenia przepływu minimalnego dla potrzeb biologicznych.
Sąd zwraca uwagę, że już w samej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym określono funkcję zbiorników, jako retencyjne i tak też nazywa je organ w zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 268 ust. 1 P.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 u.p.w.). Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 2 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowej ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z 3 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych Z cytowanych przepisów wynika, że przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty wiąże się z korzystaniem w danym roku z jednej z usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 P.w. W przepisie art. 35 ust. 1 P.w. wskazano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód.
Jedną z wymienionych w katalogu usług wodnych w art. 35 ust. 3 P.w. jest pobór wód powierzchniowych i podziemnych (pkt 1). W ocenie Sądu, treść tego przepisu interpretować należy funkcjonalnie - z uwzględnieniem rzeczywistego poboru wody, a więc korzystania z usługi wodnej przez użytkownika w danym czasie.
Wobec powyższego, organy administracji publicznej nie powinny abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, powołując się jedynie na wydane uprzednio pozwolenie wodnoprawne w sytuacji, w której z treści tego pozwolenia nie wynika, że pobór wód dla danego celu ma charakter ciągły i trwać będzie przez cały okres, na jaki udzielono pozwolenie. Istotne bowiem jest wykazanie, że adresat pozwolenia korzystał w okresie rozliczeniowym z poboru wód. W przypadku braku rzeczywistego korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód, obowiązek określony w art. 268 ust. 1 P.w. nie ziszcza się (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z 19.09.2018 r. sygn. akt II SA/Wr 476/18, dostępny w cbosa).
W tym kontekście, zastrzeżenia budzić musi zasadność wymierzenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2013 r. za pobór wody powierzchniowej w ilości Qmaxr=69065,3 m3/r do napełnienia zbiorników retencyjnych. Zatem pkt 3 pozwolenia wodnoprawnego określający pobór wody do napełnienia zbiorników był czynnością jednorazową i miał miejsce po ich zrealizowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśniał, że nastąpiły szczególne zdarzania uzasadniające powtórne napełnienie zbiorników retencyjnych. Opłata stała mogłaby dotyczyć ewentualnie zakresu uzupełnienia strat wody spowodowany parowaniem z wolnej powierzchni w ilości określonej m3 za poszczególne miesiące od marca do października. Takiego rozstrzygnięcia pozwolenie wodnoprawne nie zawiera.
Ponadto z pkt 5 pozwolenia wodnoprawnego wynika, że będzie następowało odprowadzanie wody ze zbiornika do cieku poniżej grobli G1 w następującej ilości: Qśr.d=86,4 m3/d, Qśr.h = 3,6 m3/h, Qmaxr = 31536 m3/rok. Zatem wyjaśnienia wymaga również kwestia przepływu wód powierzchniowych przez zbiorniki retencyjne i oddawanie tej wody do istniejącego w tym terenie sytemu wód powierzchniowych w tym do potoku J. W pkt 4 pozwolenia przewidziano wykonanie mnichów do piętrzenia wody w zbiorniku oraz regulowania natężenia przepływu i poziomu lustra wody oraz przelewów do odprowadzania nadmiaru wody ze zbiorników w okresach dopływów ze zlewni o dużym natężeniu w krótkim czasie. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że planowana inwestycja polega na wykonaniu dwóch zbiorników retencyjnych kaskadowych na części działek ew. nr 267/12 i 267/13 obr. ew. Ż. gm. [...] w raz z poborem, piętrzeniem, retencjonowaniem i odprowadzaniem wody do cieku bez nazwy.
Powołując się na zasadę rozstrzygania wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a § 1 K.p.a.) należy przyjąć, że do poboru wody do napełnienia zbiorników doszło po zakończeniu jego budowy i taki pobór był jednorazowy. Analizowane pozwolenie wodnoprawne nie pozwala na przyjęcie, że pobór wody gruntowej w ilości 69 065,3 m3 będzie następował corocznie. Organ w żaden sposób tego nie wykazał i to w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zezwalające na takie napełnienie wydane zostało w 2012 r.
Skoro opłatę za usługi wodne zalicza się do danin publicznych, to konsekwencją reguły interpretacyjnej in dubio pro trubutario będzie brak usprawiedliwienia dla rozstrzygania wątpliwości dotyczących treści udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na niekorzyść strony. Ustalenie opłaty stałej w roku 2019 r. za pobór wód powierzchniowych do napełnienia zbiorników retencyjnych - czyli czynności jednorazowej, która na datę wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2012 r. nastąpiło wcześniej niż w latach 2018 i 2019, to bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania zaskarżonej decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W efekcie wydane w tym zakresie orzeczenie należy traktować jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przyjęcie maksymalnej wielkości poboru wody do napełnienia zbiorników retencyjnych nie może być podstawą do naliczania jak podał na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu opłat za pobór wody powierzchniowej, które noszą charakter opłaty abonamentowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 700 stwierdził, że o ile art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z 2017 r. - Prawo wodne "piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód" klasyfikuje również jako usługę wodną, to retencjonowanie wód nie zostało już jednak ujęte w zawartym w art. 268 i art. 269 Prawa wodnego katalogu usług wodnych, za które uiszcza się opłaty. W tym kontekście należy zauważyć, że nie każda usługa wodna przewidziana przez Prawo wodne jest usługą odpłatną, gdyż gdyby tak było, zbędne byłyby szczegółowe regulacje zawarte w jej art. 268 i 269. (patrz też wyrok WSA w Rzeszowie z 5.10.2018 r. sygn. akt II SA/Rz 579/18 dostępne na str. cbosa). W wyrokach tych Sąd stwierdził też, że trudno traktować wykonanie urządzeń wodnych w postaci zbiorników retencyjnych, jako przyczyniające się do zmniejszenia retencji, gdyż stałoby to w całkowitej sprzeczności z przypisaną im funkcją. Z przywołanej wyżej treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że funkcja zbiorników w pozwoleniu wodnoprawnym została jednoznacznie określona.
Pomimo istniejących wątpliwości interpretacyjnych przepisów, które nakładając obowiązek ustalenia opłaty za pobór wód powierzchniowych jednocześnie nie ustalają takiego obowiązku w przypadku piętrzenia magazynowania lub retencjonowania wód, organ nie wyjaśnił przyczyn ustalenia opłaty za pobór wody w celu jej retencjonowania. Kwestia ta nie jest oczywista, jeśli wziąć pod uwagę, że główny cel poboru wody to właśnie retencjonowanie wody, wyłączone z mocy ustawy z podlegania opłatom.
W ocenie Sądu dokonanej oceny nie zmienia fakt, że pozwolenie wodnoprawne wydano tak na pobór wody, jak i na budowę zbiornika. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy P.w. z dnia 18 lipca 2001 r. ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), nie przewidującej opłat, której dotyczy zaskarżona decyzja. Zatem w ocenie Sądu dla ustalenia opłaty nie może być wystarczający fakt, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane tak na pobór wody, jak i na budowę zbiornika. Cel, jakiemu służyć ma wprowadzenie aktualnych opłat na podstawie Prawa Wodnego z 2017 r. nie wyklucza poglądu, że w sytuacji, gdy budowa zbiornika służyła do poboru wody celem jej piętrzenia, retencjonowania lub magazynowania to nie materializują się przesłanki do ustalenia opłat, o których mowa w art. 271 ust. 1 P.w.
W uzasadnieniu decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do faktu zwrotnego odprowadzania wody ze zbiorników do potoku bez nazwy, a w czasie tzw. niżówek hydrologicznych odprowadzanie zapasu wody do zwiększenia przepływu minimalnego dla potrzeb biologicznych potoku [...] (pkt 2, 3, 4, 5 pozwolenia wodnoprawnego). Opis funkcjonowania zbiorników retencyjnych prowadzi do wniosku, że nie wyjaśniono funkcjonowania poboru zwrotnego (art. 16 pkt 40 P.w.) oraz przerzut wody (art. 16 pkt 45 P.w.). Wykazanie poboru zwrotnego, o którym mowa w art 16 pkt 40 P.w., skutkuje koniecznością przyjęcia, że nie ma obowiązku uiszczenia opłaty. Pobór zwrotny to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Sąd podzielił tym samym stanowisko tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 590/18, że pobór zwrotny, poza przypadkami określonymi w art. 270 ust. 4 i art 275 P.w. nie podlega opłacie za usługę wodną.
Pomimo istniejących wątpliwości interpretacyjnych przepisów, które nakładając obowiązek ustalenia opłaty za pobór wód powierzchniowych jednocześnie nie ustalają takiego obowiązku w przypadku piętrzenia magazynowania lub retencjonowania wód, organ nie wyjaśnił przyczyn ustalenia opłaty za pobór wody w celu jej retencjonowania. Kwestia ta nie jest oczywista, jeśli wziąć pod uwagę, że główny cel poboru wody to właśnie retencjonowanie wody, wyłączone z mocy ustawy z podlegania opłatom.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 664/18, która wpisuje się w reprezentowaną przez skład czekający wykładnią, że skoro do wydania pozwolenia wodnoprawnego doszło pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., która nie przewidywała opłat nałożonych obecnie obowiązującą ustawą P.w., to zapisy pozwolenia i dokumentacji sporządzonej dla potrzeb jego udzielenia nie muszą być adekwatne do uregulowań zawartych w obecnie obowiązującym P.w. Zatem twierdzenia organu, że z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że zbiornik retencyjny, a tym samym pobór wód służy celom leśnym na potrzeby nawadniania podsiąkowego gruntów leśnych i rolnych nie wyklucza możliwość zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 270 ust. 2 P.w. Także w tym przypadku norma art. 7a K.p.a. powinna znaleźć zastosowanie. Twierdzenie, że zbiorniki wodne znajdujące się w lasach nie służą gospodarce leśnej, czy zrównoważonej gospodarce leśnej, o której mowa w art. 6 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.) nie budzi wątpliwości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że nie kwestionuje prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo Dla wykazania, że określona nieruchomość jest wykorzystywana na cele związane z gospodarką leśną wystarczającym jest ustalenie, że grunt ma nawet związek pośredni z gospodarką leśną i wykorzystywany jest dla potrzeb gospodarki leśnej, której rezultaty są widoczne nawet w dalszej perspektywie.
Ponieważ postępowanie wyjaśniające nie zostało w tym względzie praktycznie w ogóle przeprowadzone nie pozwala to na przesądzenie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż nie jest rolą Sądu całkowite zastępowanie organów administracji w procesie ich wykładni i stosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 616/18 wyraził zasadny pogląd, że: "przepis art. 271 ust. 3 P.w. w związku z § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne budzi na tyle poważne wątpliwości interpretacyjne na tle treści wydanych na podstawie uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwoleń wodnoprawnych określających maksymalne ilości wody powierzchniowej, która może zostać pobrana, że przedstawienie szczegółowej argumentacji skarżonego organu w tym zakresie jest konieczne, aby dokonać sądowoadministracyjnej oceny legalności sposobu wykładni i stosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Nie jest uzasadnione dokonywanie przez sąd administracyjny pierwotnej konkretyzacji norm prawa materialnego bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez kontrolowany organ. Organy administracji publicznej są bowiem uprawnione i zobowiązane do pełnego wykonania przysługujących im kompetencji (także w zakresie wykładni stosowanego prawa materialnego) i dopiero tego rodzaju akt realizacji kompetencji administracyjnej może stać się przedmiotem oceny materialnoprawnej sądu administracyjnego".
Rozstrzygniecie Sądu znajduje uzasadnienie w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ zobowiązany będzie wyeliminować stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenia kierując się – zgodnie z art. 153 P.p.s.a – oceną prawną oraz wskazaniami Sądu, co do prowadzenia postępowania wynikającymi z niniejszego uzasadnienia. Związane jest to przede wszystkim z koniecznością dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zwłaszcza w kontekście zasadności obciążenia Nadleśnictwa obowiązkiem ponoszenia opłaty) oraz należytego – odpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienia rozstrzygnięcia.