II SA/Rz 706/22

II SA/Rz 706/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/34/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących B. G. i J. G. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr SKO.415/34/2022, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Prezydent Miasta") z dnia 26 listopada 2020 r. nr AR.6730.72.21.2017.KL72 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 7 marca 2017 r. A. i M. W. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku garażowego na działce nr [...] Obr. [...], położonej w R. przy ul. [...].
Prezydent Miasta decyzją z 11 sierpnia 2017 r. nr AR.6730.72.21.2017.KL72 ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Następnie po rozpatrzeniu odwołania J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z 8 grudnia 2017 r. nr SKO.415/338/2017 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
W dalszej kolejności Prezydent Miasta, decyzją z 24 lipca 2018 r. nr AR.6730.72.21.2017.KL72 ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, jednak po rozpatrzeniu odwołania J. G. i B. G. (dalej: "Skarżący"), SKO w Rzeszowie decyzją z 24 września 2018 r. nr SKO.415/280/2018 ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta decyzją z 9 lipca 2019 r. nr AR.6730.72.21.2017.KL72 ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, jednak w wyniku rozpoznania odwołania Skarżących, Kolegium decyzją z 30 września 2019 r. nr SKO.415/255/2019 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Następnie Prezydent Miasta decyzją z 9 stycznia 2020 r. nr AR.6730.72.21.2017.KL72 po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 10 marca 2020 r. nr SKO.415/54/2020.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta decyzją z 26 listopada 2020 r. nr AR.6730.72.21.2017.KL72 ustalił na rzecz A. W. i M. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] w R.
Od powyższej decyzji Skarżący złożyli odwołanie, zarzucając ustalenie warunków zabudowy w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, a wobec tego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
SKO w Rzeszowie, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, decyzją z 25 lutego 2021 r. nr SKO.415/466/2020 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Od powyższej decyzji Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) skargę.
Po rozpatrzeniu złożonej skargi, tut. Sąd wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 897/21 uchylił zaskarżoną decyzję.
W wyroku tut. Sąd stwierdził prawidłowość ustaleń Organu dotyczących sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienia dostępu do drogi publicznej, spełnienia wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień oraz szerokości elewacji frontowej. Sąd w całości zaakceptował ustalenia i ocenę prawną SKO dotyczącą spełnienia wszystkich parametrów za wyjątkiem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wyjaśnił, że § 7 ust. 1 Rozporządzenia wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia.
Zdaniem Sądu wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślił, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 Rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe jest to, że najbliżej położone zabudowane działki w stosunku do działki inwestycyjnej nr [...] to działki: [...].
Znajdująca się na nich zabudowa – jeżeli chodzi o wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych – wynosi:
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,3 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3 m – 4,5 m,
- dz. [...] – 6,5 m.
Działki sąsiednie nr [...] i nr [...] są niezabudowane. Ta okoliczność, tj. brak zabudowy na działkach nr [...] i nr [...], była jedynym uzasadnieniem dla ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy od 3 m do 10 m.
Zdaniem Sądu Organy uchyliły się od wyjaśnienia przesłanek z § 7 Rozporządzenia, nie ustaliły, które działki są sąsiednie w rozumieniu ww. przepisu oraz dlaczego ich zdaniem zabudowa o wysokości prawie 3 razy większej niż na większości sąsiednich działek jest w tym miejscu możliwa.
Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 8 stycznia 2022 r.
W wyniku ponownego rozpoznania odwołania Skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 5 kwietnia 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Kolegium wskazało, że z analizy wynika zasadność zastosowania wskaźnika od 3 do 10 m i uznało, że tak ustalony parametr wynika z analizy i jest zgodny z przepisami.
Kolegium w związku z wyrokiem Sądu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 897/21 wyjaśniło, że zabudowana działka bezpośrednio sąsiednia nr [...] ma wysokość - 9 m, dalsza [...] - 8,50 m, co oznacza, że możliwe byłoby ustalenie parametru na podstawie ust. 1 na wysokości 9 m, jednak z analizy wynika, że dla ładu urbanistycznego nie jest korzystne ustalenie parametru na tym poziomie. W obszarze analizowanym, w szczególności w ciągu ul. [...] do jej załamania zabudowa ma różną wysokość - nie stanowiąc uskoku ale mieszcząc się w widełkach. Także po przeciwnej stronie ulicy zabudowy nie tworzą budynki o jednej wysokości ale mieszczące się w widełkach. Zdaniem SKO uwzględniając obszar analizowany i wysokości zabudowy ustalenie wysokości w sposób przybliżony jest uzasadnione.
Powołując się na wyrok tut. Sądu (dotyczącego innego parametru) oraz przywołanego wyroku NSA z dnia 9 września 2020 r. Il OSK 1184/20, Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, zdaniem SKO należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około", gdyż to w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy.
W ocenie Kolegium w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Podkreśliło, że kwestia ta jest konieczna do każdorazowego ustalenia, gdyż użycie sformułowań: "maksymalnie", "do", "około", może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, gdy z uwagi na istniejącą zabudowę należałoby wprowadzić dolną wartość progową określonego parametru bądź bardzo precyzyjnie określić dany parametr, np. z uwagi na zachowanie ładu na obszarze objętym ochroną zabytków.
Organ II instancji wyraźnie podkreślił, że nie znajduje uzasadnienia argumentacja jakoby decyzja umożliwiała zabudowę o wysokości prawie 3 razy większej niż na większości sąsiednich działek. Działki w najbliższym sąsiedztwie zabudowane są budynkami o wysokościach od 7,50 do 9,00 m. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki wszystkie są wyższe od najniższego znajdującego się na działce nr [...] - 6,50 m (jeden z dwóch budynków na tej działce). Stąd w przedmiotowym przypadku (dla lokalizacji inwestycji na zakręcie ul. [...], gdzie działki nie mają konkretnej wysokości a stanowią budynku o różnej wysokości, przy możliwości zabudowy skierowanej elewacją frontową do wybranego kierunku ul. [...] i przy niezabudowanych kolejnych działkach od zakrętu do okolic szkoły) ustalenie parametru do 10 m wynika z analizy i jest korzystne dla zapewnienia ładu urbanistycznego.
Zdaniem Organu odwoławczego odrębną kwestią jest, że wysokość budynku to parametr wysokość kalenicy, podczas kiedy nie jest to tożsame z wysokością elewacji frontowej z § 7 ust. 1, która sama w sobie nie oznacza wysokości zabudowy. W ocenie Kolegium czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, natomiast attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich waha się i nawet w ramach jednego budynku istnieją dwie elewacje o wysokości od 3 do 7 m. Dla budynku zlokalizowanego na zakręcie drogi, z której to jednej strony nie ma nieruchomości zabudowanych w sąsiedztwie, którego elewacje z dwóch stron będą elewacjami frontowymi, ustalenie tego parametru na widełkach od 3 do 10 m uznać należy za prawidłowe, uzasadnione i wynikające z analizy. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 8 Rozporządzenia - geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu dziatki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przepisie tym zamiast regulacji dopuszczającej odmienne określenie danego parametru (jak w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 Rozporządzenia) zastosowano formułę ustalania parametrów "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia "odpowiednio" oznacza, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami, dyktowanymi także w niektórych przypadkach treścią wniosku inwestora bądź specyfiką badanego terenu. Ustalenie wysokości głównej kalenicy w przedziale od 7,5 m do 10 m znajduje uzasadnienie w analizie.
Kolegium podkreśliło, że analiza całościowo odnosi się do każdego parametru i wskazuje urbanistyczne i architektoniczne uwarunkowania nie koncentrując się jedynie na wniosku inwestora. Uwzględnia nie tylko fakt, że sąsiednie działki są niezabudowane ale także wymagania i założenia ładu architektonicznego w obszarze analizowanym, podkreślając specyfikę budowy szeregowej oraz dynamiczny rozwój terenów miejskich wpływających na zwiększanie wskaźników celem jak największego wykorzystania terenu z jednej strony, z drugiej natomiast utrzymanie wskaźników w skali i charakterze zastanym w obszarze analizowanym celem wkomponowania zabudowy w sposób tworzący harmonijną całość oraz uwzględniający wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.
Końcowo Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana po dokładnym wyjaśnieniu sprawy, zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli B. G. i J. G. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata W. M., zaskarżając ww. decyzję Kolegium w całości.
W skardze pełnomocnik Skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
­ art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie zebranie w sposób prawidłowy materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie i dokonanie wybiórczej i dowolnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiło się w nieprawidłowym ustaleniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
­ art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie i nie poddanie swobodnej i wszechstronnej ocenie w treści zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej z dnia 20 maja 2020 r., stanowiącej dowód w niniejszej sprawie, na podstawie której organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;
­ § 7 ust. 4 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "u.p.z.p."), polegające na wyznaczeniu innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż wynika to z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, pomimo że dopuszczalność zastosowania przedmiotowego wyjątku nie wynika z treści opracowanej w sprawie analizy urbanistycznej, gdyż urbanista dopuszczając taką możliwość powołał się na inne okoliczności faktyczne, niż te które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, które uprzednio zostały zakwestionowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 897/21;
­ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na uchybieniu wyrażonej w treści w/w normy prawnej zasadzie dobrego sąsiedztwa nakazującej poszanowanie zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że Organ chcąc utrzymać decyzję Organu I instancji w mocy, powinien dążyć do opracowania kolejnej analizy urbanistycznej, z której treści wynikałaby nowa argumentacja pozwalająca utrzymać wnioskowane przez inwestora w powyższym zakresie parametry. Skarżący nie zgodzili się z Organem odwoławczym, że wystarczającą przesłanką do poczynienia własnych ustaleń w tym zakresie jest w szczególności oparcie się o podane w analizie urbanistycznej parametry liczbowe wysokości zabudowy na nieruchomościach sąsiednich. Zdaniem Skarżących Organ nie może ingerować w treść analizy urbanistycznej, gdyż nie posiada wiedzy specjalistycznej potrzebnej do opracowania analizy urbanistycznej, która została zastrzeżona dla urbanisty. Konieczne jest merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Wymogi te należy odpowiednio odnieść do pozostałych wskaźników i parametrów, co do których zachodzi możliwość odstąpienia od wyznaczenia wartości średniej występującej w obszarze analizowanym.
Zdaniem Skarżących, Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że stosując się do wskazań wyroku ponownie dokonał rozpatrzenia odwołania - szczegółowo uzasadniając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...], położonej w R. przy ul. [...].
Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy jeżeli zostaną spełnione przesłanki do jej wydania.
Wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 u.p.z.p. Ustalenie wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się między innymi w oparciu o ustalenia zgodności planowanej zabudowy z parametrami istniejącej w obszarze analizy zabudowy. Parametry te zostały określone w Rozporządzeniu. Zadaniem organu jest w każdym przypadku ustalenie każdego z wymienionych parametrów i porównanie tego parametru z parametrami wnioskowanej inwestycji.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 897/21 kontrolując zasadność poprzednio wydanej decyzji SKO, uchylił ją. Sąd zgodził się z Organem II instancji co do prawidłowości przyjętego obszaru analizowanego a także parametrów, za wyjątkiem wysokości krawędzi elewacji frontowej.
Sąd wyraźnie wskazał, że za działki sąsiednie w zakresie analizy powyższego wskaźnika należy przyjąć działki możliwie najbliżej położone w stosunku do działki inwestycyjnej. Przy czym najbliżej położone zabudowane działki w stosunku do działki inwestycyjnej nr [...] to działki: [...]. Wskazał jednocześnie, że znajdująca się na nich zabudowa – jeżeli chodzi o wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych – wynosi:
-dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,3 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3 m – 4,5 m,
- dz. [...] – 6,5 m.
Działki nr: [...] i nr [...] są niezabudowane. W ocenie Sądu ta okoliczność, tj. brak zabudowy na działkach nr [...] i nr [...], nie mogła stanowić uzasadnienia dla przyjęcia zabudowy o wysokości prawie 3 razy większej niż na większości sąsiednich działek jest w tym miejscu możliwa.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że spór w spawie sprowadza się jedynie do oceny prawidłowości poprzednio zakwestionowanego wskaźnika. W pozostałym zakresie ustalenia organów zostały ocenione przez Sąd za prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania.
SKO w aktualnie zaskarżonej do Sądu decyzji stwierdziło, że z analizy urbanistycznej wynika zasadność przyjęcia tego wskaźnika na poziomie od 3 do 10 m. Wyjaśniło, że zabudowa na działce sąsiedniej Nr [...] ma wysokość 9 m, dalsza [...] – 8,50 m. Powyższe oznacza zdaniem Organu II instancji, że możliwe było ustalenie parametru na wysokości 9m. Organ przyjął jednak, że z analizy wynika, że dla ładu przestrzennego nie jest korzystne ustalenie parametru na tym poziomie. W obszarze analizowanym, w szczególności w ciągu ul. [...] do jej załamania zabudowa ma różną wysokość – nie stanowiąc uskoku ale mieszcząc się w widełkach. Jednocześnie uwzględniając obszar analizowany i wysokość zabudowy, ustalenie wysokości w sposób przybliżony, jest uzasadnione. Za nieuzasadnioną organ uznał również argumentację Sądu, jakoby decyzja umożliwiała zabudowę o wysokości prawie 3 razy większej niż na większości sąsiednich działek. Znajdujące się w obszarze analizowanym wszystkie budynki są wyższe od najniższego znajdującego się na działce [...] - 6,50m.
Sąd z powyższym stanowiskiem się nie zgadza.
Wobec ponownego utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji bez dokonania przez Organ II instancji żadnych dodatkowych ustaleń, co słusznie zarzuca skarga, konieczne stało się przytoczenie treści decyzji Organu I instancji, która została utrzymana w mocy przez Organ odwoławczy. W decyzji z 26 listopada 2020 r. Prezydent Miasta [...] określił wysokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych – od 3 m do wysokości kalenicy -10 m.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia:
1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.
4. 12 Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
Na podstawie z kolei § 8 rozporządzenia: geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Zatem już na wstępie stwierdzić należy, że w rozporządzeniu jest mowa o dwóch odrębnych parametrach: wysokości elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy dachu, każdy wyznaczany osobno, na podstawie odrębnych ustaleń.
Analiza urbanistyczna prawidłowo przedstawiała ustalenia dla każdego z parametrów z osobna:
I tak, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym podane w przybliżeniu :
dla działki nr [...] - 3,20 m - 5,20 m
dla działki nr [...] - 3,00 m - 4,00 m
dla działki nr [...] - 3,30 m
dla działki nr [...] - 3,50 m
dla działki nr [...] - 3,50 m
dla działki nr [...] - 3,00 m
dla działki nr [...] - 3,50 m
dla działki nr [...] - 3,50 m
dla działki nr [...] - 3,20 m - 7,00 m
dla działki nr [...] - 3,20 m 7,00 m
dla działki nr [...] - 3,00 m
dla działki nr [...] - 3,00 m - 7,50 m
dla działki nr [...] - 3,00 m - 7,50 m
dla działki nr [...] - 2,50 m- 4,00 m
dla działki nr [...] - 3,00 m - 5,50 m
dla działki nr [...] - 3,00 m - 4,50 m
dla działki nr [...] - 6,50 m
dla działki nr [...] - 2,50 m - 3,50 m
dla działki nr [...] - 3,50 m
Z kolei wysokość zabudowy — budynków mieszkalnych mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy w wartościach przybliżonych:
dla działki nr [...] - 9,00 m
dla działki nr [...] - 8,50 m
dla działki nr [...] - 7,50 m
dla działki nr [...] - 9,00 m
dla działki nr [...] - 8,50 m
dla działki nr [...] - 7,50 m
dla działki nr [...] - 8,50 m
dla działki nr [...] - 8,50 m,
dla działki nr [...] - 9,00 m
dla działki nr [...] - 9,00 m
dla działki nr [...] - 9,00 m
dla działki nr [...] -7,50 m
dla działki nr [...] - 7,50 m
dla działki nr [...] - 7,00 m
działki nr [...] - 6,50 m
dla działki nr [...] - 7,50 m
dla działki [...] - 9,00 m
dla działki [...] - 9 m
dla działki [...] - 8,50 m
W decyzji także ustalono osobno każdy z parametrów, przy czym w przypadku pierwszego z nich tj. wysokości elewacji frontowej maksymalną wysokość wskaźnika - 10 m ustalono na podstawie wysokości kalenicy budynków sąsiednich.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie wskazał i znajduje to potwierdzenie w analizie urbanistycznej, że najbliższe działki to: [...].
Znajdująca się na nich zabudowa – jeżeli chodzi o wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych – wynosi:
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,3 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3,5 m,
- dz. [...] – 3 m – 4,5 m,
- dz. [...] – 6,5 m.
Całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie organu II instancji, że najbliższa działka sąsiednia w odniesieniu do tego wskaźnika ma wysokość 9 m – działka nr [...], a działka [...] 8,5m, co miało uzasadniać przyjęcie wysokości na poziomie od 3 m do 10 m.
Organ II instancji, pomimo tego, że w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie stwierdził, że odrębną kwestią jest wysokość budynku, a odrębną wysokość kalenicy, oceniając parametr wysokości zaakceptował oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości kalenicy. W rzeczywistości podawane przez Organ II instancji wysokości stanowią bowiem wysokości kalenicy.
Stanowisko to Sąd uznaje za niedopuszczalne zarówno w świetle przepisów prawa, jak i wskazówek zawartych w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie. Jak wskazano na wstępie ustawodawca enumeratywnie określił wskaźniki według których ustala się parametry nowej zabudowy. Niedopuszczalne jest mieszanie w jednym wskaźniku dwóch parametrów, co zaakceptował Organ odwoławczy wskazując przy ustalaniu wysokości elewacji frontowej wysokość kalenicy jako punkt odniesienia do ustalenia dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej- wskazując te wielkości, co należy podkreślić, jako normę, a nie odstępstwo.
Zatem nadal nieuzasadniona pozostała przyjęta w decyzji Organu I instancji i zaakceptowana przez Organ II instancji wysokość planowanej zabudowy w widełkach od 3 m do 10 m. Nie wynika ona z analizy urbanistycznej.
Z analizy urbanistycznej a także ze wskazówek Sądu zawartych w poprzednim wyroku wyraźnie wynika, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych najbliższej zabudowy wynosi od 3 m do 6,5 m, którą należy w tych realiach przyjąć jako normę.
Sąd nie przekreśla możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w innej wysokości, jako odstępstwo od tej normy, na co również pozwala § 7 ust. 4 Rozporządzenia, nie mniej jednak musi to wynikać z przeprowadzonej analizy. Za niewystarczające w poprzednim przypadku Sąd uznał funkcjonowanie w sąsiedztwie inwestowanej działki, działek niezabudowanych. Aktualnie nie przeprowadzono dodatkowej analizy uznając poprzednią, zakwestionowaną w tym zakresie przez Sąd za wystarczającą do przyjęcia kwestionowanego wskaźnika na poprzedniej wysokości. W tym zakresie uzasadnione są zarzuty skargi o nie wykonaniu zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 897/21.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.