II SA/Rz 698/20

II SA/Rz 698/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 4015/21 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 910
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Dz.U. 2020 poz 920
art. 79 ust. 1, art. 82 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. spraw ze skarg E. W. i Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno - Wychowawczych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu na rzecz skarżącej E. W. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. zasądza od Powiatu na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem skarg E. W. (skarżąca/strona skarżąca) oraz Wojewody [...] (Wojewoda) jest uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu M. (organ prowadzący/skarżony organ/organ) z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie odwołania E. W. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w M.
Z uzasadnienia skarg oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. organ prowadzący działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (u.p.o.) oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.) oraz § 81 ust. 1 Statutu Powiatu M. – odwołał skarżącą ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno - Wychowawczych w M., z dniem [...] maja 2020 r.
W uzasadnieniu uchwały organ prowadzący wskazał następujące przesłanki odwołania skarżącej ze stanowiska:
1) niepodejmowanie decyzji o istotnych sprawach Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno Wychowawczych w [...] (dalej w skrócie: "Zespół Placówek" lub "jednostka"), mimo obowiązku określonego w art. 62 i 68 u.p.o., co dotyczy sprawy rozliczeń z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej w skrócie: "PFRON") i prowadzenia postępowań w tym zakresie;
2) postępowanie sprzecznie z obowiązującymi przepisami, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniach [...] grudnia 2018 r. – [...] lutego 2019 r.;
3) niewykonywanie zaleceń organu prowadzącego wydanych na podstawie przeprowadzonej kontroli na podstawie i w ramach obowiązujących przepisów.
Organ prowadzący wskazał, że [...] Kurator Oświaty dwukrotnie wydał negatywną opinię stwierdzając ogólnikowo, że nie zachodzą przesłanki odwołania skarżącej ze stanowiska. W ocenie organu prowadzącego być może każde z uchybień osobno samo w sobie takiej przesłanki nie stanowi, ale suma wszystkich zdarzeń zaistniała w ramach wskazanych wyżej przyczyn stanowi szczególnie uzasadnioną przesłankę odwołania i uzasadnia ocenę, wedle której dalsze piastowanie funkcji dyrektora przez skarżącą zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu Zespołu Placówek, powoduje powstanie szkody majątkowej po stronie Zespołu Placówek lub co najmniej może taką szkodę spowodować, oraz uniemożliwia wykonywanie uprawnień nadzorczych. Według organu prowadzącego sprawa dotycząca rozliczeń z PFRON jest samodzielną przesłanką odwołania skarżącej ze stanowiska - skoro działanie w tym zakresie doprowadziło do powstania szkody po stronie Zespołu Placówek.
Uzasadniając pierwszą ze wskazanych przesłanek organ prowadzący wskazał, że skarżąca jako Dyrektor Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno Wychowawczych w M. wskutek swojego działania i braku nadzoru nad prowadzonym postępowaniem administracyjnym doprowadziła do braku możliwości rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie zasadności wpłat na PFRON. Doprowadziła w ten sposób do wydania prawomocnej decyzji administracyjnej, na podstawie której kierowana przez nią jednostka zapłaciła kwotę 31.214 zł, a w najbliższej przyszłości z dużym prawdopodobieństwem zapłacić może dodatkowo kwotę ponad 100.000 zł spornych należności wraz z odsetkami. Z pism skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r., dnia [...] lutego 2020 r. i dnia [...] lutego 2020 r. wynika, że ciężarem prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego kierowanej jednostki, współpracą z pełnomocnikiem, któremu skarżąca osobiście udzieliła pełnomocnictwa, oraz kontrolą postępowania administracyjnego, obciąża ona organ prowadzący. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca stwierdziła, że postępowanie administracyjne prowadziło Starostwo Powiatowe, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Z wezwania PFRON z dnia [...] stycznia 2020 r. wynika, że za okres wrzesień – listopad 2019 r. nie zostały przez Zespół Placówek złożone wyjaśnienia i deklaracje. Skarżąca zamiast podjąć działania w tej sprawie, dopiero w dniu [...] lutego 2020 r. wniosła o sporządzenie opinii prawnej, a następnie w dniu [...] lutego 2020 r. (piątek) tj. na dwa dni przed upływem terminu do wniesienia skargi, przedłożyła pełnomocnictwo dla radcy prawnego zatrudnionego w Starostwie, który do dnia terminu złożenia skargi nie miał nawet możliwości przyjęcia tego pełnomocnictwa, nie wspominając o niezbędnym czasie na sporządzenie skargi.
Według organu prowadzącego opisana wyżej sytuacja jest niedopuszczalna. Osoba odpowiedzialna za kierowanie jednostką nie może swoich uprawnień cedować na organ prowadzący i oczekiwać kierowania postępowaniami dotyczącymi tej jednostki i podejmowania decyzji w zakresie tych postępowań, przyczyn i podstaw składania środków odwoławczych. Takie zachowanie dyrektora stanowi o utracie zdolności do kierowania jednostką i uzasadnia twierdzenie o braku zdolności do prowadzenia innych spraw Zespołu Placówek w sposób należyty. Organ prowadzący nie może pozostawać bezczynny wobec jakiegokolwiek dyrektora jednostki, który swoim zachowaniem dowodzi, że nie jest w stanie samodzielnie podejmować decyzji i kierować jednostką zgodnie z odpowiednią dbałością o jej interes, dokonując błędnych czynności (ustanowienie pełnomocnika bez jego zgody, informowanie o możliwości złożenia skargi przez organ na dwa dni przed upływem terminu) i szkodzących kierowanej jednostce (doprowadzenie bez sądowej kontroli do konieczności wydatkowania kilkudziesięciu tysięcy złotych, a w ślad za tym naliczenia odsetek od tej kwoty, które mogą stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nieprowadzenie dokumentacji prowadzonych postępowań administracyjnych, całkowity brak kontaktu z pełnomocnikiem prowadzącym sprawy placówki). Takie działanie destabilizuje funkcjonowanie jednostki. Tymczasem podstawowym zadaniem dyrektora jest kierowanie jednostką, a ingerencja organu prowadzącego może dotyczyć wyłącznie nadzorowania wykonywanych czynności, w tym finansowych i administracyjnych jednostki. Żaden przepis nie uprawnia organu prowadzącego do ingerowania w proces podejmowania decyzji w prowadzonych postępowaniach administracyjnych w trybie przepisów k.p.a., administracyjno - sądowych czy jakichkolwiek innych, w których stroną jest jednostka, ponieważ za skutki tych decyzji odpowiedzialność ponosi jej dyrektor.
Organ prowadzący stwierdził, że zapewnił obsługę prawną dla sprawy, wskazał radcę prawnego, który może sprawę poprowadzić po udzieleniu mu przez skarżącą odrębnego pełnomocnictwa. Nie może natomiast odpowiadać ani kontrolować relacji z pełnomocnikiem w toku postępowania. To obowiązkiem skarżącej było udzielenie pełnomocnictwa, współpraca z pełnomocnikiem i kontrola prowadzonego postępowania - jego postępu, zdarzeń w nim zachodzących - m. in. poprzez bezpośredni kontakt z pełnomocnikiem.
Następnie organ prowadzący wskazał, że na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniach od [...] grudnia 2018 r. do [...] lutego 2019 r. oraz wyjaśnień przedłożonych przez skarżącą, stwierdził szereg naruszeń przepisów prawa, tj.:
a) naruszenie art. 65 ust. 1 u.p.o. poprzez powierzenie stanowiska wicedyrektora K. B. od dnia [...] września 2018 r., przed uzyskaniem opinii organu prowadzącego,
b) naruszenie art. 7 ust. 1 Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu na nagrody za osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze nauczycieli, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego (dalej w skrócie: "Regulamin") - poprzez nieprawidłowo przyznany dodatek funkcyjny (konsekwencja nieprawidłowego okresu powierzenia),
c) naruszenie art. 42 ust. 5c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela poprzez nieprawidłowo ustalony wymiar etatu B. C. oraz błędnie ustalone składniki wynagrodzenia miesięcznego (w konsekwencji nieprawidłowo wypłacone wynagrodzenie),
d) naruszenie § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2017 r."), poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie powierzenia stanowiska wicedyrektora w stosunku do osoby B. C., który nie spełniał wymogów dla tego stanowiska (brak oceny pracy zawodowej),
e) naruszenie art. 65 ust. 1 u.p.o. poprzez brak odpowiednich uregulowań w statucie placówki dotyczących stanowiska "zastępca dyrektora"- jako osoby niebędącej nauczycielem,
f) brak stanowiska "zastępca dyrektora" w regulaminie wynagradzania pracowników samorządowych w Zespole Placówek,
g) naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (u.p.s.) poprzez powołanie na stanowisko "zastępcy dyrektora" osoby, która nie była zatrudniona w Zespole Placówek na stanowisku urzędniczym,
h) naruszenie art. 16 ust. 2 u.p.s. poprzez zatrudnienie osoby na stanowisku urzędniczym na okres dłuższy niż 6 miesięcy,
i) nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji w postaci ujawnienia podpisów osób, które w dniu powstania karty nie pełniły tych funkcji - na str. 17 pod pozycją nr 2 i 3 karty ryzyka zawodowego na stanowiskach dyrektor, wicedyrektor i zastępca figurują podpisy osób, które wówczas tych funkcji nie pełniły.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. a) organ prowadzący stwierdził, że powierzenie stanowiska K. B. mogło nastąpić dopiero od [...] września 2018 r. Przed powierzeniem stanowiska dyrektor musi bowiem zasięgnąć opinii podmiotów zewnętrznych tj. Rady Pedagogicznej oraz organu prowadzącego. Opinia organu prowadzącego została wydana po przedłożeniu przez skarżącą dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań na stanowisko wicedyrektora. Powierzenie funkcji wicedyrektora K. B. nastąpiło przed uzyskaniem opinii organu prowadzącego - niezgodnie z art. 65 u.p.o.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. b) organ prowadzący stwierdził, że powierzenie stanowiska wicedyrektora K. B. nastąpiło z naruszeniem przepisów, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowo przyznanym dodatkiem funkcyjnym. Prawo do dodatku funkcyjnego zgodnie z Regulaminem powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego lub funkcji, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca to od tego dnia. Zatem dodatek dla K. B. przysługiwał od [...] października 2018 r., a nie od [...] września 2018 r.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. c) organ prowadzący wskazał, że zgodnie z art. 110 u.p.o. arkusz organizacyjny przygotowuje dyrektor szkoły. Podanie w arkuszu nieprawidłowego wymiaru etatu B. C. jest wprowadzaniem w błąd organu prowadzącego. Ponadto arkusz ten został zatwierdzony przez organ prowadzący w dniu [...] września 2018 r., a umowę o pracę (z nieprawidłowo określonym wymiarem etatu oraz błędnie ustalonymi składnikami wynagrodzenia miesięcznego) z B. C., skarżąca zawarła w dniu [...] sierpnia 2018 r. Czynności dokonane przed zatwierdzeniem arkusza były więc dokonane z naruszeniem prawa i stan ten trwał do dnia [...] października 2018 r., tj. do chwili rozwiązania z B. C. wadliwej umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. d) organ prowadzący stwierdził, że B. C. faktycznie nie objął tego stanowiska tylko dlatego, że organ prowadzący nie zatwierdził aneksu nr 3 do arkusza organizacyjnego Zespołu Placówek, natomiast wszystkie czynności skarżącej zmierzające do objęcia tego stanowiska zostały zakończone. Skarżąca była świadoma braku spełnienia wszystkich przesłanek. W dniu rozpoczęcia procedury powierzenia stanowiska wicedyrektora B. C. jako nauczycielowi, nie posiadał on wymaganej oceny pracy. Okoliczność ta została ujawniona dopiero w trakcie kontroli organu prowadzącego. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r. stanowiące wniosek o wydanie opinii przez organ prowadzący w sprawie powierzenia m. in. B. C. stanowiska wicedyrektora, organ prowadzący zwrócił się o przedłożenie dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań do zajmowania tego stanowiska. Skarżąca odmówiła udostępnienia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań powołując się na przepisy o ochronie danych osobowych. Pismem z dnia [...] września 2018 r., po przedstawieniu opinii inspektora ochrony danych osobowych, skarżąca poświadczyła spełnienie przesłanek zajmowania stanowiska wicedyrektora przez B. C. załączając kopię niektórych dokumentów potwierdzających wymagania do zajmowania tego stanowiska. Przedłożone dokumenty nie zawierała oceny pracy B. C., a pismo przewodnie nie określało dokładnej daty oceny. Wobec powyższego członek Zarządu Powiatu zwrócił się do Dyrektora Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...] z zapytaniem o datę uzyskania ostatniej oceny pracy przez B. C. Skarżąca nie wyraziła zgody na udostępnienie takiego dokumentu lub informacji przez Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...] i wobec tego Dyrektor Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...] pismem z dnia [...] września 2018 r. odmówił udzielenia informacji. W toku kontroli ujawniono, że w dniu [...] września 2018 r. skarżąca dokonała oceny pracy B. C. zatrudnionego od dnia [...] września 2018 r., a w dniu [...] września 2018 r. anulowała tę ocenę pracy, ponieważ została wykonana z naruszeniem art. 6a ust. 1c ustawy Karta Nauczyciela. W ocenie organu prowadzącego z przedstawionych okoliczności wynika jednoznacznie, że skarżąca miała świadomość braku oceny pracy B. C. niezbędnej do zajmowania stanowiska wicedyrektora, a mimo to dążyła do powierzenia stanowiska tej osobie. W tym celu unikała przedstawienia dokumentów i informacji osobom odpowiedzialnym w organie prowadzącym za nadzór nad oświatą. Ostatecznie pozytywną opinię dotyczącą powierzenia stanowiska wicedyrektora B. C. podpisał w dniu [...] września 2018 r. ówczesny Starosta Powiatu [...]. Po otrzymaniu opinii skarżąca w projekcie aneksu nr 3 do arkusza organizacyjnego ujęła B. C. na stanowisku wicedyrektora od dnia [...] października 2018 r. Aneks nie został zatwierdzony przez organ prowadzący na wyraźny pisemny sprzeciw ówczesnego członka Zarządu Powiatu. W konsekwencji skarżąca pismem z dnia [...] października 2018 r. "anulowała" zarówno projekt aneksu nr 3 jak i pismo z dnia [...] września 2018 r. (oświadczenie zawarte w tym piśmie) o spełnianiu wymagań przez B. C. do zajmowania stanowiska wicedyrektora. Ostatecznie B. C. został zatrudniony na stanowisku urzędniczym zastępcy dyrektora jako osoba niebędąca nauczycielem od dnia [...] października 2018 r. - według organu prowadzącego niezgodnie z przepisami prawa. Do faktycznego powierzenia stanowiska nie doszło zatem tylko i wyłącznie na skutek działań organu prowadzącego, a nie skarżącej. Tylko i wyłącznie żądanie przedstawienia dokumentacji i informacji przez organ prowadzący doprowadziło do zaniechania powołania na stanowisko wicedyrektora osoby niespełniającej przesłanek do zajmowania tego stanowiska (brak oceny pracy). Według organu prowadzącego oznacza to, że doszło do naruszenie przez skarżącą wskazanych przepisów, która swoim działaniem zmierzała do powierzania stanowiska osobie nie spełniającej kryteriów dla jego objęcia.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. e) organ prowadzący stwierdził, że ze Statutu Zespołu Placówek wynika, iż w strukturze tej placówki są następujące stanowiska kierownicze: dyrektor, dwóch wicedyrektorów lub jeden wicedyrektor i kierownik internatu. Wszystkie stanowiska nadzorują wykonywanie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych szkoły. Obowiązki zastępcy dyrektora B. C. nie mogły polegać na nadzorze pedagogicznym, ponieważ osoba niebędąca nauczycielem nie ma do tego kompetencji, a zatem mogą być związane w zasadzie z czynnościami administracyjnymi i zarządczymi w szkole. Stanowiska kierownicze przewidziane w statucie mają przypisany nadzór nad realizacją zadań pedagogicznych. A więc nie można uznać, że Statut przewiduje zatrudnienie "zastępcy dyrektora niepedagogicznego". Jeżeli takie stanowisko nie było dotychczas utworzone, to dyrektor szkoły zgodnie z art. 65 u.p.o. ma obowiązek uzyskać zgodę organu prowadzącego na dokonanie takiej zmiany w strukturze organizacyjnej placówki, a następnie Rada Pedagogiczna uchwala zmiany zapisów w statucie placówki. Zatrudnienie na stanowisku zastępcy dyrektora osoby niebędącej nauczycielem wymaga więc określonych czynności administracyjnych tj. zgody organu prowadzącego na utworzenie nowego stanowiska kierowniczego, a następnie dostosowania wewnątrzszkolnych aktów prawnych. Z analizy Statutu wynika, że tych czynności skarżąca nie dopełniła, a mimo to dokonała zatrudnienia na nieistniejące w strukturze organizacyjnej Zespołu Placówek stanowisko.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. f) organ prowadzący podniósł, że skarżąca nie miała podstaw do zawarcia umowy o pracę na stanowisko, które nie istniało w strukturze organizacyjnej Zespołu Placówek, tj. ani w Statucie, ani w Regulaminie wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach niepedagogicznych w Powiatowym Zespole Placówek Szkolno - Wychowawczych w [...]. W pierwszej kolejności należy dostosować wewnątrzszkolne akty prawne do nowej sytuacji, a dopiero później zawierać umowę o pracę. Dyrektor jest zobowiązany działać na podstawie prawa i w granicach przez prawo wyznaczonych. Granice działania dyrektora wyznaczają także Statut i Regulamin Wynagradzania.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. g) organ prowadzący wskazał, że stanowisko wicedyrektora może być powierzone wyłącznie osobie zatrudnionej w tej szkole lub placówce. Jak stanowi art. 7 u.p.o. pracowników niebędących nauczycielami (w tym wicedyrektorów niebędących nauczycielami), zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zatrudnia się na podstawie przepisów o pracownikach samorządowych, tj. na podstawie przepisów u.p.s. B. C. był zatrudniony jako nauczyciel od dnia [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r., a z dniem [...] października 2018 r. został zatrudniony na stanowisko kierownicze urzędnicze z pominięciem procedur dotyczących rekrutacji na stanowiska urzędnicze (naruszenie art. 11 ust. 1 u.p.s.). Art. 64 i 65 u.p.o. dotyczą osób już zatrudnionych, a powierzenie stanowiska kierowniczego nie jest tożsame z zatrudnieniem na to stanowisko. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 65 ust. 2 u.p.o., który mówi o dostosowaniu okresów już zawartych umów o pracę do okresu powierzenia stanowiska.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. h) organ prowadzący stwierdził, że zgodnie z art. 7 u.p.o. osoba obejmująca stanowisko zastępcy dyrektora, a niebędąca nauczycielem, jest pracownikiem samorządowym, a więc w kwestii zatrudnienia maje zastosowanie przepisy o pracownikach samorządowych. Przepisy oświatowe określają procedurę powierzenia stanowiska (a nie zatrudnienia) - art. 64, 65 u.p.o., a także wymagania jakie powinna odpowiadać osoba niebędąca nauczycielem zajmująca stanowisko wicedyrektora w szkole lut placówce (§ 10 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r.). B. C. został zatrudniony na stanowisko zastępcy dyrektora na podstawie umowy o pracę na czas określony od [...] października 2018 r. do [...] sierpnia 2022 r., pomimo że dotychczas nie był zatrudniony w jednostkach, o których mowa w art. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.p.s., w przypadku osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym lub kierowniczym stanowisku urzędniczym w jednostkach wskazanych w art. 2, zawiera się z tą osobą umowę na czas określony do 6 miesięcy i w tym okresie powinna ona odbyć służbę przygotowawczą, kończącą się egzaminem. Pozytywny wynik z tego egzaminu jest warunkiem dalszego zatrudnienia tego pracownika na tym stanowisku. B. C. został zwolniony ze służby przygotowawczej, zdał egzamin, a więc u.p.s. została zastosowana tylko częściowo. Takie działania stanowią naruszenie przepisów art. 16 ust. 2 w/w ustawy. Bez względu bowiem na to czy B. C. został zwolniony ze służby przygotowawczej i zdał egzamin nie mógł być zatrudniony na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Zawarcie umowy na czas dłuższy stanowi naruszenie bezwzględnie obowiązującego art. 16 ust. 2 u.p.s.
Uzasadniając naruszenie opisane w pkt. i) organ prowadzący wskazał, że zgodnie z art. 2071 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Kodeks pracy, obowiązkiem pracodawcy jest przekazywanie pracownikom informacji o zagrożeniach dla zdrowia i życia występujących w zakładzie pracy na poszczególnych stanowiskach pracy, w tym o zasadach postępowania w sytuacjach awaryjnych, jak również o działaniach ochronnych i zapobiegawczych zmierzających do ograniczenia łub wyeliminowania zagrożeń. Prowadzenie kart w formie elektronicznej uniemożliwia dokonanie własnoręcznego podpisu potwierdzającego zapoznanie się z niniejszą kartą, a tym samym wypełnienie obowiązków pracodawcy w zakresie przepisów BHP co do wymogu poświadczenia przez pracownika o zapoznaniu się z kartą ryzyka. W ocenie organu prowadzącego wątpliwy jest sposób powstania karty. Z jej treści wynika, że powstała w dniu [...] marca 2018 r. Na stronie 17 wydruku pojawiły się odręczne podpisy w datach [...] września 2018 r. (sobota) i [...] października 2018 r. (niedziela). Analiza karty ryzyka przy uwzględnieniu powyższych okoliczności wskazuje, że w dacie wytworzenia skarżąca miała wiedzę kto i na jakim stanowisku zostanie zatrudniony kilka miesięcy później albo pracownicy podpisali kartę w innym dniu niż dzień jej powstania. Nie wiadomo zatem czy karta ryzyka powstała w dniu [...] marca 2018 r., czy pracownicy w niej wymieni podpisali ją w dniu powstania, czy w dniach złożenia podpisów określonych na karcie. Przedstawione okoliczności budzą wątpliwości co do wiarygodności karty, a tym stanowią podstawę do stwierdzenie nieprawidłowości w tym zakresie. W takiej bowiem sytuacji nie sposób ustalić czy pracownicy zostali prawidłowo poinformowani o ryzyku występującym na danym stanowisku pracy.
Następnie organ prowadzący wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. po wyczerpaniu czynności związanych z postępowaniem kontrolnym i analizie zastrzeżeń skarżącej, wydał zalecenia prowadzące do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca odmówiła wykonania zaleceń podtrzymując nadal swoje stanowisko przedstawiane w zastrzeżeniach do ustaleń kontroli.
W przekonaniu organu prowadzącego zachodzi w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek. Po kilkumiesięcznej kontroli, po wyczerpaniu procedury zastrzeżeń do protokołu, skarżąca nie wykonuje zaleceń organu prowadzącego znajdujących się w zakresie jego kompetencji i mimo stwierdzonych naruszeń uporczywie odmawia współdziałania celem usunięcia najistotniejszych skutków tych uchybień. Takie działanie stanowi niewykonywanie obowiązków przez dyrektora szkoły i wkracza w kompetencje przynależne organowi prowadzącemu.
Organ prowadzący przytoczył w tym miejscu art. 55 i art. 57 u.p.o. Według organu prowadzącego nie ma żadnych podstaw prawnych do odmowy wykonania przez dyrektora szkoły zaleceń organu nawet jeżeli dyrektor szkoły uznaje te zalecenia za nieuzasadnione. Postawa skarżącej uniemożliwia, a co najmniej znacznie utrudnia sprawowanie przez organ prowadzący rzeczywistego nadzoru nad szkołą. Tolerowanie takiej postawy oznaczałoby, że dyrektor może kierować szkołą nie zważając na zalecenia organu prowadzącego. To zaś prowadzi do wniosku, że organ utracił zdolności nadzorcze w ramach przyznanych mu ustawą kompetencji wskutek zachowanie dyrektora. Dalsze trwanie przedstawionego stanu prowadzi do sytuacji zupełnie wyjątkowej i nadzwyczajnej (nie wykonywanie zaleceń organu prowadzącego wydanych zgodnie z prawem i w ramach kompetencji). Według organu prowadzącego dalsze kierowanie szkołą w przedstawionych okolicznościach stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania i jest nie do przyjęcia oraz stanowi sytuację zupełnie wyjątkową, która w dotychczasowej praktyce organu nie miała nigdy miejsca w jakiejkolwiek szkole. Zasadą i obowiązkiem dyrektora jest wykonanie zalecenia organu prowadzącego zwłaszcza wówczas, gdy postępowanie dyrektora doprowadziło do naruszeń prawa, w tym tych istotnych.
Wobec powyższego brak realizacji zaleceń organu w świetle stwierdzonych naruszeń jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, uzasadniającym odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skarżąca nie tylko przedkładała niewłaściwe arkusze organizacyjne do zatwierdzenia, ale także dopuściła się szeregu innych naruszeń, a ostatecznie odmówiła bezprawnie wykonania zaleceń organu prowadzącego wydanych w ramach jego kompetencji.
Organ prowadzący stwierdził więc, że sygnalizowany brak woli prowadzenia spraw Zespołu Placówek jak i zaniedbania w prowadzeniu tych spraw, a także brak realizacji zaleceń organu w świetle stwierdzonych naruszeń jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, uzasadniającym odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skarżąca nie tylko nie prowadzi należycie spraw jednostki, ale też uchyla się od wykonywania przynależnych jej kompetencji (obowiązek prowadzenia spraw jednostki i reprezentacji na zewnątrz).
Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności (sprawa rozliczenia wpłat na rzecz PFRON) oraz uwzględniając wszystkie mające wcześniej miejsce działania skarżącej stojące w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w ocenie organu prowadzącego istnieją przesłanki do odwołania skarżącej z pełnionej funkcji. Nie jest możliwe dalsze pełnienie przez skarżącą funkcji kierowniczej, ponieważ dokonane naruszenia prawa są na tyle istotne, iż nie pozwalają na dalsze prawidłowe wykonywanie obowiązków na zajmowanym stanowisku dyrektora, a stwierdzone w pracy skarżącej uchybienia i zachowania mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania jednostki.
II. Skarżąca E. W. wniosła w dniu [...] czerwca 2020 r. skargę na opisaną wyżej uchwałę, zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., poprzez jego zastosowanie, wobec braku występowania w stanie faktycznym przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Skarżąca przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, że żadna ze wskazywanych przesłanek odwołania nie stanowi podstawy do zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę stworzenia zarzutów miały miejsce w 2018 r., względnie w 2019 r., stąd nawet gdyby były uzasadnione (co skarżąca kwestionuje), to i tak nie wypełniają one przesłanki natychmiastowej konieczności zapobiegnięcia destabilizacji pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, mającej w sposób szczególny na względzie dobro podopiecznych kierowanej jednostki. Skarżąca wskazała, że [...] Kurator Oświaty dwukrotnie negatywnie opiniował zamiar odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. Również rodzice dzieci korzystających z tej placówki, nauczyciele i pracownicy wystąpili w obronie skarżącej.
Odnosząc się do pierwszej z wskazanych przyczyn odwołania skarżąca stwierdziła, że zgodnie ze stanowiskiem organu prowadzącego, mogła w ogóle nie wnosić odwołania od decyzji PFRON nakazującej uiszczenie składek, lub też cofnąć wniesione odwołanie, skoro zgodnie z twierdzeniem organu prowadzącego kwestie te pozostawały w zakresie jej decyzyjności. Zdaniem skarżącej nie istnieje żadna różnica w skutku między niewniesieniem odwołania lub jego cofnięciem, do czego była uprawniona, a postanowieniem o stwierdzeniu wniesienia odwołania po terminie przez radcę prawnego. Skoro organ prowadzący nie posiada kompetencji w zakresie wydawania wiążących poleceń dotyczących postępowań administracyjnych, których stroną jest Zespół Placówek, to nie posiada również kompetencji do określania nadzoru dyrektora nad nimi.
Skarżąca stwierdziła, że zrealizowała oczekiwanie organu prowadzącego i na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu Starostwa Powiatowego w [...] do reprezentowania Zespołu Placówek w sprawie z odwołania od decyzji PFRON. Skarżąca wskazała, że zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego oraz, że ustanowiony pełnomocnik był pracownikiem Starostwa Powiatowego w [...], realizującym czynności w ramach stosunku pracy łączącego go z organem prowadzącym.
Zdaniem skarżącej, czynnikiem doprowadzającym do wydania ww. decyzji przez Prezesa PFRON była uchwała Rady Powiatu [...] o utworzeniu Zespołu Placówek, gdyż wtedy zaistniał obowiązek uiszczania składek.
Skarżąca zakwestionowała, jakoby z jej pism miało wynikać obciążenie organu prowadzącego prowadzeniem postępowania administracyjnego, współpracą z pełnomocnikiem, kontrolą postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej nie jest również prawdą, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wprost stwierdziła, że Starostwo Powiatowe prowadziło postępowanie administracyjne. Zawarła w nim jedynie informację o tym, że sprawa odwołania prowadzona była od początku przez organ prowadzący, i że wszystkie dokumenty były przekazywane na bieżąco. Dotyczy to tego, że merytorycznie obsługę Zespołu Placówek w tym zakresie prowadziło Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...] i radca prawny Starostwa, przy udziale wicestarosty. Twierdzenie to dotyczyło budzącego wątpliwość domagania się przez organ prowadzący dokumentów, które organ posiadał.
Skarżąca zakwestionowała zarzut nieskładania wyjaśnień i deklaracji do PFRON za okres od września do listopada 2019 r., albowiem w dniu [...] kwietnia 2020 r., gdy podczas wideokonferencji z udziałem wicestarosty, dyrektora Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...] i radcy prawnego Starostwa informowała, że chce składać deklaracje do PFRON, spotkała się z opozycją w tym zakresie i poleceniem dalszego składania informacji o korzystaniu ze zwolnienia od składek PFRON.
Zdaniem skarżącej nie jest uzasadniony zarzut przedłożenia pełnomocnictwa na dwa dni przed upływem terminu do wniesienia skargi. W dniu [...] stycznia 2020 r. na adres Starostwa Powiatowego wpłynęło postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dotyczące stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania przez radcę prawnego Starostwa Powiatowego. Tak więc organ prowadzący w dniu [...] stycznia 2020 r. posiadał wiedzę, że termin do ewentualnego wniesienia skargi na to postanowienie mijał [...] lutego 2020 r. Skarżąca nie widziała podstaw do odwoływania się od niego. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ prowadzący zapytał, czy skarżąca będzie składać skargę na ww. postanowienie. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. doręczonym w godzinach porannych skarżąca poinformowała, że nie widzi podstaw do składania skargi, ale jeżeli organ prowadzący chciałby taką skargę złożyć, bo być może zna okoliczności faktyczne, które nie są znane skarżącej, to uwzględni to w swojej skardze. W związku z okolicznością, że był to przedostatni roboczy dzień na złożenie skargi, z ostrożności, nie chcąc uniemożliwiać ewentualnego wniesienia skargi, skarżąca udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu Starostwa, na wypadek gdyby organ prowadzący uznał, że chce złożyć taką skargę.
Skarżąca wskazała, że w związku z zastaną sytuacją podjęła szereg działań mających na celu zminimalizowanie niekorzystnych dla Zespołu Placówek skutków działań zaistniałych przed objęciem przez nią funkcji dyrektora i zmniejszenie wysokości składek na PFRON, a to:
- zatrudniła pracownika z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w celu obniżenia wysokości składek na PFRON,
- weryfikowała możliwość uzyskania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności przez pracowników, w wyniku czego w 2018 r. uzyskano kilka takich orzeczeń, co zmniejszało wysokość składek,
- realizowała projekt "Stabilne zatrudnienie" oraz współpracowała z Powiatowym Urzędem Pracy w [...], w wyniku czego od września 2018 r. na ponad rok ustał obowiązek uiszczania składek na PFRON,
- dwukrotnie wyjeżdżała do W. (Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz PFRON), celem poprawienia sytuacji Zespołu Placówek, w wyniku czego uzyskała m. in. rozłożenie zaległości na raty.
Ostatecznie skarżąca wskazała, że nie jest uzasadniony zarzut rzekomego spowodowania przez nią braku możliwości rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie zasadności wpłat na PFRON, gdyż skarżąca ustaliła podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o czym informowała organ prowadzący.
Następnie skarżąca odniosła się do kolejnych naruszeń dotyczących drugiej z przesłanek odwołania ze stanowiska, dotyczącej powołania dwóch wicedyrektorów.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie a), skarżąca wskazała, że art. 65 ust. 1 u.p.o. nakazuje zasięgnąć opinii organu prowadzącego przed powierzeniem stanowiska wicedyrektora. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wystąpiła do organu prowadzącego o opinię w sprawie powierzenia stanowiska wicedyrektora K. B. Pismem z dnia [...] września 2018 r. organ prowadzący zaopiniował pozytywnie zamiar powierzenia jej stanowiska na okres do dnia [...] sierpnia 2022 r. Skarżąca podniosła, że w związku z brakiem definicji legalnej terminu "zasięgnąć" należy rozumieć ją zgodnie z jej słownikowym znaczeniem. Słownik Języka Polskiego PWN definiuje pojęcie "zasięgnąć", jako "poprosić kogoś o radę, opinię lub informację". Nie nakazuje on więc uzyskać opinii, a jedynie wystąpić o nią i w przypadku uzyskania rozważyć ją. Skarżąca podniosła również, że nieuzasadnione nieprzekazywanie opinii nie wstrzymuje możliwości powołania wicedyrektora.
W konsekwencji odnosząc się do naruszenia opisanego w punkcie b) skarżąca stwierdziła, że dodatek funkcyjny był przyznany prawidłowo, tj. od dnia [...] września 2018 r. Dodatkowo zdaniem skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, a przynajmniej nie wskazuje jej organ prowadzący, że przedstawiona pozytywna opinia nie wywiera skutku od daty zawartej we wniosku o jej wyrażenie. Wniosek wskazywał okres powierzenia funkcji od dnia [...] września 2018 r. i został zaopiniowany pozytywnie. Ponadto dodatek funkcyjny związany jest z powierzeniem stanowiska, nawet jeżeli wadliwym w ocenie organu prowadzącego, to skutecznym. Brak więc podstaw prawnych do wiązania powstania prawa do dodatku funkcyjnego z wydaniem opinii przez organ prowadzący.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie c) skarżąca wyjaśniła, że drugi z wicedyrektorów zatrudniony był jako nauczyciel. Zastrzeżenie dotyczyło wymiaru jego zatrudnienia. Ustalenie wymiaru etatu 8/19, zamiast 8/20 w okresie od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. było wynikiem błędnego wyliczenia przez komputerowy system kadrowy na podstawie danych z arkusza organizacyjnego i dopiero "ręczne" przeliczenie "uśrednienia wymiaru godzin" wskazywało poprawny rezultat. Zdaniem skarżącej nieuzasadniona wydaje się być teza o wprowadzaniu w błąd organu prowadzącego, albowiem jeżeli wymiar etatu został błędnie ustalony, to organ prowadzący miał wszelkie podstawy i informacje potrzebne do jego wykrycia. Termin "zatwierdzić" jest definiowany przez Słownik Języka Polskiego PWN, jako "nadać czemuś moc prawną lub uczynić coś obowiązującym". Skoro więc organ prowadzący miał wszelkie podstawy do stwierdzenia wadliwości wymiaru pensum, a zdecydował się nadać moc prawną i uczynić obowiązującym zaproponowany wymiar, to wydaje się, że jednak konwalidował ewentualny błąd w tym zakresie. Jeżeli nie, to w ocenie skarżącej organ prowadzący winien z urzędu wszcząć postępowanie kontrolne mające na celu ustalenie przyczyn dla których zatwierdza on błędne wymiary pensum. Skarżąca wskazała, że różnica ta miała charakter niezamierzonej omyłki, dotyczyła drobnej części etatu i obejmowała krótki okres czasu.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie d) skarżąca wskazała, że rozpoczęła procedurę powierzenia stanowiska wicedyrektora pedagogicznego, ostatecznie jednak wycofała się z niej wobec braku możliwości jej poprawnego zrealizowania i przeprowadziła ją w formule powołania dyrektora niepedagogicznego. Skarżąca podniosła, że samo przeprowadzenie postępowania nie stanowi naruszenia § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r. W tym zakresie skarżąca wskazała, że nie doszło do powierzenia stanowiska, albowiem nie zaistniał akt powierzenia stanowiska. Przywoływany przepis nie został więc naruszony. Końcowo skarżąca wskazała, że po uzyskaniu od pracownika [...] Kuratorium Oświaty informacji o zmienionej podstawie prawnej w tym zakresie, skarżąca anulowała dotychczas zrealizowane czynności i przeprowadziła je ponownie poprawnie. Organ prowadzący pozytywnie zaopiniował powołanie wicedyrektora niepedagogicznego.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie e) skarżąca wskazała, że przepis art. 65 ust. 1 u.p.o. nie zawiera rozróżnienia w zakresie stanowisk pedagogicznych i niepedagogicznych. W konsekwencji przedmiotowy stan faktyczny nie może stanowić naruszenia w/w przepisu, albowiem kwestia uprawnień pedagogicznych nie jest objęta zakresem jego normowania. W odniesieniu do zakresu przydzielanych czynności decyzyjność należy do dyrektora, który określa zakres kompetencji i odpowiedzialności dla poszczególnych stanowisk. Statut stanowi jedynie ramowe wskazanie zakresu i nie ogranicza kompetencji dyrektora do ich przydzielania, w szczególności zaś nie stanowi podstawy blokującej możliwość funkcjonowania kierowniczego stanowiska niepedagogicznego. Statut Zespołu Placówek przewiduje stanowisko wicedyrektora. Okoliczność, czy będą, czy nie będą powierzone mu czynności pedagogiczne pozostaje w sferze decyzyjności dyrektora i zależy od zakresu powierzonych czynności spośród ramowo wymienionych przez Statut.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie f) skarżąca podała, że pracodawca nie ma możliwości jednostronnego wprowadzenia zmian w regulaminie wynagradzania bez uzgodnienia z zakładową organizacją związkową. Utrwalonym poglądem jest, że w takiej sytuacji ustalenie warunków zatrudnienia następuje bezpośrednio w umowie o pracę. Natomiast obecnie stanowisko zastępcy dyrektora znajduje się w regulaminie wynagradzania pracowników samorządowych.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie g) skarżąca stwierdziła, że nałożenie procedury zatrudnienia pracownika samorządowego, związaną z konkursem na stanowisko kierownicze, z przepisami prawa oświatowego, prowadziłoby do błędnego rezultatu, w którym osoba wyłoniona w drodze konkursu podlegałaby opiniowaniu przez organ prowadzący, radę pedagogiczną oraz radę placówki. W przypadku zaś negatywnej opinii dyrektor byłby zobowiązany co najmniej rozważyć niezatrudnienie osoby, która wygrała taki konkurs. Przyjąć więc należy, że przepis art. 7 u.p.o. odnosi się do statusu prawnego, rozumianego jako całokształt praw i obowiązków pracowniczych, natomiast procedura powierzenia stanowiska całościowo określona jest przepisami oświatowymi, które wyłączają zastosowanie przepisów samorządowych w tym zakresie.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie h) skarżąca wskazała, że wobec upływu sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia i woli stron aby go kontynuować, a także zwolnienia ze służby przygotowawczej i zdania egzaminu, podnoszone okoliczności nie mają żadnej doniosłości prawnej, albowiem zostały skonsumowane.
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie i) zdaniem skarżącej błędne ustalenia organu prowadzącego dotyczące nieprawidłowego prowadzenia dokumentacji doprowadziły go do wadliwej konkluzji.
W ocenie skarżącej, nawet jeżeli w tej grupie zarzutów pojawiły się uchybienia po jej stronie, to ze względu na brak istotnej doniosłości, istotny upływ czasu oraz ich późniejsze konwalidowanie, nie wypełniają one przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Skarżąca wskazała, że w konsekwencji powyższych zarzutów dotyczących powołania wicedyrektorów, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ prowadzący zalecił zlikwidowanie z dniem [...] września 2019 r. stanowiska urzędniczego kierowniczego - zastępca dyrektora z zachowaniem okresu wypowiedzenia przewidzianego kodeksem pracy i potwierdzenie tego w kolejnym aneksie do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2019/2020. Ponadto organ prowadzący zasugerował, aby w ramach kompetencji dyrektora szkoły rozważyć podjęcie czynności zmierzających do zwrotu nieprawidłowo wypłaconego dodatku funkcyjnego i części nieprawidłowo wypłaconego wynagrodzenia w związku z błędnie ustalonym wymiarem etatu. Pismem z dnia [...] września 2019 r. skarżąca poinformowała, że nie jest możliwe zrealizowanie zalecenia polegającego na dokonaniu z dniem [...] września 2019 r. likwidacji stanowiska urzędniczego kierowniczego - zastępcy dyrektora, albowiem nie istnieje tak określone stanowisko. Stąd realizacja zalecenia jest niemożliwa. Jednocześnie skarżąca wniosła o konkretne wskazanie podjęcie jakich czynności zmierzających do zwrotu rzekomo nieprawidłowo wypłaconych składników wynagrodzeń sugeruje organ prowadzący, gdyż zalecenie winno być konkretne na tyle, aby w sposób nie budzący wątpliwości nadawało się do realizacji.
Na koniec skarżąca wskazała, że organ prowadzący wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o przedstawienie opinii w sprawie zamiaru odwołania skarżącej i uzyskał negatywną opinię w tym zakresie, wskazującą na brak uchybień skutkujących wypełnieniem przesłanki zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżąca brała udział w spotkaniu w Starostwie Powiatowym, w którym uczestniczyli m. in.: Starosta, Wicestarosta, radni Powiatu [...]. Spotkanie zakończyło się uzgodnieniem pozostawienia status quo w zakresie stanowiska zastępcy dyrektora do końca roku szkolnego 2019/2020 i od kolejnego roku powierzenie stanowiska drugiego wicedyrektora nauczycielowi.
III. Opisana na wstępie uchwała została również zaskarżona przez Wojewodę, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 77 u.s.p. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu w zakresie jego zadań własnych, ale jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy u.s.p. przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy powiatu przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów prawnych.
Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kierując się kryterium zgodności z prawem, jako organ nadzoru zbadał przekazaną mu uchwałę organu prowadzącego w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Placówek i uznał, że narusza ona prawo, a w szczególności przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., który powołano w podstawie prawnej uchwały. Zdaniem Wojewody doszło do istotnego naruszenia ww. przepisu, gdyż stan faktyczny, który legł u podstaw jego zastosowania, nie wyczerpuje jego dyspozycji. Zgodnie z powołanym przepisem organ prowadzący szkołę może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Wojewoda wskazał, że wprawdzie powołany przepis nie formułuje w sposób literalny obowiązku wskazania powodów odwołania, lecz istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej tegoż przepisu. W świetle powyższego należy przyjąć, że odwołanie dyrektora w w/w trybie wymaga wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, gdyż ustalenie znaczenia pojęcia niedookreślonego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. powinien zatem wykazać, czy spełniła się w danej sprawie przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego". Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1386/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Bd 800/19.
Wojewoda przystępując do oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem, uwzględnił 2 grupy przesłanek wskazanych przez organ prowadzący stanowiących podstawę do odwołania, a mianowicie:
1) nieprawidłowości w działaniach E. W. związanych z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie rozliczeń zaległych składek na PFRON;
2) nieprawidłowości dotyczących prowadzonych przez E. W. tzw. spraw kadrowo- osobowych związanych w szczególności z powierzeniem funkcji wicedyrektora oraz z tym związanych zaleceń pokontrolnych, do których skarżąca się nie zastosowała po przeprowadzonej kontroli w placówce.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów organu wymienionych w pkt 1), a dotyczących składek na PFRON, w ocenie Wojewody należy zauważyć, że kwestie powyższe odnoszą się do zaległych składek za okres wrzesień, październik i listopad 2017 r., kiedy to placówką nie kierowała jeszcze E. W., która została powołana na to stanowisko w dniu [...] lutego 2018 r. Ponadto sam okres rozliczeń zaległych składek dotyczy roku szkolnego 2017/2018, zatem nie odnosi się bezpośrednio do bieżącego roku szkolnego, w którym nastąpiło jej odwołanie. Powyższe jest kluczowe, mając na uwadze szczególny charakter odwołania dokonanego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., które to jest możliwe jedynie w trakcie roku szkolnego, w czasie którego doszło do rażących naruszeń w działaniach dyrektora destabilizujących pracę szkoły i uniemożliwiających dalsze zajmowanie przez niego stanowiska, bez szkody dla prowadzonej placówki.
W ocenie Wojewody trudno zgodzić się z twierdzeniem organu prowadzącego, że wskutek nienależytego działania i braku nadzoru nad prowadzonym postępowaniem administracyjnym E. W. doprowadziła do braku możliwości rozstrzygnięcia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a w późniejszym etapie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności wpłat na PFRON, co spowodowało zobowiązanie placówki do zapłaty kwoty 31.224 zł. Zdaniem Wojewody w omawianym przypadku nie można jednoznacznie przyjąć, jak uczynił to organ prowadzący (twierdzenie hipotetyczne i przedwczesne), że przy skutecznym złożeniu odwołania przez E. W. w postępowaniu odwoławczym, decyzja wydana przez organ odwoławczy (ewentualnie później sąd administracyjny) byłaby korzystna dla Zespołu Placówek i zwalniała go z obowiązku zapłaty zaległych stawek, co założył organ prowadzący. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że organ prowadzący mógł skorzystać z możliwości uruchomienia środka nadzwyczajnego weryfikacji niekorzystnej dla placówki decyzji PFRON, polegającego na złożeniu wniosku do organu odwoławczego o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I instancji w trybie szczególnym (art. 156 k.p.a.) - z czego nie skorzystał.
Drugą grupę zarzutów podnoszonych przez organ prowadzący wobec E. W., stanowią zarzuty związane z prowadzoną polityką kadrową, w szczególności dotyczącą nieprawidłowego powierzenia funkcji wicedyrektora K. B. i B. C., co w konsekwencji dalszej spowodowało szereg naruszeń takich jak m. in. niewłaściwie wypłacony dodatek funkcyjny, wynagrodzenie za pracę, zatrudnienie na stanowisku kierowniczym urzędniczym z naruszeniem przepisów u.p.s. oraz niezastosowanie się przez E. W. do zaleceń pokontrolnych, w w/w zakresie, w szczególności odnoszących się do likwidacji stanowiska zastępcy dyrektora.
Dokonując oceny pod kątem prawnym w/w zarzutów, Wojewoda oparł się na stanowisku sądów administracyjnych, które już wielokrotnie wypowiadały się w kwestii stosowania trybu szczególnego odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. oraz na próbie zdefiniowania przez sąd pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" uzasadniających odwołanie w tym trybie, wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15; z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12, z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01, z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 168/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 924/11.
Wojewoda wskazał, że wśród szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w omawianym zakresie, za "szczególnie uzasadnione przypadki" uznano m.in.: kradzież alkoholu w sklepie, błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją, poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika, wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora, zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych, zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole, notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły, czy długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację.
Odnosząc się do wskazanych przez organ prowadzący nieprawidłowości uzasadniających w ocenie organu odwołanie E. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek w trybie natychmiastowym, zdaniem Wojewody należy uznać, że nie stanowią one "szczególnie uzasadnionych przypadków", w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., albowiem nie można im przypisać cech rażącego naruszenia prawa przez E. W., które doprowadziło do destabilizacji pracy placówki i które zagrażałyby interesowi publicznemu, co wymagało natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora, w szczególności przyjmując, że przeważająca część tych zarzutów dotyczy zdarzeń, które miały miejsce w roku szkolnym 2018/19, tj. roku poprzedzającym bieżący rok szkolny, w którym nastąpiło jej odwołanie.
Wojewoda stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że E. W. w okresie sprawowania swej funkcji dopuściła się zarzucanych jej nieprawidłowości, to i tak mając na uwadze ugruntowane stanowisko sądów wyrażone w tej kwestii, nie można uznać, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie łącznie stanowią "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Analogiczne stanowisko zajął w niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty, który dwukrotnie negatywnie zaopiniował zamiar odwołania E. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek.
IV. W odpowiedzi na skargę E. W. organ prowadzący wniósł o jej oddalenie.
Według organu prowadzącego zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony określony w przepisie, a sprawa związana z rozliczeniem z PFRON jest samodzielną przesłanką odwołania skarżącej ze stanowiska. W tym konkretnym przypadku nie ma żadnego znaczenia, że potencjalny stan naruszeń prawa (niektóre przypadki naruszeń stwierdzono później) istniał przez pewien czas przed odwołaniem. Istotne jest to, że stan ten się pogłębiał z uwagi na brak podjęcia koniecznych działań przez skarżącą, które doprowadziły do braku możliwości dalszego kierowania jednostką - czego ostatecznym przejawem stała się sprawa związana ze składkami PFRON.
Organ prowadzący stwierdził, że nie może sobie pozwolić na utratę kontroli na działalnością Zespołu Placówek zwłaszcza, że taka sytuacja budziłaby uzasadnione obawy, co jeszcze niepokojącego może dziać się w jednostce. Skarżąca wielokrotnie odmawiała udzielenia informacji, wglądu do dokumentacji, nie realizowała zaleceń, przyczyniała się swoim lekceważącym podejściem do zadłużenia placówki (wpłaty na PFRON). Od objęcia stanowiska dyrektora przez skarżącą pojawiały się kolejne niepokojące zdarzenia: zatrudnienie niezgodne z prawem, nieprawidłowe naliczenie wynagrodzenia (dodatek funkcyjny, błędny jego wymiar), nieinformowanie organu prowadzącego o sytuacji dotyczącej wpłat do PFRON, a nawet niekontrolowanie prowadzonego niezwykle istotnego, w szczególności dla placówki postępowania odwoławczego. W złożonym projekcie arkusza organizacyjnego na kolejny rok szkolny, tj. 2020/2021 skarżąca utrzymuje nieprawidłowo utworzone stanowisko zastępcy dyrektora. Arkusz nie został zatwierdzony przez organ prowadzący. Biorąc pod uwagę przytoczone fakty, organ prowadzący, aby całkowicie nie utracić ustawowego nadzoru nad placówką odwołał skarżącą ze stanowiska dyrektora, mając na uwadze dobro placówki, a w szczególności dobro dzieci.
Suma wszystkich uchybień skarżącej zakończonych sprawą z PFRON stanowi według organu prowadzącego przypadek szczególny, który stanowił podstawę odwołania. Na poparcie swojego stanowiska organ prowadzący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, podkreślając, że w żadnej ze spraw, w której sądy stwierdzały nieważność, nie dochodziło do takiej liczby uchybień, odmowy wykonania zaleceń pokontrolnych czy próby przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego jednostki na organ prowadzący.
Reasumując organ prowadzący stwierdził, że fakty zaistniałe w przedmiotowej sprawie mogły stanowić przesłankę do podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora. Następnie organ prowadzący wskazał, że Zespół Placówek został utworzony z dniem [...] września 2017 r. W skład Zespołu wchodzi: Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, Szkolne Schronisko Młodzieżowe, Bursa Międzyszkolna. Wymienione placówki, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom. Tym samym dokonując analizy informacji, jakie należy uzupełnić na formularzu INF-1 składanym do PFRON, wskazany został art. 21 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jako podstawa prawna zwolnienia z wpłat na PFRON. Natomiast PFRON stanął na stanowisku, że Zespół Placówek zobligowany jest do dokonywania rozliczeń z PFRON na podstawie art. 21 ust. 2a ww. ustawy. Według Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podmioty objęte obowiązkiem wykazania obniżonego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych (na poziomie 2%) to: publiczne i niepubliczne uczelnie, publiczne i niepubliczne szkoły oraz placówki opiekuńczo-wychowawcze i resocjalizacyjne, a także publiczne i niepubliczne żłobki. Zespół Placówek wpisuje się w art. 21 ust 2b przytoczonej powyżej ustawy, gdyż Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...], jest największym typem placówki opiekuńczo-wychowawczej zapewniającej specjalistyczną opiekę dzieciom z niepełnosprawnością w stopniu lekkim, umiarkowanym i znacznym. Natomiast Szkolne Schronisko Młodzieżowe jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, która prowadzi swoją działalność sezonowo w okresie ferii letnich w miesiącu lipcu i sierpniu danego roku. Schronisko korzysta z infrastruktury Zespołu Placówek, nie zatrudnia pracowników, a nadzór nad działalnością schroniska sprawuje dyrektor Zespołu Placówek. Do zadań szkolnego schroniska młodzieżowego należy zapewnienie opieki i wychowania dzieciom i młodzieży przebywającej w schronisku. Z kolei z usług bursy, jako placówki opiekuńczo-wychowawczej korzystają dzieci w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania są to uczniowie uczęszczający do szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych na terenie miasta [...]. Bursa zapewnia swoim wychowankom całodobową opiekę, warunki do nauki, pomoc w nauce, warunki do rozwijania zainteresowań i szczególnych uzdolnień, warunki umożliwiające uczestnictwo w kulturze, sporcie i turystyce. W związku z tym, że przepisy nie są jednoznaczne, a w Polsce funkcjonują zespoły podobnego typu, jak Zespół Placówek i niektóre z nich składają informację, a niektóre deklaracje, zdaniem organu prowadzącego należy tę kwestię jednoznacznie wyjaśnić i w tym organ upatrywał rolę dyrektora. Z uwagi na fakt, że stroną postępowania przed PFRON jest Zespół Placówek, a nie organ prowadzący, jak to stara się wykazać skarżąca, dbając o interes kierowanej przez siebie jednostki powinna ona podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do uzyskania jednoznacznej interpretacji przepisów prawa w zakresie wpłat na PFRON, a nie przerzucać ten obowiązek na organ prowadzący. Niezrozumiałe dla Zarządu Powiatu są obecne twierdzenia skarżącej, że od momentu utworzenia Zespołu Placówek powstał obowiązek składania deklaracji miesięcznych i rocznych do PFRON, skoro podejmowane przez nią wcześniejsze działania jednoznacznie temu przeczą (złożenie odwołania od decyzji z dnia 13 czerwca 2018 r., jak i składane comiesięczne informacje do PFRON - do chwili obecnej).
W przekonaniu organu prowadzącego również treść skargi potwierdza zarzuty organu. Skarżąca przyznała, że o problemie PFRON wiedziała od chwili objęcia funkcji w roku 2018. Mimo to doprowadziła do złożenia odwołania od decyzji PFRON po terminie, a po ujawnieniu tego faktu wszelkimi negatywnymi skutkami usiłowała obciążyć organ prowadzący. Fakt, że organ prowadzący przedstawił stanowisko w sprawie dalszego prowadzenia tej sprawy, jak również, że pełnomocnikiem w tej sprawie był radca prawny zatrudniony w Starostwie, nie zwalniał skarżącej z należytego nadzoru nad sprawą i podejmowania decyzji w sprawach prawidłowego rozliczenia płatności na rzecz PFRON.
Organ prowadzący zgodził się, że w 2017 r., kiedy powstał Zespół Placówek skarżąca nie pełniła funkcji dyrektora jednostki, gdyż organ prowadzący funkcję tą powierzył jej od dnia [...] lutego 2018 r. Od objęcia stanowiska do wydania decyzji administracyjnej przez Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. upłynęły 4 miesiące, a więc skarżąca miała dość długi okres czasu (a przede wszystkim obowiązek) na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zajęcie stanowiska w sprawie. Zdaniem organu prowadzącego objęcie stanowiska w dniu [...] lutego 2018 r. nie zwalnia skarżącej z odpowiedzialności za już wszczęte i prowadzone postępowania administracyjne dotyczące kierowanej jednostki. Każdy kierownik jednostki powinien posiadać wiedzę merytoryczną i organizacyjną o jednostce.
Organ prowadzący wskazał, że:
1. po objęciu stanowiska dyrektora w dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca powzięła informację o wszczętym postępowaniu oraz o:
- wezwaniu Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] marca 2018 r. do przedstawienia dokumentów w zakresie wpłat obowiązkowych na PFRON za okres IX-XI 2017 r.,
- postanowieniu Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] marca 2018 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wpłat obowiązkowych wobec Zespołu Placówek mającym na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON za okres IX-XI 2017 r.,
- postanowieniu Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie 7- dniowego terminu na zapoznanie się oraz wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego w związku z toczącym się postępowaniem mającym na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON.
Zdaniem organu prowadzącego skarżąca celem dochowania należytej staranności, najpóźniej w 7- dniowym terminie wyznaczonym przez Prezesa Zarządu PFRON na zapoznanie się oraz wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego, powinna osobiście lub przez wyznaczonego przez siebie profesjonalnego pełnomocnika podjąć wszelkie konieczne działania związane z zapoznaniem się z dokumentami, którymi dysponuje PFRON. Skarżąca nie tylko nie wykonała ww. czynności, ale także nie przedstawiła organowi prowadzącemu swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego Prezes Zarządu PFRON wydał dnia [...] czerwca 2018 r. decyzję określającą wysokość zobowiązań Zespołu Placówek z tytułu wpłat na PFRON za ww. okres;
2. w dniu [...] czerwca 2018 r. do Zespołu Placówek wpłynęła decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r., w której zawarte było pouczenie o możliwości odwołania się w terminie 14 dni od jej otrzymania (termin odwołania upływał dnia [...] lipca 2018 r.). Skarżąca przesłała w drodze wiadomości e-mail przedmiotową decyzję do Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...], jak i decyzję tą otrzymała Skarbnik Powiatu, co jednak nie zwalniało skarżącej z obowiązku wniesienia terminowego odwołania od decyzji lub uznania, że takie odwołanie jest bezzasadne i należy przystąpić do składania deklaracji w tym zakresie;
3. w piśmie zatytułowanym "Pełnomocnictwo" datowanym na [...] czerwca 2018 r. skarżąca udzieliła pełnomocnictwa r. pr. K. S.: "do reprezentowania Zespołu w sprawie określenia wysokości odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON". W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż pełnomocnictwo z całą pewnością zostało udzielone w późniejszej dacie, w siedzibie Starostwa, gdyż zostało ono podpisane w obecności dyrektor Centrum Obsługi Jednostek Powiatu [...], która w miesiącu czerwcu 2018 r. jeszcze nie pracowała. Tym samym istnieją poważne wątpliwości czy skarżąca w terminie do wniesienia odwołania udzieliła pełnomocnictwa. Świadczyć może o tym fakt, że radca prawny składając odwołanie nie dołączył do niego pełnomocnictwa. Organ prowadzący podkreślił, że nie wydał skarżącej polecenia udzielania pełnomocnictwa radcy prawnemu Starostwa do reprezentowania Zespołu Placówek w postępowaniu odwoławczym, ponieważ takich kompetencji nie posiada, ani w zakresie do dyrektora jednostki ani radcy prawnego, gdyż planowane czynności nie dotyczyły jego zakresu czynności wynikającego ze stosunku pracy. Z udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa jasno wynika, że udzieliła go "Radcy Prawnemu K. S. wpisanemu na listę radców prawnych przez OIRP w [...], nr wpisu [...]", a nie pracownikowi Starostwa. Pełnomocnik odpowiada za wykonane zadanie przed dyrektorem, a nie przed organem prowadzącym. Jeżeli skarżąca była niezadowolona z działań pełnomocnika, to powinna cofnąć pełnomocnictwo;
4. odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. datowane na dzień [...] lipca 2018 r. i podpisane przez pełnomocnika r. pr. K. S. wysłano zwykłym listem z placówki pocztowej w [...] w dniu [...] lipca 2018 r. Na kopercie, jako nadawca wskazana jest kancelaria pełnomocnika. Do ww. odwołania nie dołączono pełnomocnictwa, ani nie zawarto w nim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania;
5. w dniu [...] lipca 2018 r., r. pr. K. S. przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwo datowane na [...] czerwca 2018 r., które nie zawiera adnotacji pełnomocnika, co do jego przyjęcia jak i daty przyjęcia;
6. w dniu [...] stycznia 2020 r. do Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego wpłynęło postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez Zespół Placówek od decyzji Prezesa Zarządu PFRON. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone na adres siedziby Starostwa Powiatowego, który to adres pełnomocnik wskazał, jako adres do doręczeń. W postanowieniu stwierdzono, iż odwołanie od decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. i doręczone Zespołowi Placówek w dniu [...] czerwca 2018 r. zostało złożone dwa dni po terminie tj. w dniu [...] lipca 2018 r. Od momentu powzięcia informacji o ww. postanowieniu organ prowadzący potraktował tą sprawę priorytetowo, wnikliwie i rzetelnie analizując sprawę wpłat do PFRON na kliku posiedzeniach, w których brała także udział skarżąca.
Skarżąca po otrzymaniu informacji, że odwołanie zostało wniesione po terminie, próbowała bezpodstawnie przerzucić odpowiedzialność za prowadzone postępowanie na organ prowadzący wskazując, jako stronę postępowania odwoławczego Starostwo Powiatowe, a nie Zespół Placówek. Tym samym bezpodstawnie sugerowała, odpowiedzialność organu prowadzącego za reprezentację jednostki. Organ prowadzący podniósł, iż takie podejście skarżącej zostało zaprezentowane dopiero w momencie, w którym w wyniku braku należytej kontroli nad prowadzonym postępowaniem doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Wówczas skarżąca celem uniknięcia odpowiedzialności, jako dyrektor jednostki wyartykułowała niezgodną z przepisami prawa koncepcję, która w jej ocenie miałaby ją zwolnić z odpowiedzialności za odprowadzanie składek do PFRON w sytuacji, w której jedynie ona była stroną, odpowiadała za prowadzone postępowanie, udzielała pełnomocnictwa w sprawie i do jej zadań należało informowanie o prowadzonych postępowaniach organ prowadzący.
Od dnia [...] stycznia 2020 r. organ prowadzący mając na uwadze dobro Zespołu Placówek próbował uzyskać informacje od skarżącej o jej kolejnych działaniach (czy będzie wnosiła skargę na postanowienie czy też nie). Skarżąca zamiast podjąć działania i decyzję w tej sprawie, na dwa dni przed upływem terminu do wniesienia skargi, przedłożyła pełnomocnictwo dla r. pr. zatrudnionego w Starostwie – P. M. (bez wcześniejszego poinformowania go o tym fakcie). Organ prowadzący podkreślił, że zakres obowiązków radców prawnych zatrudnionych w Starostwie, nie obejmuje pełnomocnictwa do reprezentowania kierownika jednostki organizacyjnej, a zatrudnieni w urzędzie radcy prawni podlegają bezpośrednio Staroście. Przywoływany przez skarżącą art. 10 ust 1 pkt 4 u.p.o. wskazuje, iż do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy m.in. zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej i obsługi organizacyjnej, nie oznacza jednak, że organ prowadzący ma obowiązek sam przejąć tą obsługę (np. zarządzać szkołą). Przepis ten nie daje żadnemu dyrektorowi szkoły czy placówki prawa bezpośredniego zlecania radcy prawnemu zatrudnionemu w Starostwie przygotowywania opinii prawnej czy reprezentowania szkoły lub placówki przed sądami. Skarżąca od momentu rozpoczęcia kontroli prowadzonej przez organ prowadzący informowała kontrolujących, że będzie ją reprezentował pełnomocnik, który wielokrotnie razem ze skarżącą uczestniczył w późniejszych rozmowach z organem prowadzącym;
7. skarżąca po udzieleniu pełnomocnictwa r. pr. K. S. nie interesowała się prowadzonym postępowaniem odwoławczym, co potwierdziła w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r.
Dla organu prowadzącego niezrozumiałym jest fakt, że skarżąca udzielająca pełnomocnictwa nie posiadała wiedzy na temat prowadzonego postępowania odwoławczego, ani kopii dokumentacji prowadzonej przez pełnomocnika i nie umiała udzielić odpowiedzi na temat prowadzonego postępowania. W tym samym okresie czasu, kiedy zostało wydane postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON, kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. PFRON wezwał Zespół Placówek do uzupełnienia dokumentacji i złożenia wyjaśnień za okres IX- XI 2019 r. w ramach prowadzonych czynności. O tym fakcie organ prowadzący dowiedział się przypadkowo z korespondencji prowadzonej ze skarżącą w sprawie uchybienia terminowi do złożenia odwołania od decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca pomimo możliwości zasygnalizowania pojawienia się takiego wezwania na wcześniejszym etapie we wcześniejszych pismach, uczyniła to dopiero po upływie 3 tygodni, tj. [...] lutego 2020 r. i to w sposób bardzo lakoniczny. Daje to obraz tego, w jaki sposób organ prowadzący był informowany przez skarżącą o tak istotnych i kluczowych kwestiach dotyczących jednostki.
W związku z podniesioną przez skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. możliwością wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu składek na PFRON, organ prowadzący wystąpił do radców prawnych o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Opinia ta została przekazana skarżącej. Przy czym stanowisko organu prowadzącego nie zamykało skarżącej drogi do podejmowania działań, gdyż to dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły lub placówki i reprezentuje ją na zewnątrz. Tym samym decyzja w sprawie wznowienia postępowania należała do wyłącznej kompetencji dyrektora placówki, a powyższe stanowisko nie jest dla dyrektora placówki wiążące. Organowi prowadzącemu nie były znane nowe okoliczności, jak i dowody mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania.
Działania zmierzające do uzyskania jednoznacznego stanowiska w kwestii wpłat na PFRON w postaci wyroku sądowego, w ocenie organu prowadzącego nie są "pieniactwem procesowym", ani "marnotrawieniem środków jednostki", wręcz przeciwnie, są przejawem troski o przyszłość Zespołu Placówek. Powyższe stanowisko skarżąca podzielała do [...] stycznia 2020 r., skoro w 2018 r. podjęła próbę odwołania się od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z 2018 r. i konsekwentnie składała informację za późniejsze okresy nieobjęte decyzją.
W ocenie organu prowadzącego zaniedbania skarżącej w sprawie wpłat na PFRON świadczą o prowadzeniu nieracjonalnej gospodarki publicznymi środkami finansowymi, a zauważona ich powtarzalność składa się w ocenie organu na szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający niezwłoczną potrzebę odwołania dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym.
Organ prowadzący wskazał, że w uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że nie zamierzała składać środka odwoławczego od postanowienia Ministra z dnia [...] stycznia 2020 r., co jedynie potwierdza zarzuty stawiane skarżącej. Organ prowadzący zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że nie posiada kompetencji do wydawania wiążących poleceń w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, ale nie oznacza to że nie może oceniać działań dyrektora w tych postępowaniach, ich poprawności, celowości i skutków dla jednostki.
Organ prowadzący stwierdził, że uchwała Rady Powiatu [...] o utworzeniu Zespołu Placówek nie była wbrew twierdzeniom skarżącej przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przyczyną tą był brak nadzoru skarżącej nad prowadzonym postępowaniem. W sprawie nie jest ważne jakie działania podjęła skarżąca celem zmniejszenia wpłat na PFRON. Istotne jest wyłącznie to jakie było zachowanie skarżącej w związku z wydaniem decyzji - a to było według organu dalekie od właściwego. Zresztą potwierdza to sama skarżąca pisząc o możliwości wznowienia postępowania i zarazem nie składając wniosku o wznowienie, który w jej przekonaniu doprowadziłby do odwrócenia niekorzystnych skutków decyzji.
Organ prowadzący wskazał, że kolejną przyczyną odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek jest postępowanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniach [...] grudnia 2018 r. – [...] lutego 2019 r. Naruszenia te zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały punktami "a – i".
Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie a) organ prowadzący wskazał, że skarżąca w dniu [...] sierpnia 2018 r. zwróciła się pisemnie do organu prowadzącego o zaopiniowanie powierzenia stanowiska wicedyrektora K. B. i B. C. W odpowiedzi na pismo organ prowadzący zwrócił się o przedłożenie dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań do zajmowania stanowiska wicedyrektora przez kandydatów. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca pisemnie poinformowała, że "uwzględniając przepisy RODO" nie może przekazać dokumentacji i przekazała swoje pisemne rekomendacje dotyczące kandydatów, które nie zawierały wszystkich informacji na temat spełnienia przez nich wymogów. W tym samym dniu organ prowadzący pisemnie przypomniał, iż nadal nie przedłożono dokumentacji w sprawie K. B. W dniu [...] sierpnia 2018 r. na pisemny wniosek organu prowadzącego inspektor ochrony danych osobowych udzielił odpowiedzi w sprawie udostępnienia przez skarżącą dokumentów dotyczących kandydatów. Opinia ta w dniu [...] września 2018 r. została również przekazana skarżącej. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca ponownie zwróciła się do organu prowadzącego o opinię w sprawie K. B., nie przekazując żadnych dokumentów. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca przekazała informację o pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Pedagogiczną kandydatur na stanowiska wicedyrektorów. Radca prawny w dniu [...] września 2018 r. przekazał stanowisko na temat opiniowania przez organ prowadzący kandydatów na stanowiska wicedyrektorów, z którego wynika, iż organ prowadzący wydając opinię winien mieć możliwość weryfikacji spełnienia wymogów przez kandydata określonych w rozporządzeniu. W dniu [...] września 2018 r. po wielokrotnych wyjaśnieniach organu prowadzącego i prośbach o uzupełnienie dokumentacji skarżąca przekazała kopie dokumentacji dotyczącej spełnienia wymogów na stanowisko wicedyrektora szkoły przez K. B. W dniu [...] września 2018 r. organ prowadzący wydał opinię pozytywną na temat powierzenia stanowiska wicedyrektora K. B. na okres do dnia [...] sierpnia 2022 r. Skarżąca powierzyła stanowisko wicedyrektora K. B. od dnia [...] września 2018 r. Według organu prowadzącego, powierzenie stanowiska K. B. mogło nastąpić dopiero od dnia [...] września 2018 r. Organ prowadzący stwierdził, że skarżąca we wniosku skierowanym do Wojewody o orzeczenie nieważności uchwały, jak również w przedmiotowej skardze, pominęła istotne fakty dotyczące powierzenia stanowiska K. B., potwierdzające dążenie organu prowadzącego do uzyskania pełnej wiedzy na temat spełnienia wymogów przez kandydata zgodnie z rozporządzeniem. Zdaniem organu prowadzącego przytoczone fakty potwierdzają, że organ cały czas dążył do zebrania informacji, które pozwoliłyby wydać opinię. Dwukrotnie pisemnie wnioskował o uzupełnienie dokumentacji, wszystkie wątpliwości skarżącej na bieżąco wyjaśniał, zasięgnął opinii radcy prawnego oraz inspektora ochrony danych osobowych. Jednocześnie skarżąca nie chciała udostępnić wymaganych dokumentów, a także przeciągała w czasie przekazanie ich kopii. Organ prowadzący podkreślił, że rozmowa z członkiem Zarządu Powiatu na temat organizacji placówki, w tym powierzenia stanowiska wicedyrektora nie jest uzyskaniem opinii zgodnie z art. 65 u.p.o. Rozumienie przepisu w sposób przedstawiany przez skarżącą sprowadza zatem stanowisko organu do niemającego żadnego znaczenia w procedurze powierzenia stanowiska wicedyrektora. Tymczasem nie taki jest cel i istota tego przepisu. Z jego treści wynika, że dyrektor przed podjęciem decyzji o powierzeniu stanowiska wicedyrektora winien zapoznać się z opinią organu prowadzącego, a nie tylko poinformować organ o tym, komu zamierza powierzyć to stanowisko. Powierzenie funkcji wicedyrektora K. B. nastąpiło przed uzyskaniem opinii organu prowadzącego tj. niezgodnie z art. 65 u.p.o.
Odnosząc się do naruszenia opisanego w punkcie b) organ prowadzący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do naruszenia opisanego w punkcie c) organ prowadzący wskazał, że skarżąca zawarła w dniu [...] sierpnia 2018 r. z B. C. umowę na czas nieokreślony od dnia [...] września 2018 r. na stanowisku nauczyciela w wymiarze 8/19. Z aneksu nr 1 do arkusza organizacyjnego Zespołu Placówek wynika, że B. C. miał przydzielone 4 godziny zajęć rewalidacyjnych (zajęć rozwijających umiejętności społeczne i komunikacyjne) w wymiarze 4/18, oraz 4 godziny, jako wychowawca świetlicy dla dzieci autystycznych w wymiarze 4/24. Zgodnie z art. 42 ust. 5c ustawy Karta Nauczyciela, nauczycielom realizującym w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin ustala się, jako iloraz łącznej liczby realizowanych godzin i sumy części etatów realizowanych w ramach poszczególnych tygodniowych wymiarów godzin zajęć. B. C. zostały przydzielone zajęcia o różnym tygodniowym wymiarze, więc zgodnie z w/w przepisem tygodniowy wymiar wynosi 21 godzin. Reasumując B. C. realizując powyższe zajęcia powinien być zatrudniony w wymiarze 8/21, a nie jak to zostało zawarte w umowie o pracę i świadectwie pracy - 8/19, czy też w piśmie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. w wymiarze 8/20, a także w aneksie Nr 1 do arkusza organizacyjnego Zespołu Placówek. W konsekwencji nieprawidłowo ustalonego wymiaru etatu dla B. C., błędnie ustalono wymiar wynagrodzenia miesięcznego. Wszystkie składniki zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami, jednakże w odniesieniu do niewłaściwego wymiaru. Ponadto arkusz został zatwierdzony przez organ prowadzący w dniu [...] września 2018 r., a umowę o pracę (z nieprawidłowo określonym wymiarem etatu oraz błędnie ustalonymi składnikami wynagrodzenia miesięcznego) z B. C., skarżąca zawarła w dniu [...] sierpnia 2018 r. Czynności dokonane przed zatwierdzeniem arkusza były więc dokonane z naruszeniem prawa i stan ten trwał do dnia [...] października 2018 r., tj. do chwili rozwiązania z B. C. wadliwej umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 110 u.p.o., arkusz organizacyjny przygotowuje dyrektor szkoły. Podanie w arkuszu nieprawidłowego wymiaru etatu jest wprowadzaniem w błąd organu prowadzącego. To dyrektor ma kontrolować i nadzorować poprawność działania szkoły w zakresie organizacji pracy i kadr. Organ prowadzący stwierdził, że jak wynika z przedstawionej argumentacji, takiej kontroli ze strony skarżącej nie było.
Odnosząc się do naruszenia opisanego w punkcie d) organ prowadzący w znacznej części powtórzył opis postępowania dotyczącego powierzenia B. C. stanowiska wicedyrektora. W ocenie organu prowadzącego, z przedstawionych okoliczności wynika jednoznacznie, że skarżąca miała świadomość braku oceny pracy B. C. niezbędnej do zajmowania stanowiska wicedyrektora, a mimo to dążyła do powierzenia stanowiska w/w osobie. W tym celu unikała przedstawienia dokumentów i informacji osobom odpowiedzialnym w organie prowadzącym za nadzór nad oświatą. Tylko i wyłączne żądanie przedstawienia dokumentacji i informacji przez organ prowadzący doprowadziło do zaniechania powołania na stanowisko wicedyrektora osoby niespełniającej przesłanek do zajmowania tego stanowiska (brak oceny pracy). Zdaniem organu prowadzącego, w opisanej powyżej sprawie, doszło do naruszenia przez skarżącą wskazanych przepisów. Swoim działaniem skarżąca zmierzała do powierzania stanowiska osobie niespełniającej kryteriów dla jego objęcia. Organ prowadzący stwierdził, że skarżąca ponownie przyznała zasadność podjętej uchwały. Gdyby nie było wskazanych naruszeń to wówczas nie byłoby potrzebne anulowanie dokonanych czynności i przeprowadzanie ich ponownie. Ponadto skarżąca wdaje się niepotrzebnie w insynuacje o niewłaściwym pozyskaniu przez wicestarostę informacji o braku oceny B. C., co tylko ujawnia i podkreśla niewłaściwość jej działania. Dla organu prowadzącego niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie i w jakim celu miałoby się toczyć postępowanie wyjaśniające, skąd organ prowadzący posiadał wiedzę na temat oceny pracy, skoro jej nie posiadał i dlatego nie mógł wydać opinii w sprawie powierzenia stanowiska wicedyrektora B. C., jako nauczycielowi. Informacja ta została dopiero ujawniona w trakcie kontroli. Na podstawie udostępnionych przez skarżącą dokumentów, podczas kontroli ustalono, iż: B. C. na dzień [...] września 2018 r. nie posiadał aktualnej oceny pracy zawodowej; w dniu [...] września 2018 r. skarżąca dokonała oceny pracy zawodowej B. C., którą anulowała w dniu [...] września 2018 r. Skarżąca wyjaśniła, iż wiedzę na temat zmiany przepisów dotyczących oceniania nauczyciela uzyskała dopiero od pracownika Kuratorium Oświaty w [...] po [...] września 2018 r. W/w przepis tj. art. 6a ust. 1c ustawy Karta Nauczyciela został zmieniony poprzez dodanie art. 76 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2018 r. Podstawowym obowiązkiem każdego dyrektora jest znajomość przepisów, a tym bardziej oświatowych. Zdaniem organu prowadzącego trudno uwierzyć, że skarżąca uczestnicząca w wielu szkoleniach w ciągu sześciu miesięcy nie zapoznała się ze zmianami przepisów u.p.o. w/w zakresie. Organ prowadzący stwierdził, że to kolejny przykład potwierdzający brak kompetencji skarżącej, jako dyrektora Zespołu Placówek. Jako dyrektor winna mieć wiedzę o braku oceny, a jej zachowanie (akceptowanie braku oceny) wskazuje na celowe i świadome działanie zmierzające do nieprawidłowego obsadzenia stanowiska wicedyrektora wbrew przepisom i "ukrycia" tego faktu przed organem prowadzącym. Natomiast podnoszone przez skarżącą twierdzenie o pozytywnym zaopiniowaniu B. C. jako wicedyrektora niepedagogicznego nastąpiło na podstawie okazanych dokumentów i bez świadomości, że skarżąca nie przeprowadziła konkursu na to stanowisko zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych.
Odnosząc się do naruszenia opisanego w punkcie e) organ prowadzący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stwierdzając ponadto, że nie jest słuszne twierdzenie, iż dyrektor szkoły może dowolnie tworzyć stanowiska i na tych stanowiskach niepedagogicznych dowolnie obsadzać osoby bez odpowiednich uprawnień i dodatkowo bez przeprowadzenia konkursu. O powierzeniu stanowisk faktycznie decyduje dyrektor, ale nie może to się odbywać z naruszeniem ustawy, statutu i innych wewnętrznych aktów prawnych.
Odnosząc się do naruszenia opisanego w punkcie f) organ prowadzący powtórzył stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stwierdzając ponadto, że warunki zatrudnienia - z zachowaniem przepisów prawa pracy - mogą być ukształtowane w umowie o pracę bardziej korzystnie niż w przepisach prawa pracy, w tym wewnątrzzakładowych. Jednakże nie w tym przejawia się istota naruszeń. Ustalone wynagrodzenie jest pochodną utworzenia przez skarżącą dodatkowego stanowiska pracy, a więc istotą naruszenia nie jest kształt czy treść umowy o pracę, lecz fakt zatrudnienia osoby na stanowisku, którego nie było w jednostce zgodnie z wewnętrznymi aktami regulującymi podstawy funkcjonowania tej jednostki.
Odnosząc się do naruszeń opisanych w punktach g), h) oraz i) organ prowadzący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Organ prowadzący stwierdził, że nie jest prawdą, iż uchybienia wyżej wykazane są mało istotne - jak stwierdziła skarżąca w skardze. Po pierwsze skarżąca nie doprowadziła do właściwego sposobu obsadzenia stanowiska wicedyrektora (zastępcy dyrektora) niepedagogicznego i nie podjęła żadnych czynności w sprawie odzyskania wadliwie wypłaconego wynagrodzenia i dodatku funkcyjnego B. C. Wagę naruszeń skarżącej wyraża kwota 50.793,32 zł, która została wydana wskutek nieprawidłowego zatrudnienia i wadliwego naliczenia wynagrodzeń dla B. C. i K. B. Nie może mieć zatem znaczenia dla wagi tych zarzutów upływ czasu. Zdaniem organu prowadzącego nie jest również prawdziwe twierdzenie skarżącej, w myśl którego konwalidowała niewłaściwe czynności. Konwalidacja w rozumieniu skarżącej nastąpiła tylko w zakresie anulowania postępowania w sprawie powołania B. C. na wicedyrektora pedagogicznego. Jednakże do anulowania tego postępowania doszło wyłącznie na skutek działania organu prowadzącego, który nie zatwierdził arkusza organizacyjnego przewidującego powierzenie w/w stanowiska B. C. Istotny w tym kontekście jest także fakt, że anulowanie nieprawidłowej oceny B. C., która była jednym z koniecznych warunków powierzenia stanowiska wicedyrektora, nie zostało dokonane w dniu [...] września 2018 r., lecz w dniu [...] listopada 2018 r. Potwierdza to wiadomość e-mail z dnia [...] listopada 2018 r. ujawniona w czasie kontroli, do której załącznik stanowiło pismo z dnia [...] września 2018 r. Z tych okoliczności wynika, że skarżąca anulowała ocenę przed powiadomieniem jej o pierwszej kontroli. Takie działanie skarżącej wprowadzało w błąd organ prowadzący. Anulując powołanie B. C. na wicedyrektora pedagogicznego skarżąca twierdziła, że jest to wynikiem anulowania oceny. Okazało się w czasie kontroli, że twierdzenie to nie było prawdziwe, a przyczyną anulowania postępowania był brak zatwierdzenia arkusza organizacyjnego. Ponadto z wyjaśnień zawartych w protokole kontroli doraźnej w dniach [...] i [...] lutego 2019 r. wynika, że skarżąca było wielokrotnie informowana o konieczności przeprowadzenie otwartego konkursu publicznego na stanowisko wicedyrektora niepedagogicznego.
Organ prowadzący wskazał ponadto, że kolejną przyczyną odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora było niewykonywanie zaleceń organu prowadzącego, wydanych po przeprowadzonej kontroli na podstawie i w ramach obowiązujących przepisów prawa. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach [...] grudnia 2018 r. – [...] lutego 2019 r. stwierdzono szereg naruszeń przepisów prawa przez skarżącą. Po przeprowadzeniu rzetelnej analizy wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu oraz po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu, Starosta w dniu [...] sierpnia 2019 r. w związku z nieprawidłowościami zalecił dokonać z dniem [...] września 2019 r. likwidacji stanowiska urzędniczego kierowniczego - zastępcy dyrektora z zachowaniem okresu wypowiedzenia przewidzianego Kodeksem pracy. Należało potwierdzić ten fakt w kolejnym aneksie do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2019/2020. Jednocześnie Starosta zasugerował, aby w ramach kompetencji dyrektora Zespołu Placówek skarżąca rozważyła podjęcie czynności zmierzających do zwrotu przez K. B. nieprawidłowo wypłaconego dodatku funkcyjnego, oraz przez B. C. - części wypłaconego nieprawidłowo wynagrodzenia w związku z błędnie ustalonym wymiarem etatu. O sposobie realizacji skarżąca miała poinformować organ prowadzący w ciągu 30 dni.
Organ prowadzący stwierdził, że skarżąca nie tylko nie wykonała zaleceń, ale także, jako pracodawca nie podjęła żadnych czynności mających na celu zwrot nieprawidłowo wypłaconego wynagrodzenia. Pomimo sugestii organu dotyczącej co najmniej podjęcia próby odzyskania tych środków, skarżąca odmówiła współdziałania zasłaniając się brakiem wiedzy w tym zakresie - co w ocenie organu dodatkowo potwierdza brak zdolności do kierowania jednostką.
V. W odpowiedzi na skargę Wojewody organ prowadzący wniósł o jej oddalenie.
Organ prowadzący stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach kompetencji organu i na podstawie przepisu prawa, już zatem z tego powodu nie jest sprzeczna z prawem. Należy bowiem odróżnić stan sprzeczności z prawem od braku przesłanek wyrażonych stanem faktycznym do zastosowania konkretnego przepisu, a szczególności przeciwstawnych ocen istnienia tych przesłanek. Wojewoda nie kwestionuje bowiem podstawy prawnej odwołania ani kompetencji organu do wykonania tej czynności, twierdzi jedynie, że stan faktyczny będący podstawą podjęcia uchwały nie realizuje przesłanki wyrażonej w tym przepisie. To nie jest jednak wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały. Na poparcie swojego stanowiska organ prowadzący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 663/90. Aby stwierdzić nieważność uchwały musi zachodzić stan naruszenia prawa, a nie stan niewłaściwej oceny stanu faktycznego czy odmiennej jego oceny przez poszczególne podmioty. Wojewoda natomiast czyni wyłącznie zarzut wadliwej oceny stanu faktycznego - uznania, że zachowanie E. W. wyczerpało przesłanki art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Nie czyni natomiast żadnych zarzutów dotyczących zastosowanego przepisu.
Zdaniem organu prowadzącego błędne jest założenie skargi, wedle którego jedna z przyczyn odwołania (sprawa PFRON) nie może być podstawą odwołania, ponieważ dotyczyła składek i rozliczeń w latach 2017-2018 r. Istotą tej przyczyny odwołania nie były bowiem rozliczenia z PFRON, ale ujawnione dopiero w 2020 r. rażące zaniedbania w prowadzeniu tej sprawy przez E. W. oraz jej zachowanie po ujawnieniu faktu złożenia odwołania po terminie, w szczególności brak należytego prowadzenia postępowania administracyjnego i zachowanie skarżącej po otrzymaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na upływ terminu do jego wniesienia. Nie może również stanowić uzasadnienia dla działania E. W. możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przede wszystkim to Zespół Placówek był stroną postępowania i taka inicjatywa winna pochodzić od dyrektora jednostki. Organ prowadzący wyjaśnił, że nie założył, iż odwołanie od decyzji będzie skuteczne i nie czyniłby zarzutów wobec E. W. w przypadku "przegrania" sprawy po jej merytorycznym rozpoznaniu. Zarzutem wobec E. W. był brak należytego nadzoru nad postępowaniem i doprowadzenie do braku merytorycznego rozpoznania odwołania.
W dalszej części organ prowadzący powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę E. W.
Organ prowadzący wskazał ponadto, że Wojewoda odnosząc się do zarzutów związanych z prowadzeniem w Zespole Placówek postępowań sprzecznych z obowiązującymi przepisami, w tym polityką kadrową, oparł się na szeroko przytaczanym orzecznictwie sądów administracyjnych, nie zajmując natomiast stanowiska w przedmiocie oceny, czy E. W. naruszyła obowiązujące przepisy (chociażby w zakresie obsadzenia stanowisk kierowniczych bez konkursu) oraz pomijając zupełnie ilość i natężenie stwierdzonych uchybień w krótkim okresie czasu - od zakończenia pierwszej kontroli do dnia odwołania ze stanowiska.
Zdaniem organu prowadzącego orzeczenie, na które powołuje się Wojewoda, dotyczy określonych, pojedynczych przypadków. Wojewoda pomija zaś wyjątkowość tej sprawy. Przyczyny odwołania nie mają bowiem charakteru jednostkowego, nie przejawiają się wyłącznie w jednym zdarzeniu, lecz wyrażają się w ciągłości działań E. W., dokonywaniu kolejnych naruszeń i ignorowaniu zaleceń pokontrolnych. Nie ma zatem ugruntowanego orzecznictwa odnoszącego się do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie - jak twierdzi Wojewoda. Cytowane orzeczenia i stanowisko Wojewody w zakresie wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. ograniczają się do wniosku, że żadna z przyczyn nie jest na tyle szczególnym przypadkiem, aby mogła stanowić samodzielną podstawę odwołania. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, odwołanie nastąpiło wskutek zaistnienia wielu zdarzeń, czego cytowane poglądy sądów ani Wojewoda nie uwzględniają.
Zdaniem organu prowadzącego "przypadek szczególny" stanowi sytuacja, w której organ stwierdzając w ramach swojej kompetencji uchybienia w prowadzeniu spraw jednostki, nie ma wpływu na działania dyrektora, który nie wykonuje zaleceń pokontrolnych. Natomiast cytowane przez Wojewodę orzeczenia stwierdzające nieważność aktów odwołania dyrektorów, dotyczą z reguły stanu faktycznego, w którym dochodziło do jednostkowych uchybień popełnionych przez dyrektorów np. pomyłki w inwentaryzacji sprzętu, przyjmowanie uczniów ponad ustalony limit, naruszenie dyscypliny finansów, pobicia, upokarzanie uczniów, wykorzystywania zasobów szkoły do celów prywatnych. W żadnej ze spraw, w której sądy stwierdzały nieważność nie dochodziło do takiej liczby uchybień, odmowy wykonania zaleceń pokontrolnych czy próby przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego jednostki na organ prowadzący. Reasumując organ prowadzący stwierdził, że fakty zaistniałe w przedmiotowej sprawie mogły stanowić przesłankę do podjęcia uchwały o odwołaniu E. W. z funkcji dyrektora.
VI. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. skarżąca E. W. ustosunkowała się do twierdzeń i ocen zawartych w odpowiedziach na skargi złożonych przez organ prowadzący. Skarżąca załączyła do ww. pisma postanowienie Prezesa Zarządu [...] Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2020 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2018 r. określającą wysokość zobowiązań Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...] z tytułu wpłat na Fundusz za okres: wrzesień-listopad 2017 r. Ponadto skarżąca załączyła oświadczenie wicedyrektora ww. Zespołu z dnia [...] października 2020 r. w sprawie akceptacji przez organ prowadzący pełnienia przez niego ww. funkcji w roku szkolnym 2020/2021 oraz opinię pozytywną z dnia [...] września 2020 r. Wicestarosty Powiatu [...] w sprawie zamiaru powierzenia stanowiska wicedyrektora ww. Zespołu na czas określony od dnia [...] września 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r.
VII. Na rozprawie w dniu [...] października 2020 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg E. W. i Wojewody oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Rz 698/20.
VIII. Na rozprawie w dniu [...] października 2020 r. pełnomocnik organu prowadzącego złożył pismo procesowe z dnia [...] października 2020 r. zatytułowane "Informacja dla organu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi podlegały uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, albowiem Sąd, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej uchwały przez stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem skarg jest uchwała organu wykonawczego powiatu niebędąca aktem prawa miejscowego i podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Legitymacja skargowa podmiotów skarżących jest bezsporna, wynikając z art. 81 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.).
W wyniku pełnej i legalnościowej weryfikacji zaskarżonej uchwały stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.) jako podjęta z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt. 2 z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (u.p.o.). W związku z niezaistnieniem przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 82 ust. 1 u.s.p., uchwała musiała zostać usunięta ze skutkiem retroaktywnym (wstecznym) przez stwierdzenie jej nieważności.
Dokonana przez skarżony organ wykładnia oraz sposób zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 2 u.p.o. ustanawiającego nadzwyczajną kompetencję do natychmiastowego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego placówki oświatowej (w przedmiotowej sprawie – dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...]) okazały się wadliwe w świetle ustalonego przez ten organ i poddanego jego ocenie stanu faktycznego sprawy.
Na wstępie należy wyraźnie zastrzec, że nie jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego dokonywanie pełnej i całościowej oceny prawidłowości wykonywania przez skarżącą jako odwołanego dyrektora obowiązków pracowniczych związanych z pełnioną funkcją. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w tym stanowisk wyrażonych przez [...] Kuratora Oświaty, Wojewodę oraz samą skarżącą, w toku wykonywania spornej funkcji dyrektora doszło do określonych uchybień przede wszystkim w zakresie procedur zatrudniania na stanowiskach wicedyrektorów, jakkolwiek zasadnicza część ich skutków została usunięta. Nie jest także kwestionowana różnica stanowisk stron co do sposobu oraz trybu kwestionowania przez skarżącą jako dyrektora placówki decyzji Prezesa [...] Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) w sprawie określenia zobowiązań Zespołu Szkół z tytułu wpłat na Fundusz oraz sposobu wykonania przez skarżącą zaleceń pokontrolnych z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydanych przez Starostę Powiatu [...] (k. 75 akt sądowych).
Sąd administracyjny kontrolując legalność aktu odwołania w trybie natychmiastowym (bez wypowiedzenia) nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ, który powierzył nauczycielowi to stanowisko, bada jedynie prawidłowość wykładni i zastosowania na tle konkretnego stanu faktycznego kompetencji określonej w art. 66 ust. 1 pkt. 2 u.p.o. oraz zachowanie granic tej kompetencji, w tym określonego prawem jej celu. W szczególności Sąd jest w takim wypadku upoważniony i zobowiązany do kontroli aktu odwołania z punktu widzenia możliwego nadużycia kompetencji nadzorczo-personalnych przez organ powierzający stanowisko kierownicze w placówce oświatowej. Akt natychmiastowego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest bowiem aktem administracyjnym i tylko w tym zakresie podlega on kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji część twierdzeń oraz ocen skarżonego organu oraz zarzutów skarg okazała się nieadekwatna lub wykraczająca poza zakres kognicji i orzekania sądu administracyjnego, który jest determinowany podstawami normatywnymi wydania aktu odwołania (w przedmiotowej sprawie – uchwały zarządu powiatu o odwołaniu dyrektora placówki oświatowej).
Z przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 2 u.p.o. jednoznacznie wynika, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jest limitowany na czterech płaszczyznach.
Po pierwsze, jest to zawsze akt fakultatywny, a zatem skorzystanie z kompetencji do odwołania jest pozostawione uznaniu organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce. Uznanie przewidziane w tym przepisie jest jednak bardzo ograniczone przesłankami odwołania, gdyż organ musi nie tylko wykazać, że zaistniał przypadek "szczególnie uzasadniony", lecz także, że natychmiastowe odsunięcie nauczyciela kierującego placówką jest konieczne dla nieprzerwanego, ciągłego i niezakłóconego wykonywania przez placówkę zadań dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych.
Po drugie, co stwierdzono powyżej, okoliczności wyczerpujące znamiona "przypadku szczególnie uzasadnionego" muszą mieć charakter nadzwyczajny (najczęściej nagły i trudny do przewidzenia), nawet jeśli – jak w przedmiotowej sprawie – stan sporu lub braku porozumienia pomiędzy odwołanym dyrektorem a skarżonym organem na tle wykonywania czynności związanych z postepowaniami w sprawach określenia zobowiązań placówki oświatowej względem Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) był stanem ciągłym i dynamicznym.
Po trzecie, należy pamiętać, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może wyjątkowo nastąpić w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powyższa przesłanka ujawnia nadzwyczajny charakter kompetencji organu, który musi bezsprzecznie wykazać, że przerwanie ciągłości sprawowania funkcji kierowniczej w placówce jest bezwzględnie konieczne dla nieprzerwanej i prawidłowej realizacji zadań i funkcji danej placówki oświatowej. Nie są zatem wystarczające takie uzasadnione przyczyny odwołania (nawet te szczególne), które nie wykazują cechy przeważającej konieczności ze względu na interes publiczny przejawiający się w obowiązku ochrony realizacji zadań i celów placówki oświatowej. Ze względu na charakter odwołania, który natychmiastowo przekreśla ciągłość sprawowania funkcji kierowniczej oraz przerywa ustawowo określoną kadencję kierownika placówki, powody tego rodzaju działania organu związane z interesem publicznym muszą bezwzględnie przeważać nad przesłanką ochrony ciągłości sprawowania funkcji oraz kadencji na stanowisku kierowniczym powołanego nauczyciela. W ramach swobody decyzyjnej organ, który powołał nauczyciela na stanowisko kierownicze, musi zatem zachować w tym zakresie rygory zasady proporcjonalności.
Po czwarte, nie można pominąć, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego odnosi się do nauczyciela, któremu powierzono zadanie kierowania placówką oświatową na określoną (5-letnią) kadencję (art. 63 ust. 21 u.p.o.) i któremu zagwarantowano określony zakres niezależności. Wypełnianie przez nauczyciela kierującego placówką oświatową funkcji typowo zarządczych, organizacyjnych lub z zakresu gospodarki finansowej zawsze odnosi się do zasadniczych zadań i celów działania placówek oświatowych, a więc zadań i celów dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Nie można więc dokonywać oceny prawidłowości lub sprawności organizacyjno-zarządczej kierownika placówki bez uwzględnienia oceny realizacji przez niego zasadniczych zadań wyznaczonych prawem oświatowym. Ustawodawca nie bez powodu przewidział więc, że odwołanie może nastąpić jedynie po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego).
W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka ma szczególne znaczenie, albowiem właściwy kurator oświaty dwukrotnie wyrażał negatywne opinie (z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2020 r.) w przedmiocie zamiaru odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. Również rada rodziców i nauczyciele zatrudnieni w placówce wyrażali sprzeciw względem zamiaru odwołania skarżącej.
Zestawiając powyższe uwagi z poglądami wyrażanymi dotychczas w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że zachodzi w tym zakresie zasadnicza zbieżność. W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się przede wszystkim, że ustawowa przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" z art. 66 ust. 1 pkt. 2 u.p.o. może znaleźć zastosowanie jedynie do sytuacji zupełnie wyjątkowych i nadzwyczajnych, w których dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Chodzi zatem o działania lub zaniechania dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Muszą to być zatem takie okoliczności, które obiektywnie i realnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością usunięcia skutków tych okoliczności jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego.
Bardzo istotne jest także wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych zastrzeżenie, że decydując się na odwołanie dyrektora na podstawie przewidzianej w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., organ prowadzący nie powinien doprowadzać do sytuacji zwłoki w podjęciu decyzji o odwołaniu, gdyż "brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania" (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). Takie podejście koresponduje z poglądem, że "przypadki szczególnie uzasadnione" to "okoliczności nagłe", mające miejsce "tu i teraz", i jako takie uzasadniające natychmiastowe odsunięcie od wykonywania funkcji przez dyrektora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2018 r., II SA/Op 333/18).
Odnosząc powyższy, uznany za prawidłowy, sposób rozumienia ustawowych przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. do poddanych ocenie skarżonego organu zachowań skarżącej jako dyrektora, należy przyjąć, że żadna z trzech grup zarzutów względem skarżącej zarówno rozpatrywana odrębnie, jak i łącznie z pozostałymi, nie mogła i nie może stanowić podstawy do natychmiastowego odwołania skarżącej z powierzonej jej funkcji i przerwania w ten sposób ustawowo określonej kadencji. Podnoszona w pismach skarżonego organu oraz na rozprawie okoliczność, że zachowania skarżącej miały charakter "ciągły i narastający w czasie" nie może zmienić powyższej oceny. Skarżąca jako dyrektor dochowała bowiem należytej staranności w celu znalezienia odpowiedniej formy współpracy z organem prowadzącym na tle jej uzasadnionych wątpliwości o charakterze prawnym, związanych ze sposobem i trybem realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz podejmowaniem czynności procesowych zmierzających do zaskarżenia decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. Z kolei stwierdzone uchybienia w zakresie podejmowania przez skarżącą czynności kadrowych związanych z zatrudnieniem wicedyrektorów zostały nie tylko w zasadniczej części usunięte przez skarżącą (na skutek zastrzeżeń organu prowadzącego), lecz następnie zostały zatwierdzone przez organ prowadzący (co do kolejnego roku szkolnego). Nie może natomiast zostać uznany za zasadny podniesiony przez skarżony organ argument, że skarżąca powinna była podjąć czynności związane ze "zmianą treści umowy" wicedyrektorów lub zwrotem przyznanych już dodatków funkcyjnych na dany rok szkolny. Argument ten nie znajduje bowiem podstawy prawnej i nie uwzględnia regulacji z zakresu prawa pracy, która chroni pracowników przed jednostronną zmianą treści stosunku oraz możliwością żądania zrzekania się składników wynagrodzenia.
Sąd uznał w dalszej kolejności za stosowne, aby wypowiedzieć się bardziej szczegółowo na temat podniesionych przez skarżony organ okoliczności, które mają w jego ocenie stanowić o realizacji przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego" z art. 66 ust. 1 pkt. 2 u.p.o. Okoliczności te, jak wynika z treści przytoczonego szczegółowo przez Sąd stanu faktycznego sprawy, dotyczą trzech grup zagadnień.
Po pierwsze, zasadnicza część zarzutów organu dotyczyła sposobu podejścia skarżącej do zagadnienia "strategii" kwestionowania prawidłowości decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. określającej wysokość zobowiązań Zespołu Szkół z tytułu wpłat na PFRON za okres wrzesień-listopad 2017 r. Skarżony organ reprezentowany na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika ostatecznie sprecyzował, że organ ten kwestionuje nie tyle problem niezłożenia przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie, lecz brak informowania przez skarżącą Zarządu Powiatu o stanie sprawy oraz o zgromadzonej w tej sprawie dokumentacji (zob. protokół rozprawy). Twierdzenia i oceny skarżonego organu są pozbawione podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ nie miał podstaw do obciążania skarżącej konsekwencjami negatywnych skutków prawnych określonych decyzji, które zostały podjęte przez niego, jego członków lub pracowników jednostek organizacyjnych starostwa powiatowego. Spór prawny między Powiatem [...] a Prezesem Zarządu PFRON co do istnienie obowiązku dokonywania wpłat na PFRON oraz składania deklaracji albo informacji comiesięcznych jest konsekwencją podjęcia przez Radę Powiatu [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie utworzenia Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w [...]. Zdaniem Prezesa PFRON ze względu na to, że na mocy powyższej uchwały w skład Zespołu zostały włączone Szkolne Schronisko Młodzieżowe w [...] oraz Bursa Międzyszkolna w [...], które to jednostki nie są wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnoprawnych, nie jest możliwe zastosowanie względem Zespołu jako całości ustawowego zwolnienia z wpłat na Fundusz. Powyższy problem prawny był znany Zarządowi Powiatu oraz kierownictwu Zespołu (b. Dyrektor) już w 2017 r., o czym świadczą kierowane pisma z dnia [...] grudnia 2017 r., z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] stycznia 2018 r. (k. 31 akt sądowych). Skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora dopiero z dniem [...] lutego 2018 r. Sporna decyzja Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. została doręczona na adres Zespołu Szkół [...] czerwca 2018 r. i w tym samym dniu jej skan został przesłany do Centrum Obsługi Jednostek (COJ) Powiatu [...] (k. 41 akt sądowych). Zgodnie z § 2 Statutu COJ jednostka ta została utworzona do obsługi administracyjnej, organizacyjnej i finansowej jednostek organizacyjnych Powiatu [...] (k. 25 akt sądowych). Nawet jeśli COJ nie było właściwym adresatem decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r., to obowiązkiem uprawnionego pracownika Centrum byłoby odesłanie przesłanego pisma do Zespołu Szkół z informacją, że jednostka ta nie jest właściwa do nadania biegu pisma. Kwestia ta jednak nie ma istotnego znaczenia, gdyż z akt sprawy wynika, że zatrudniony według stanu na dzień [...] czerwca 2018 r. w Starostwie Powiatowym radca prawny K. S. – wbrew twierdzeniom skarżonego organu i jego argumentom, że skarżąca nie dopełniała obowiązków w zakresie informowania Zarządu Powiatu o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. lub innych dokumentach w sprawie – został powiadomiony przez COJ natychmiast w dniu [...] czerwca 2018 r. o wydaniu decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2018 r. celem przygotowania odpowiedniego pisma. Niestety ww. radca prawny nie dochował terminu do złożenia odwołania (zob. wyciąg z protokołu Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2020 r., wypowiedź Skarbnika Powiatu, k. 92-93 akt sądowych). W tej sytuacji dywagacje skarżonego organu, czy skarżąca Dyrektor Zespołu udzieliła ww. radcy prawnemu pełnomocnictwa w dniu [...] czerwca 2018 r. (jak wskazuje data pełnomocnictwa), czy też zostało ono podpisane w innym terminie traci na znaczeniu. Istotne jest to, że ww. radca prawny w dniu [...] czerwca 2018 r. był pracownikiem Starostwa i w związku z przesłaniem mu korespondencji przez COJ był zobowiązany do podjęcia dalszych czynności. W tym zakresie odwołana Dyrektor nie miała obowiązku dalszego nadzorowania radcy prawnego, w szczególności zaś nie miała obowiązku czuwania nad starannością podejmowania dalszych czynności procesowych. Potwierdzeniem tych ustaleń jest również skierowane do Prezesa PFRON pismo radcy prawnego K. S. z dnia [...] lipca 2018 r., w którym pełnomocnik ten uzupełnia braki odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. przez załączenie brakującego pełnomocnictwa (akta administracyjne, teczka postępowań kontrolnych za rok 2020). Nie jest również uzasadnione twierdzenie skarżonego organu, że odwołana Dyrektor miała obowiązek "nadzorowania" prawidłowości, terminowości lub ciągłości działań ww. radcy prawnego. Radca prawny był bowiem pracownikiem Starostwa podlegającym Staroście oraz ponoszącym odpowiedzialność za swoje czynności przed swoim pracodawcą. Skarżąca nie mogła także wiedzieć, że reprezentujący Zespół Szkół radca jako pracownik Starostwa zakończył stosunek pracy z dniem [...] października 2018 r. Wbrew stanowisku organu skarżąca nie miała obowiązku "dowiadywania się", czy ustanowiony jako radca prawny pracownik Starostwa jest nadal zatrudniony i czy należycie wykonuje swoje obowiązki. Sytuacja ta przedstawia się całkowicie odwrotnie. To Zarząd Powiatu (Starosta) lub zobowiązani pracownicy Starostwa Powiatowego powinni byli w pierwszej kolejności formalnie zawiadomić o zakończeniu stosunku pracy w Starostwie przez ww. radcę prawnego, niezależnie od tego, że radca te powinien był zawiadomić o tym fakcie skarżącą jako Dyrektora Zespołu.
Kolejnym zagadnieniem jest sprawa współpracy Zarządu Powiatu ze skarżącą jako Dyrektorem w zakresie zapewnienia skarżącej profesjonalnej obsługi prawnej oraz niezbędnej pomocy w celu odpowiedniego sformułowania stanowiska prawnego Zespołu Szkół, który – zgodnie z wolą Zarządu Powiatu – miał kwestionować decyzję [...] czerwca 2018 r. Prezesa PFRON w administracyjnym toku instancji lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skarżąca jako Dyrektor nie uchylała się od podejmowania dalszych czynności (zob. pisma kierowane przez skarżącą do Starosty – np. z dnia [...] kwietnia 2020 r., k. 49 akt sądowych, oraz protokoły posiedzeń Zarządu Powiatu – k. 77 i n., k. 81 i n., k. 87 i n., k. 92 i n. akt sądowych), jednak wyraźnie żądała udzielenia realnej i profesjonalnej pomocy prawnej. Żądanie to było w pełni uzasadnione, albowiem kwestionowanie legalności stanowiska organów na tle relacji przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnoprawnych do ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wymaga dysponowania odpowiednim poziomem wiedzy prawniczej. Potwierdzeniem tego faktu jest również stanowisko członków Zarządu Powiatu [...], który w toku posiedzeń organu twierdzili, że zajęcie stanowiska w sprawie istnienia podstaw do dokonywania wpłat na PFRON wymaga konsultacji z radcą prawnym (zob. np. protokoły posiedzenia Zarządu: z dnia [...] stycznia 2018 r., k. 79 akt sądowych; z dnia [...] lutego 2020 r., k. 92-95 akt sądowych).
Wymaganie w tej sytuacji od skarżącej jako Dyrektora Zespołu, która nie dysponuje wykształceniem prawniczym, aby samodzielnie i bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika formułowała rzetelne argumenty prawne, jest nieuzasadnione. Z uwagi na zasoby kadrowe, organizacyjne i finansowe pomoc prawna dla Zespołu Szkół powinna była zostać zapewniona przez Starostwo Powiatowe. Skarżąca zasadnie również wskazała, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej.
Nie są w konsekwencji uzasadnione negatywne oceny skarżonego organu w zakresie wypełniania przez skarżącą jej obowiązków w rozważanym zakresie.
Po drugie, zarzuty skarżonego organu względem skarżącej jako Dyrektora dotyczyły sposobu wykonania zaleceń pokontrolnych Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 75 akt sądowych) w związku z kontrolą przeprowadzoną w Zespole Szkół w dniach [...] grudnia 2018 r. – [...] lutego 2019 r. W treści powyższych zaleceń postanowiono, że Dyrektor powinien dokonać z dniem [...] września 2019 r. likwidacji stanowiska urzędniczego "Zastępca Dyrektora" oraz "rozważyć podjęcie czynności zmierzających do zwrotu" przez Wicedyrektor K. B. "nieprawidłowo wypłaconego dodatku funkcyjnego" oraz przez nauczyciela B. C. "części wypłaconego nieprawidłowo wynagrodzenia w związku z błędnie ustalonym wymiarem etatu". Niezależnie od oceny, że niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie powyższych zaleceń samo w sobie lub w łączności z innymi uchybieniami nie może kwalifikowane jako realizacja przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego" z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., Sąd stwierdza, że niedookreślony i nieprecyzyjny sposób sformułowania powyższych zaleceń, niewskazanie podstawy prawnej i trybu ich wykonania oraz sygnalizowane przez skarżącą wątpliwości związane z sposobem ich wykonania stoją na przeszkodzie uznaniu, że skarżąca w tym zakresie naruszyła swoje obowiązki jako Dyrektor Zespołu Szkół. Skarżąca konsekwentnie wyjaśniała swoje stanowisko w kolejnych pismach do Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. i z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 67-68, 72-74 akt sądowych), a następnie nie uchylała się od wykonania powyższych zaleceń, czego potwierdzeniem jest pismo z dnia [...] września 2019 r. zawierające prośbę o sprecyzowanie treści zaleceń oraz wskazanie konkretnych czynności, które należy podjąć (k. 76 akt sądowych). Ponadto, jak już wspomniano powyżej, nie były i nie są prawnie uzasadnione żądania organu prowadzącego w zakresie podejmowania przez skarżącą "czynności zmierzających do zwrotu" przez pracowników Zespołu Szkół pobranych już części wynagrodzenia pracowniczego.
Po trzecie, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania względem skarżącej art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. – samodzielnie lub w łączności z innymi przesłankami – zarzuty skarżonego organu dotyczące nieprawidłowości w zakresie powierzenia "stanowiska wicedyrektora" K. B., przyznania w związku z tym dodatku funkcyjnego, nieprawidłowego określenia wymiaru etatu nauczyciela B. C., brak zamieszczenia w Statucie Zespołu oraz Regulaminie wynagrodzenia uregulowania dotyczącego stanowiska urzędniczego "Zastępca Dyrektora" oraz naruszenia wynikających z ustawy o pracownikach samorządowych zasad naboru na powyższe stanowisko (zob. k. 75 akt sądowych). Sąd podziela i akceptuje w tym zakresie ocenę [...] Kuratora Oświaty (k. 22-23 akt sądowych) oraz Wojewody [...] (zob. skarga z dnia [...] lipca 2020 r.). Trzeba również wyraźnie podkreślić, że powyższe uchybienia (w znacznej części usunięte przez skarżącą) nie mogły zostać uznane za powodujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora z zajmowanego stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. w związku z zagrożeniem realizacji zadań placówki oświatowej.
Na zakończenie prowadzonych rozważań należy ponownie przytoczyć aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w porównywalnych stanach faktycznych zajmował konsekwentnie stanowisko, że "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. muszą być wąsko ujmowane jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" (zwykły) tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (np. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) cytowanej ustawy). Przykładowo naruszenie zasad gospodarności finansami publicznymi prowadzące do utraty zaufania względem dyrektora szkoły nie prowadzi w sposób bezwarunkowy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. - Prawo oświatowe, którego zastosowanie ma charakter wyjątkowy przez zastosowanie zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 3792/18). W innym wyroku NSA stwierdził, że "powołanie się w uzasadnieniu zarządzenia na brak możliwości współpracy organu prowadzącego z dyrektorem, utrata zaufania do dyrektora, czy też brak prowadzenia dokumentacji szkoły, nie mieści się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe" (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., I OSK 1479/19). W konsekwencji "oparcie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych" wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły" (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 1883/17). W najnowszych orzeczeniach NSA stanął na stanowisku, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe "ma zastosowanie do takich uchybień, które destabilizują realizację przez szkołę jej funkcji, nie dotyczy natomiast okoliczności uzasadniających negatywną ocenę nauczyciela czy dyrektora, w tym związanych z naruszeniem zasad gospodarki finansowej" (wyrok NSA z dnia 12 maja 2020 r., I OSK 1009/19). Jest to w istocie kontynuacja wcześniejszej linii orzeczniczej na tle uchylonej ustawy o systemie oświaty. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, stwierdzono, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Również w wyroku NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, uznano, że w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły (art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) "nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora".
Konkludując Sąd stwierdza, że organ prowadzący w zaskarżonej uchwale nie tylko błędnie zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. w odniesieniu do działań i zaniechań skarżącej jako Dyrektora Zespołu Szkół, lecz w istocie doprowadził do wykorzystania przyznanej mu przez ustawodawcę kompetencji sprzecznie z celami stojącymi u jej podstaw.
Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – stwierdził w punkcie pierwszym wyroku nieważność zaskarżonej uchwały.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd w punktach drugim i trzecim wyroku zasądził od skarżonego organu prowadzącego na rzecz stron skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego, uwzględniając, że skarżącej należy się zwrot kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego, natomiast Wojewodzie zwrot kosztów zastępstwa procesowego.