II SA/RZ 694/06

II SA/Rz 694/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Małgorzata Wolska /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 § 1 pkt 4, art. 28, art. 10,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. O. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] lutego 2006 r. [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. O. i W. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. /[...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. O. i W. M. od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. /[...] / w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił A. O. i W. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu na działce nr 1106 położonej w J. Jako podstawę prawną tej decyzji powołano art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, pkt 9, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ i art. 104 K.p.a. W jej uzasadnieniu organ orzekający stwierdził, że wskazane we wniosku inwestora z dnia 28 stycznia 2003 r. usytuowanie garażu w granicy z działką nr 1105 narusza § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, gdyż na sąsiedniej działce nr 1105 nie istnieje budynek usytuowany ścianą bezpośrednio przy granicy, a jej właściciel sprzeciwia się takiej lokalizacji.
Od tej decyzji odwołali się A. O. i W. M., jako niesłusznej z następujących przyczyn:
- organ I instancji wybiórczo zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rozpatrywał ich wniosek jedynie pod kątem przepisów zawartych w dziale II rozdziale 1 zatytułowanym "Usytuowanie budynków" z pominięciem regulacji zawartych w dziale II rozdział 10 "Garaże dla samochodów osobowych". Analiza tych ostatnich przepisów wraz ze stanem faktycznym istniejącym na działce wskazuje jednoznacznie, że dobudowa garażu jest możliwa jedynie w granicy z działką nr 1105 i nie stanowi to nieprawidłowości w świetle całości dokumentacji sprawy,
- organ I instancji pominął treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy Burmistrz Miasta uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- wbrew twierdzeniom organ usytuowanie ściany garażu przy granicy z działką nie koliduje z ogrodzeniem znajdującym się w tej granicy, a potwierdza to dołączony do projektu budowlanego rysunek nr 5a.
Organ odwoławczy uznał wniosek o pozwolenie na budowę za niekompletny pod względem formalno-prawnym i na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie /postanowieniem z dnia [...].04.2006 r./.
Z kolei postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. organ odwoławczy nałożył na odwołujących się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości do dnia 24 maja 2006 r.
W pismach z dnia 15 i 22 maja 2006 r. odwołujący się twierdzą, że wymiary działki nie umożliwiają innego usytuowania przedmiotowego garażu.
Wojewoda uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Motywując swoje stanowisko podkreślił, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany sprawdzić, czy zostały spełnione warunki z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania niniejszej decyzji z uwzględnieniem daty 28.01.2003 r. – daty wszczęcia postępowania w sprawie/. W razie stwierdzenia w tym zakresie naruszeń właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia w wyznaczonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę /art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego/.
Z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ wynika, że w przypadku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego /art. 4 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy/.
Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta J. dla obszaru Śródmieście, uchwalony przez Radę Miejską uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. /Dz.Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...]/. Tym samym zbędna jest decyzja o warunkach zabudowy, a więc nie można odwoływać się – jak to czynią odwołujący się – do treści decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przywołując treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy stwierdził, że wyjątki od ustanowionej w tym przepisie zasady sytuowania budynków zostały wprowadzone m.in. w ust. 6 tego artykułu. Według tego przepisu usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, możliwe jest wyłącznie w dwóch przypadkach: 1) gdy wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie:
a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany,
b) będzie miał w pasie o szerokości 3 m przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce.
Bezsporne jest, że planowany budynek garażu usytuowano bezpośrednio przy granicy z działką nr 1105, na której nie istnieje budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy. Taka lokalizacja narusza cyt. przepis i dlatego inwestor został wezwany do usunięcia tego naruszenia. Nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie uzasadnia, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.
Wbrew twierdzeniom odwołania z regulacji zawartych w dziale III rozdział 10 "Garaże dla samochodów osobowych" nie wynika możliwość dobudowy garażu w granicy z działką nr 1105; przepisy tego działu dotyczą wymagań jakim powinny odpowiadać "budynki i pomieszczenia", nie zaś usytuowania budynków.
Wobec niedopuszczalności lokalizacji garażu przy granicy z działką nr 1105 bez znaczenia jest kwestia oddziaływania garażu na istniejące ogrodzenie.
Skoro art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wyłącza możliwość badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – gdy teren inwestycji objęty jest obowiązującym planem – to chybioną jest argumentacja zawarta w odwołaniu dotycząca pominięcia decyzji o warunkach zabudowy z 2002 r. przy obowiązującym planie miejscowym z 2003 r.
Powyższą ostateczną decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. O. i W. M., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 609 ze zm./, w szczególności § 12 ust. 6 pkt 1 § 102 i 104.
W uzasadnieniu skargi podali, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2002 r. /[...] / o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie została wyeliminowana z obiegu prawnego i dlatego musi być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Potwierdza to pismo Burmistrza z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zatem Wojewoda niewłaściwie zastosował przepisy Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do analizy § 12 ust. 6 pkt 2, gdy w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć § 12 ust. 6 pkt 1.
W powołanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. ustalono warunki dla "inwestycji polegającej na dobudowie garażu od strony północnej do istniejącego budynku mieszkalnego". Takie określenie miejsca inwestycji w połączeniu z analizą w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury prowadzi do wniosku, że dobudowa garażu jest możliwa tylko bezpośrednio przy granicy. Wynika to z następujących przyczyn: odległość od ściany budynku do granicy, gdzie zgodnie z decyzją lokalizacyjną ma być usytuowany garaż, wynosi 4,45 m.
Jednocześnie garaż zgodnie z w/w rozporządzeniem musi spełniać następujące warunki: § 102 pkt 2 minimalna szerokość wjazdu do garażu – 2,30 m, § 104 ust. 3 odległość między bokiem samochodu, a ścianą – 0,50 m, przyjęta średnia szerokość samochodu. Gdyby nie było innych uwarunkowań szerokość garażu wraz ze ścianami po 25 cm każda musiałaby wynosić 3,20 m. Dodatkowym uwarunkowaniem w ich przypadku jest umiejscowienie wejścia głównego do budynku mieszkalnego w jego północnej ścianie. Ze względu na konieczność umieszczenia podestu ze schodami do drzwi wejściowych wjazd do garażu musi się znaleźć w odległości co najmniej 90 cm od ściany budynku /szerokość podestu/. Zsumowanie szerokości wjazdu, tj. 2,30 m, szerokości podestu – 90 cm oraz grubości ściany szczytowej garażu – 25 cm daje całkowitą szerokość garażu 3,35 m. Tym samym, by nie naruszyć decyzji o warunkach zabudowy garaż musi być dobudowany bezpośrednio w granicy, tj. od północnej strony budynku na pasie gruntu o szerokości 4,45 m. Zdaniem skarżących dokumentacja techniczna przedłożona do pozwolenia na budowę spełniała wszystkie opisane wyżej warunki, w tym też wymagania decyzji o warunkach zabudowy. Błędnie zatem wzywano inwestora do usunięcia rzekomych nieprawidłowości, tym bardziej, że sugerowane w piśmie Wojewody z dnia 17 maja 2006 r. rozwiązanie problemu – polegające na usytuowaniu garażu w południowej części działki – byłoby sprzeczne z prawem. Takiej bowiem lokalizacji nie przewiduje obowiązująca decyzja o warunkach zabudowy, nadto otwory okienne umieszczone w południowej ścianie budynku wymuszałyby konieczność odsunięcia garażu od budynku o co najmniej trzy metry /§ 13 rozporządzenia/, a to z kolei wymuszałoby usytuowanie garażu tym razem w południowej granicy działki. Nadto w osi wyjazdu z garaży położonego w tym miejscu znalazłaby się studzienka telekomunikacyjna, co jest niedopuszczalne. Wobec powyższego stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości jest nieporozumieniem. Nie można bowiem wykonać rzeczy niewykonalnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wnosił o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:
Decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – wziął pod uwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Z urzędu bowiem należało stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Otóż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy /art. 7 i 77 § 1 K.p.a./ obejmuje między innymi ustalenie kręgu osób mogących występować w prowadzonym postępowaniu /w sprawie/ w charakterze strony /art. 28 K.p.a./. Z kolei z ustanowionej w art. 10 § 1 K.p.c. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma więc prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, czyli od chwili jego wszczęcia aż do zakończenia go decyzją oraz ma prawo do wyrażenia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy.
W celu zapewnienia realizacji w postępowaniu administracyjnym powyższej zasady, na organy administracji został nałożony w szczególności obowiązek zawiadomienia wszystkich stron w sprawie o wszczęciu postępowania /art. 61 § 4 K.p.a./, obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem /art. 79 § 1 k.p.a./, obowiązek wezwania na rozprawę przynajmniej na 7 dni przed rozprawą /art. 90 § 2 i art. 92 K.p.a./. Przestrzeganie zaś tej zasady w postępowaniu administracyjnym jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Na tej zatem podstawie /art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a./ wznawia się postępowanie niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić /vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa – 1996, str. 636/.
Budowa garażu projektowana jest przez skarżących na działce nr 1106 poł. w J., która to działka zgodnie z wypisem z rejestru gruntów /k. 6 akt organu I instancji/ bezpośrednio sąsiaduje m.in. z działką nr 1105 i 3007. Właściciele wymienionych ostatnio działek /sąsiednich/ mają zatem interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do udziału w postępowaniu w sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego, a taką właśnie jest sprawa załatwiona zaskarżoną decyzją.
Z powołanego wyżej wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 3007 stanowi własność F. S. w ½ części i M. R. w ½ części. Oni też, tak jak i pozostali właściciele sąsiednich działek /wykazani w w/w wypisie z rejestru gruntów/ byli adresatami wydawanych w sprawie decyzji, przy czym odbiór decyzji skierowanych do F. S. został potwierdzony przez M. R. /jej podpis figuruje na zwrotnych potwierdzeniach odbioru decyzji adresowanych do w/w/.
Z kolei zawiadomienie o rozprawie skierowane do F. S., zostało zwrócone z adnotacją doręczyciela – "adresat nie żyje". Na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu Nr [...] nadesłanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego /k. 53 akt sądowych/ Sąd ustalił /działając na podstawie art. 106 § 6 cyt. wyżej ustawy/, że F. S. zmarł w dniu 21 października 1997 r., a więc przed wszczęciem przedmiotowego postępowania.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu – w tym przypadku jej następców prawnych – bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania. Przepis powyższy nie żąda bowiem stwierdzenia, iż brak udziału spowodował szkodę dla strony postępowania lub stwierdzenia, że jej udział spowodowałby inne załatwienie sprawy /vide: E. Iserza, Komentarz, str. 248/.
Z akt sprawy wynika, że M. K. w piśmie z dnia 15 lutego 2006 r. /adresowanym do organu I instancji/ podał m.in., że jego syn K. K. jest właścicielem działki nr 1105 w ½ części /dołączył też postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku/. Kwestia ta nie była przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie, a przede wszystkim K. K. nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania, co przy braku jakiegokolwiek ich stanowiska w tym zakresie musi być im poczytane za zaniedbanie obowiązków proceduralnych, prowadzące w rezultacie również do wzruszenia decyzji.
Stwierdzone zatem uchybienia uniemożliwiają merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą na nowo postępowanie i umożliwią w nim udział wszystkim osobom, którym przymiot strony przysługuje /art. 28 K.p.a./.
Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
23.05.07 mk