II SA/Rz 693/24

II SA/Rz 693/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 40/25 - Wyrok NSA z 2025-07-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 134 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi S. S. i D. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 marca 2024 r. nr I - III.7721.1.1.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących S. S. i D. S. solidarnie kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. S. i S. S.(dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 28 marca 2024 r. nr I-III.7721.1.1.2024, wydana w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata R. S., wnioskiem z 24 października 2023 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę nr [...] z [...] marca 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.".
W treści złożonego wniosku wskazano, że dojazd do planowanej inwestycji będzie odbywał się przez działki nr [...] będące własnością S. S. bądź przez działki nr [...] stanowiące własność D. S. Skarżący podnieśli, iż w takiej sytuacji prawo własności do ich działek, poprzez które ustanowiono dojazd do nieruchomości inwestora, doznaje w istocie ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właścicieli tych działek w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 15 listopada 2023 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 30 marca 2023 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmującego "Budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...]". Następnie decyzją z 11 grudnia 2023 r. nr [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z 30 marca 2023 r. nr [...].
Uzasadniając wydaną decyzję, Organ I instancji wskazał że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, ponieważ wskazane we wniosku zarzuty dotyczące konieczności korzystania z działek stanowiących ich własność w celu przejazdu są bezpodstawne. Prezydent zwrócił uwagę na to, że pełnomocnik wnioskodawców sam wskazał, iż korzystanie z ich nieruchomości przez inwestora jest tylko domniemane.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, opinaną na wstępie decyzją z 28 marca 2024 r. nr I-III.7721.1.1.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Organ II instancji w pierwszej kolejności przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie zwrócił uwagę na specyfikę nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej.
Wojewoda wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy akt sprawy, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "p.b.", w żadnym wypadku nie obejmu swoim zakresem działek Skarżących nr: [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, że położenie wskazanych działek względem projektowanego przedsięwzięcia, a zwłaszcza jego charakter wykluczają uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zabudowy działek należących do Skarżących, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Tym samym Wnioskodawcy nie mogą zostać uznani za strony postępowania, a co za tym idzie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D. S. i S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności i w efekcie ustalenie, że teren objęty opracowaniem posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej;
2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy faktyczny dostęp do drogi publicznej dojazd do przedmiotu inwestycji będzie odbywał się przez nieruchomość wnioskodawców tj. działkę nr [...] z uwagi na to, że szerokość drogi wewnętrznej, pasa ruchu na łuku kołowym ul. [...], przy wjeździe na działkę [...], to mniej niż 3 m;
3. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów Skarżących, podczas gdy realizacja zamierzenia budowlanego w oparciu o projekt budowlany z uwagi na niespełnienie wymagań określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych z dnia 24 czerwca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), art. ust. 5 oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia, nakazuje aby projektowany promień skrętu na odcinku drogi powinien wynosić przynajmniej 6 m, a szerokość drogi wewnętrznej, pasa ruchu na łuku kołowym, ul. [....], przy wjeździe na działkę nr [...], to mniej niż 3 m, co w konsekwencji powoduje, że przejazd będzie odbywał się po nieruchomości Skarżących, co powoduje naruszenie ich interesów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli była decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno -budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego: budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].
Wniosek o wznowienie postępowania złożyli S. i D. S.
Skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania oparli na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. pozbawieniu ich jako strony prawa do udziału w postępowaniu, wskazując między innymi, że są właścicielami działki nr [...], przez którą jak podnoszą odbywać się będzie faktyczny dojazd do inwestycji.
Postanowieniem z 15 listopada 2023 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 11 grudnia 2023 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego.
Spór w sprawie sprowadza się w zasadzie do oceny przymiotu strony postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania.
Na podstawie art. 28 ust. 2 P.b.: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Przez obszar oddziaływania na podstawie art. 3 pkt 20 P.b. należy rozumieć: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie przeciwstawia się próbom przeprowadzenia jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. W uzasadnieniu projektu do ostatniej nowelizacji art. 3 pkt 20 P.b. wyraźnie podkreślono, że istotne z perspektywy art. 3 pkt 20 P.b. ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy projektu budowlanego (druk sejmowy nr IX.121). Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).
Nowelizacja art. 3 pkt 20 P.b. doprowadziła do zmiany stanu prawnego i pociągnęła za sobą utratę przymiotu aktualności dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, które odnosi się do pojęcia strony postępowania rozpatrywanego na gruncie dotychczasowego brzmienia art. 3 pkt 20 P.b.
Aktualnie nie chodzi już o potencjalne oddziaływanie lecz oddziaływanie, które faktycznie oddziałuje w sferę prawa własności, a więc w sposób rzeczywisty ingeruje w nią i wpływa na dotychczasowe korzystanie z tej własności. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia w korzystaniu z przysługującego prawa własności. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2013/20: przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (na co powołuje się strona skarżąca) nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 P.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Takich ograniczeń nie można upatrywać tylko w potencjalnym wzroście obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu.
Zdarzenie przyszłe i niepewne nie może stanowić o interesie prawnym, a jedynie interesie faktycznym.
Z powyższego wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r. II SA/Wr 28/23 ).
Odnosząc te uwagi do zatwierdzonej inwestycji Sąd nie ma wątpliwości, że realizacja budynku i stan zagospodarowania działki inwestycyjnej powodują, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki inwestowanej. Wyjaśnienia w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu Organu II instancji i Sąd co do nich nie ma wątpliwości.
Jak ustalił Organ II instancji i co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestycja planowana jest na działkach nr [...], przy czym budynek planowany jest na działce [...], z żadną z tych działek nie graniczą działki Skarżących. Jak wyjaśniono odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a najbliższymi zabudowaniami wynosi ponad 120 m, a więc wielokrotnie przekracza dopuszczalną minimalną odległość pomiędzy budynkami. Ponadto jak także zostało ustalone planowany budynek ma mieć wysokość około 7,82 m, co jak słusznie wyjaśnił Organ II instancji powoduje, że brak jest potencjalnego przesłaniania i zacieniania działek Skarżących, skoro wysokość jest wielokrotnie mniejsza niż jego odległość od granic działek Skarżących (§ 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Organ wyjaśnił również, że miejsca parkingowe wyznaczono zgodnie z § 19 tego rozporządzenia w odległości, która powoduje, że nie można przyjąć, że obszar oddziaływania obiektu wykraczać będzie poza granice działki, na której jest planowany.
W tym zakresie ustalenia Organu i wyciągnięte na ich podstawie wnioski Sąd ocenia za prawidłowe.
Problem sprowadza się natomiast do dostępu do drogi publicznej, a w zasadzie oceną zarzutów, że dostęp ten według Skarżących ma odbywać się przez ich działkę nr [...].
Organ I jak i II instancji zaprzeczyły temu twierdząc, że inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony północnej, tj. ulicy [...] poprzez ogólnodostępne drogi wewnętrzne: ulicę [...] i ulicę [...] oraz dojazd na działkach nr [...], a następnie przez działki inwestora nr [...], wskazując przy tym, że wynika to z dołączonego do projektu budowlanego rysunku PZT2.
Tymczasem analiza wskazanego rysunku wywołuje wątpliwości co do faktycznego przebiegu drogi. Z rysunku bowiem wynika, że dostęp do ulicy [...] ma odbywać się przez działkę nr [...]. Pozostaje to w sprzeczności z opisem tekstowym znajdującym się w dołączonej do projektu informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, gdzie wskazano, że dostęp odbywa się przez ogólnodostępne drogi wewnętrzne: ulicę [...] oraz dojazd na działkach nr [...] i po terenie własnym inwestora.
Zatem pomiędzy rysunkiem PZT2, a opisem istnieją różnice dotyczące dojazdu. Rysunek przewiduje, że dojazd odbywa się przez działkę nr [...], czego nie przewiduje opis.
Jednocześnie oczywiste jest, że ustalenie, że dojazd do inwestycji odbywać się będzie przez tą działkę prowadziłoby do wniosku, że władającemu przysługiwałby interes prawny do bycia stroną tego postępowania. Z dołączonego do akt wypisu ewidencji gruntów wynika, że właścicielem tej działki jest wyłącznie D. S.
Stwierdzone wątpliwości nie pozwoliły Sądowi na oddalanie skargi. Słuszne okazały się bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego, które mogą mieć wpływ również na ocenę naruszenia przepisów prawa materialnego a to art. 28 ust. 2 P.b. i wynikającego z niego przymiotu strony postępowania.
Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 203 r., poz. 1964 ).