II SA/Rz 692/19

II SA/Rz 692/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk.
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1950/21 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1457
art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 2 pkt 14a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 stycznia 2019 r. nr VI/109/2019 w przedmiocie programu stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. Primus Inter Pares I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Rzeszowa na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29 stycznia 2019 r. nr VI/109/2019, Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę Program Stypendialny Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares, wspierający szczególnie uzdolnionych uczniów, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). Jednocześnie uchwalono, że traci moc uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 grudnia 2015 r. nr XX/438/2015, podjęta w sprawie Programu Stypendialnego Miasta Rzeszowa oraz uchwała z dnia 22 grudnia 2015 r. nr XX/439/2015, podjęta w sprawie Programu Stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. "Młody Inżynier" z późn. zm. (§ 2 uchwały).
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) – dalej: "u.s.g." oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.) – dalej: "u.s.o.".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewoda wskazał, że przepisem upoważniającym radę gminy do stanowienia aktów prawnych w zakresie wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży jest art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. Zgodnie z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Z kolei w myśl art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zdaniem organu z przytoczonego powyżej upoważnienia ustawowego, wynika że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, przy tym pod pojęciem programu należy przy tym rozumieć "wykład pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować". Program jest aktem ramowym określającym mniej lub bardziej szczegółowe wytyczne, dotyczące sposobu postępowania w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci. Program wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży, o którym mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. powinien wyznaczać kierunek działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji i stanowić podstawę do podjęcia przez organy samorządu terytorialnego odpowiednich działań organizatorskich w tym zakresie, zabezpieczenia środków finansowych na realizację programu, jak też do uchwalania zasad i trybu przyznawania wsparcia dla uczniów. Uchwała wydana na podstawie wymienionego przepisu ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie działając w oparciu o wspomniany wyżej program jest uprawniony do uchwalenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.
Zdaniem Wojewody treść zaskarżonej uchwały znacznie wykraczała poza granice ustawowego upoważnienia, a ponadto jej przepisy zawierają rozwiązania niezgodne z prawem, i tak: unormowanie zawarte w Rozdziale V i Rozdziale VI - wyłączające uczniów klas I - III wskazanych szkół z możliwości ubiegania się o dane stypendium, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Podobnie uregulowania zawarte w rozdziale III pkt 3, Rozdziale IV pkt 1 ppkt 3, Rozdziale V pkt 3, 4, 5 lit. d, Rozdziale VI pkt 3, 4, 5 lit. b załącznika do uchwały, w których Rada uzależniła przyznanie stypendiów od "co najmniej bardzo dobrej oceny z zachowania", "nieusprawiedliwieniem nieobecności na zajęciach edukacyjnych" czy "osiągnięć w aktywności na rzecz innych ludzi, zwłaszcza w formie wolontariatu albo na rzecz środowiska szkolnego", jako sprzeczne z art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 u.s.g. Także postanowienia Rozdziału VII pkt 1 Programy, które przewidują, że "Dyrektor szkoły, po uzyskaniu pozytywnej opinii rady pedagogicznej, składa do Prezydenta Miasta Rzeszowa wniosek o przyznanie stypendium, według wzoru określonego przez Prezydenta Miasta Rzeszowa" nie mogą być zaakceptowane. Stypendia są bowiem przyznawane w formie decyzji administracyjnej, a zatem po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zgodnie z art. 28 w zw. z art. 61 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie stypendium jest uczeń działający osobiście lub poprzez przedstawiciela ustawowego.
W ocenie organu nadzoru również regulacje dotyczące wstrzymania oraz pozbawienia stypendiów nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego.
Ponadto w ocenie skarżącego, przywołany w podstawie prawnej zaskarżanej uchwały przepis art. 18 ust 2 pkt 14a u.s.g. nie upoważniał rady do stanowienia o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania nagród. Tymczasem mocą zapisu Rozdziału VII pkt 10 Programu ustanowiono Komisję, która wprawdzie jest powoływana przez Prezydenta, jednak Rada poprzez sam obowiązek powołania takiej komisji, z góry narzuciła organowi wykonawczemu sposób w jaki będzie wykonywał przedmiotową uchwałę.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rzeszowa wniosła o jej oddalenie.
Organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie była kwestionowana przez Wojewodę Podkarpackiego i Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie, i jako prawo miejscowe została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 25 lutego 2019 r., a w konsekwencji weszła w życie po upływie 14 dni, tj. z dniem 12 marca 2019 r. Na jej podstawie rozpoczęto realizację Programu: Prezydent Miasta Rzeszowa wydał stosowne zarządzenia, przyznano stypendia dla absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, obecnie trwa nabór wniosków za rok szkolny 2018/2019 dla pozostałych uczniów. Program ten ma doniosłe znaczenie dla społeczności lokalnej, jest kierowany do zdecydowanie szerszej grupy odbiorców niż wcześniejsze programy. Obecnie o różne formy stypendiów mogą się ubiegać uczniowie w zależności od zdobytych wyników w nauce, wyników egzaminów, osiągnięć. Jednym z zasadniczych celów Programu pn. Primus inter pares jest zwrócenie uwagi na obiektywne i sprawdzalne kryteria oceny wiedzy uczniów: wyniki w egzaminach zewnętrznych oraz sukcesy uczniów w konkursach i olimpiadach przedmiotowych.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że analiza zasadniczego zarzutu Wojewody Podkarpackiego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaka powinna być zależność czasowa między uchwaleniem Programu a stanowieniem o sposobie jego realizacji. W ocenie organu, przepisy nie nakazują zachowania odrębnej formy (uchwał) dla przyjęcia Programu i uregulowania zasad jego stosowania, ale "uprzedniości" uchwalenia Programu. Taka chronologia została w skarżonej uchwale przez organ stanowiący zachowana. Przyjęcie założenia, że rozstrzygnięcie danego organu jest bezwzględnie i pod rygorem nieważności, uzależnione od uprzedniego i oddalonego w czasie przynajmniej o jeden punkt sesji rozstrzygnięcia tego samego organu, może budzić wątpliwości, chociażby natury logicznej czy dotyczącej racjonalności takiego zastrzeżenia, a już na pewno nie może stanowić jednoznacznej podstawy do uznania takiego rozwiązania za nieważne. Zdaniem Rady Miasta, interpretacja strony skarżącej w tym zakresie oparta jest wyłącznie na niedającej jednoznacznej odpowiedzi: jak adresat normy kompetencyjnej powinien się zachować - językowej wykładni przepisów art. 90t u.s.o. i to tylko jednej z możliwych. Zawarty w ust. 4 tegoż artykułu zwrot "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży" nie musi bowiem oznaczać, że takie "określenie" ma stanowić odrębną od przyjęcia programu czynność. W rozumieniu językowym może to być równie dobrze wytyczna dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby przyjmując program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, określił również sposób realizacji tego Programu. Sam Program bez określenia warunków jego wykonania byłby aktem niekompletnym. Organ podniósł, że pomocniczy charakter dla wykładni językowej może mieć sięgnięcie do innych powszechnie obowiązujących aktów prawa, w oparciu o które mogą być tworzone programy stypendialne. Analogiczną strukturę do art. 90t u.s.o. mają chociażby art.31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1263 z późn.zm.) lub art.7b ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018r. poz. 1983 z późn.zm.). Konstrukcja taka nie przesądza, co potwierdza powszechna praktyka prawodawcza w tym zakresie, o konieczności podejmowania przez właściwe organy dwóch odrębnych aktów prawnych. Podobnie, w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o art. 90t u.s.o., w porządku prawnym powszechnie funkcjonują akty o unitarnej, a więc łączącej materię wskazaną zarówno w ust. 1, jak i ust. 4 formie. Niemniej przyjmując nawet, że wykładnia zaproponowana przez stronę skarżącą jest możliwa, to nie wyklucza ona zrealizowania przez ten sam uprawniony organ dwóch delegacji w jednym akcie prawnym. Kompetencja wynikająca z obu ustępów tego samego przepisu należy bowiem do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do pozostałych, wskazanych przez stronę skarżącą zarzutów, organ podniósł, że ich ocena została dokonana z całkowitym pominięciem ogólnych realiów i specyfiki funkcjonowania, a także celu i zadań oświaty w Polsce.
Zdaniem organu, zarzut dotyczący nieuwzględnienia w Rozdziale V i VI Uchwały uczniów klas I - III szkół podstawowych, uznać należy za zupełnie bezzasadny. Skarżący nie wziął bowiem pod uwagę, że:
1. w myśl z art. 44i ust. 1 pkt 2 u.s.o., w klasach I-III szkoły podstawowej: śródroczne i roczne oceny klasyfikacyjne z obowiązkowych i dodatkowych zajęć edukacyjnych oraz zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ustawy, a także śródroczna i roczna ocena klasyfikacyjna zachowania są ocenami opisowymi;
2. zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MENiS z 22 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz.U. nr 13 poz.125 z późn.zm.), konkursy organizowane są dla uczniów klas IV - VIII szkół podstawowych;
3. uwzględniając cele edukacji wczesnoszkolnej, zawarte w podstawie programowej kształcenia ogólnego, tworzenie programu stypendialnego dla dzieci na tym etapie edukacyjnym uznać należy za niecelowe, a w przypadku wskazanych przez Wojewodę Podkarpackiego rozdziałów V i VI Uchwały – z uwagi na przyjęte w nich rozwiązania (średnia ocen) - niemożliwe.
Organ wskazał, że ustawodawca w art. 90g u.s.o. sam wykluczył uczniów klas I-III szkoły podstawowej oraz uczniów klasy IV szkoły podstawowej do ukończenia pierwszego okresu nauki, z możliwości ubiegania się o stypendium przyznawane przez szkoły.
Uzależnienia przyznania stypendium od oceny z zachowania, braku nieusprawiedliwionych nieobecności, czy osiągnięć w aktywności na rzecz innych ludzi uzasadnił promowaniem właściwych społecznie postaw. Za nietrafny ocenił zarzut dotyczący procedury składania wniosków o przyznanie stypendiów. Analizując kontekst ustawowy na bazie Rozdziału 8a u.s.o. Ustawodawca - w zależności od charakteru pomocy, jaką mają być objęci uczniowie - dopuścił dwie różne procedury postępowania. Pierwsza przewidziana jest dla świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, druga dla świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. W przypadku pierwszym u.s.o. wyraźnie wskazuje (art. 90n), że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne, przyznawane na wniosek rodziców, pełnoletniego ucznia, dyrektora szkoły. W drugim przypadku, tj. stypendiów o charakterze motywacyjnym, nie ma w ustawie tego typu zastrzeżenia. Przenosząc te tryby na treść art. 90t ust. 1 u.s.o., za tożsame ze świadczeniami socjalnymi uznał programy wyrównywania szans edukacyjnych, natomiast ze świadczeniami o charakterze motywacyjnym – programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Ponieważ Program Stypendialny Miasta pn. Primus inter pares ustanowiony został na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2, paraleli należy szukać w przewidzianej w u.s.o. grupie świadczeń motywacyjnych. Zgodnie z 90c ust. 3 u.s.o. są to: stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe, stypendium Prezesa Rady Ministrów, stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W każdym z tych przypadków, wnioski składa bądź wychowawca (zgodnie z art. 90g ust. 8 u.s.o.) bądź dyrektor szkoły (zgodnie z wydanym w oparciu o art. 90k u.s.o. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2005 r. w sprawie stypendiów Prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego). Rada podniosła, że w świetle powyższego, rozwiązania zastosowanego w Uchwale nie można uznać za naruszenie prawa, zwłaszcza, że ten sposób postępowania nie tylko nie wyklucza czy pozbawia uprawnionego możliwości korzystania ze świadczeń.
Organ zastrzegł, że nie podziela zatem stanowiska przyjętego w skardze Wojewody Podkarpackiego, iż sprawa przyznania stypendium powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest bowiem dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Przy takim założeniu, kompetencja do wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta wynikałaby z uchwały Rady Miasta, a nie z przepisu o randze ustawowej.
W ocenie organu również powołanie w zaskarżonej uchwale komisji stypendialnej jako ciała opiniodawczego, nie narusza norm kompetencyjnych. Podniósł, że w Gminie Miasto Rzeszów, gdzie Programem pn. Primus inter pares objętych może być potencjalnie 1 500 uczniów z 84 szkół, działanie komisji ma na celu przyspieszyć i usprawnić przyznawanie stypendiów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda P. nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego, co też skutecznie uczynił.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewodę P. wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, albowiem w procedurze jej podjęcia doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, które w konsekwencji doprowadziły do podjęcia uchwały innej treści niż wynika to z delegacji ustawowej zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o.
Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest Uchwała Nr VI/109/2019 z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie Programu Stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest między innymi art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 z późn. zm.).
Stosownie do art. 90 t ust. 1u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Natomiast ust. 4 art. 90 t u.s.o. stanowi, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
Zestawienie treści wyżej powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wprowadzenie uchwały, o której mowa w ust. 4 art. 90t u.s.o. musi być poprzedzone uchwałą programową podjęte na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Powyższe wynika z użytego w art. 90 ust. 4 kwantyfikatora czasowego to jest "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1". Użyta forma czasu dokonanego, potwierdza uprzedni charakter uchwały programowej oraz jej odrębny byt prawny.
W skardze skarżący organ zaprezentował wieloaspektowy pogląd w ocenie obszaru czasowego, w jakim ma być podjęta uchwała programowa konkludując, że może to nastąpić w jednym akcie prawnym i na tej samej sesji rady gminy. Nawet, gdyby przyjąć, że taka konstrukcja prawna jest możliwa, to zaskarżona uchwała nie czyni zadość kryteriom wyznaczonym przez art.90t ust. 1 i ust. 4 u.s.o. Przepisy kompetencyjne do stanowienia aktów prawa miejscowego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W pierwszej kolejności zwraca uwagę tytuł zaskarżonej uchwały i jej podstawa prawna. Tytuł uchwały jest o tyle istotny, gdyż w największym skrócie podaje zakres przedmiotowy uchwalanego aktu. Tytuł zaskarżonej uchwały dotyczy uchwalenia programu stypendialnego miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares. Zatem tytuł uchwały wskazuje, że został uchwalony program wyrównywania szans edukacyjnych, który jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Kompetencja do stanowienia aktu prawa miejscowego w ramach wykonywania zadań oświatowych nakierowanych na uczniów wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o. Do zakresu kompetencji dla stanowienia norm prawa miejscowego ustawodawca nie włączył tworzenia norm programowych. W zaskarżonej uchwale doszło więc do przekroczenia delegacji określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych, o których mowa w art. 90t ust. 1.
W zaskarżonej uchwale w podstawie prawnej powołano art. 40 ust. 1 u.s.g, który jest ogólną normą kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie powołano art. 90t ust. 4 u.s.o., ale gdyby uchwała była zgodna z tym przepisem, to nie można byłoby stwierdzić nieważności ze względu na brak podstawy prawnej, gdyż uprawnienie do działania w tym zakresie dla organu wynika z normy ustawowej, która funkcjonuje w porządku prawnym.
Ponadto, Sąd stwierdza, że w porządku prawnym występują konstrukcje, w których uchwała będąca aktem kierownictwa wewnętrznego jest podstawą do uchwalania aktów prawa miejscowego. Taka konstrukcja dotyczy na przykład uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako aktu kierownictwa wewnętrznego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, co reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.).
Stwierdzenie powyższego naruszenia, Sąd ocenił jako naruszenie istotne, które wypełnia dyspozycję art. 147 § 1 P.p.s.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Niezależnie od powyższego Sąd podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że ocena z zachowania, nieusprawiedliwianie nieobecności na zajęciach edukacyjnych, czy osiągnięć w aktywności na rzecz innych ludzi zwłaszcza w formie wolontariatu albo na rzecz środowiska szkolnego doprowadziła do nieuprawnionego zróżnicowania uczniów, wynikającego jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas szkoły ogólnokształcącej, szkoły muzycznej I stopnia, szkoły podstawowej, co nie powinno oddziaływać na uprawnienia ucznia. Sąd zwraca uwagę, że kwestia oceny z zachowania nie może stanowić przesłanki przyznania pomocy na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 26.09.2019 r. sygn. akt IV SA/Po 322/19 dostępny na str. cbosa).
Zgodzić się należy też z zarzutem dotyczącym zakwestionowania w skardze rozdziału VII pkt 10 uchwały, gdyż, ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawiera normy, aby rada gminy zobowiązała organ wykonawczy do powołania komisji stypendialnej. W ocenie Sądu wątpliwości legalizacyjne budzi też treść rozdziału VII pkt 3 zaskarżonej uchwały, w której doszło do związania skutku uzyskania stypendium z formalnym spełnieniem wymogów formalnych wniosku. Wzór wniosku może służyć jedynie pomocą, ale w żadnym razie braki formalne wniosku poprzez błędne jego wypełnienie nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania stypendium za wyniki w nauce, a takie wątpliwości powstają na podstawie lektury tego przepisu. W ocenie Sądu w przypadku stypendium wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży nie narusza przepisów prawa możliwość składania wniosków przez szerszy krąg podmiotów niż tylko samego zainteresowanego.
Zgodzić też się należy z Wojewodą Podkarpackim, że w programach wyrównywania szans edukacyjnych nie może dochodzić do implementowania rozwiązań prawnych właściwych do przyznawania stypendiów za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe, zgodnie z brzmieniem art. 90g ust. 4 u.s.o., że stypendium za wyniki w nauce nie udziela się uczniom klas I-III szkoły podstawowej oraz uczniom klasy IV szkoły podstawowej do ukończenia pierwszego okresu nauki
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd za zasadny uznał zarzut, że forma decyzji administracyjnej jest z mocy art. 90n u.s.o. przypisana do świadczeń pomocowych o charakterze socjalnym. Skoro w art. 90t u.s.o ustawodawca nie wprowadził formy decyzji tak jak ma to miejsce w art. 90n stanowiącym o trybie przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym to nie można formy decyzyjnej przypisywać przyznaniu pomocy świadczonej na podstawie art. 90t u.s.o. w ramach wyrównywania szans edukacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.