II SA/Rz 686/25

II SA/Rz 686/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2464/25 - Wyrok NSA z 2025-12-11
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 1 i ust. 3, art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO.415/96/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sprzeciw oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona wnosząca sprzeciw") jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"; "SKO") z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO.415/96/2015 wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 14 maja 2024 r., uzupełnionym 22 maja 2024 r., A. Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o. [...] o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w D.
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. Burmistrz dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Następnie po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r. nr GP.6733.13.2024.GJ ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.
W ocenie organu wniosek wraz z uzupełnieniem zawierał niezbędne elementy wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy w wystarczającym stopniu przedstawia zagadnienie wpływu inwestycji na środowisko, w tym w zakresie emisji pól elektromagnetycznych w środowisku. Wobec spełnienia przesłanek z u.p.z.p. należało ustalić lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie. Zarzuciło rażące naruszenie wskazanych szczegółowo przepisów i zaniechanie dokonania jakiejkolwiek analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ nie ustalił dokładnie wszystkich miejsc dostępnych dla ludności w okolicy, tj. w jakich miejscach najbliżej położonych od inwestycji może powstać zabudowa mieszkaniowa), nie podał przepisów odrębnych w tym zakresie i nie zbadał poziomu pól elektromagnetycznych w tych miejscach. Organ nie określił żadnych zasad i szczegółowych warunków w sprawie ochrony środowiska, zdrowia i interesów osób trzecich w związku z emisją promieniowania. Nie podał w decyzji w ogóle ani mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych, ani kątów nachylenia anten, ani ich typów, a nawet w ogóle żadnych parametrów elementów torów antenowych. Bezkrytycznie przyjął, że dokumentacja inwestora jest wystarczająca i dał wiarę inwestorowi w prawdziwość podanych danych związanych z emisją promieniowania. Stowarzyszenie zarzuciło pominięcie przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez zupełne pominięcie tych przepisów i niezbadanie, czy inwestycja jest zgodna z tymi przepisami. Nie powołał biegłego w celu zbadania czy inwestor podał wszystkie konieczne parametry techniczne i środowiskowe inwestycji, czy inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa. Wskazano na brak samodzielnego ustalenia, jakie są charakterystyczne parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej oraz jakie są dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, a następnie nieustalenie, czy inwestor podał wszystkie wymagane zgodnie z wiedzą współczesną parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko oraz czy inwestycja w takiej konfiguracji jest zgodna z wszelkimi przepisami odrębnymi. Podniesiono rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) poprzez uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu działki inwestycyjnej. Zarzucono brak zweryfikowania czy inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku. Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wskazaną na wstępie decyzją z 26 marca 2025 r. SKO w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy podał, że 24 września 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Jednak z uwagi na brzmienie art. 59 ust. 2 tej ustawy, zastosowanie znajdują przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Nie jest także sporne, że wnioskowane zamierzenie jest inwestycją publiczną w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Kolegium wskazało, że wniosek inicjujący postępowanie, po uzupełnieniu braków formalnych, spełnił wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do wniosku dołączony zostały również załącznik stanowiący analizę występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z 17.12.2019 r."), dot. instalacji radiokomunikacyjnej [...] z dnia 9 maja 2024 r., w której zawarto wyczerpujący opis przedsięwzięcia z określeniem jego cech charakterystycznych. W toku postępowania, organ pierwszej instancji, uzyskał w trybie art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami.
Dokonując oceny decyzji organu I instancji Kolegium stwierdziło, że nie zawiera ona wszystkich elementów określonych w art. 54 u.p.z.p. Nie określono warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W przedłożonych aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w toku postępowania administracyjnego dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, jednakże dokonane ustalenia stoją w sprzeczności z materiałem dowodowym.
W przedłożonych aktach administracyjnych nie zalega analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Aby ustalić, czy projektowana inwestycja odpowiada wymogom przewidzianym w art. 54 u.p.z.p., organ administracji publicznej winien przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Odstąpienie przez organ od przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
W dalszej części SKO szczegółowo odniosło się do zarzutów odwołania podkreślając, że inwestycje celu publicznego zwolnione są z woli ustawodawcy z obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Jako zasadny uznało zarzut odnoszący się do zaniechania dokonania przez organ I instancji analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
W ocenie SKO zaskarżona decyzja, nie spełnia wymogów art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny. Organ I instancji winien był dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Te uchybienia powodują brak możliwości skontrolowania zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem możliwe ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
Zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego przekracza ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a. (konieczność ustalenia, czy na terenie projektowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; dokonanie analizy w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; poczynienie ustaleń faktycznych, odnośnie tego: czy planowana inwestycja spełnia każdą z przesłanek, o których mowa w art. 54 u.p.z.p.).
Kolegium zaleciło by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji, wyjaśnił dostrzeżone wątpliwości, w szczególności mające na celu ustalenie, czy na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ wykona analizę w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ rozważy ewentualne dokonanie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4, w szerszym zakresie niż miało to miejsce. Nadto ustali czy planowana inwestycja spełnia każdy z warunków, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Następnie, podejmie decyzję odpowiadającą stanowi faktycznemu oraz przepisom prawa. Wszystkie ustalenia i rozważania zawrze w decyzji tak, by spełniała wymogi określone treścią art. 54-56 u.p.z.p. i art. 107 k.p.a. Uzasadnienie winno opierać na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. W uzasadnieniu powinny się znaleźć wyniki analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Uzasadnienie rozstrzygnięcia winno wskazywać sposób, w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji. Z kolei uzasadnienie prawne winno obejmować wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących dopuszczalność i warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przeznaczanego pod inwestycję. Częścią uzasadnienia prawnego winno być także przyporządkowanie stanu faktycznego (inwestycji, jej rodzaju, skutków) do odpowiednich przepisów, które normują sytuację danego terenu.
W sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. i w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 28, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji, pomimo że decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż nie określa nawet mocy EIRP anten oraz jakichkolwiek parametrów urządzenia RRU i ODU, a także elementów torów antenowych (mimo że inwestor chce realizować inwestycję składającą się z tych elementów) i nie określa żadnych precyzyjnych warunków i zasad w tym zakresie, lecz rozszerza zakres inwestycji poprzez dopuszczenie "innych obiektów, urządzeń i instalacji niezbędnych dla planowanej inwestycji", a nie określa żadnych warunków i szczegółowych zasad w tej kwestii. Ponadto Kolegium naruszyło art. 28 k.p.a., twierdząc, że stroną powinno się być jedynie, gdy nastąpi przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania. Kolegium również naruszyło art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. poprzez twierdzenie, że badanie kwestii wpływu promieniowania na zdrowie i życie ludzi nie wchodzi w zakres postępowania lokalizacyjnego. Stowarzyszenie zarzuciło, że SKO naruszyło także art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., gdyż uznało, że wniosek inwestora spełnia wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (czyli też art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.) pomimo, że nie ma wiedzy specjalnej, jakie są parametry techniczne stacji bazowej oraz jakie są parametry charakteryzujące jej wpływ na środowisko i nie powołało biegłego w celu ustalenia tych okoliczności a nawet samemu nie dokonało oceny dokumentacji inwestora - jako materiału dowodowego - pod względem prawidłowości i kompletności wyliczonych mocy EIRP oraz zasięgu ponadnormatywnego promieniowania pomimo, że błędnie uwzględniono tylko normatywę określoną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. a pominięto przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, tym samym nie zapewniając zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.), bo nie zapewniono, że norma promieniowania dla miejsc pracy będzie dochowana.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie wywiodło, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji stanowi wadliwość decyzji i rażące naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Brak podania częstotliwości anten lub ich mocy EIRP w decyzji, daje inwestorowi możliwość obejścia prawa. Konieczne jest szczegółowe określenie parametrów decyzji (nie tylko w zakresie anten, ale całego przedsięwzięcia, czyli też w zakresie RRU i ODU oraz elementów torów antenowych) z uwagi na to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie zgodziło się ze stanowiskiem SKO, że stronami postępowania powinni być wyłącznie właściciele działek, których działki objęte są oddziaływaniem promieniowania, które przekracza prawnie określone normy. Wskazało na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do całości zarzutów. Zakwestionowało stwierdzenie organu, że wniosek spełnia wymogi z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Mimo podniesionego zarzutu w odwołaniu o niezgodności wniosku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. organ przemilczał te argumenty. Organ winien także ustalić gdzie w pobliżu inwestycji są miejsca pracy, a następnie ustalić, czy inwestycja nie powodowałaby w tych miejscach przekroczenia dopuszczalnej normy.
Ani Kolegium, ani Burmistrz nie dokonali żadnej swobodnej ani wnikliwej oceny dokumentacji inwestora w świetle ww. przepisów prawa, naruszając jednocześnie te przepisy. Nie sprawdzili poprawności i kompletności dokumentacji technicznej inwestora i nie ustalili samodzielnie zasięgu promieniowania oraz zasięgu ponadnormatywnego promieniowania. Nadto nie powołali do dokonania tych czynności biegłego.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, ten i następne orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
Zaskarżoną do WSA decyzją SKO, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., postanowiło uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania decyzję administracyjną Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na: budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o. [...] o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową, na działce nr ewid. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w D.
Wymaga zaznaczenia, że stacja bazowa telefonii komórkowej, którą zamierza wznieść Spółka A. z o.o., należy do nieodłącznych składowych systemu technicznego niezbędnego dla funkcjonowania sieci telefonii komórkowej, czyli infrastruktury umożliwiającej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym świadczenie powszechnie dostępnych usług z zakresu łączności. Nie sposób zatem kwestionować, że tego rodzaju elementy posiadają status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Dlatego stacja o jakiej mowa w decyzjach organów, będzie stanowić inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19, CBOSA).
Trzeba podkreślić także, że inwestycja Spółki w obecnym stanie prawnym nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Stacje bazowe telefonii komórkowej nie należą bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Nie wymienia ich obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku już działających instalacji podlega tzw. kontroli następczej organów ochrony środowiska i jest przedmiotem regulacji zawartych art. 121-126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.). W myśl art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., przepisy art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Na tej podstawie właściciele nieruchomości sąsiednich, których wartość spadnie w związku z planowaną inwestycją, mogą skorzystać z roszczenia odszkodowawczego, nie mogą zaś żądać skutecznie od organów negatywnego załatwienia wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.
Jako przesłankę podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało na naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jak również istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wywiodło, że decyzja Burmistrza nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 54 u.p.z.p. Nie określono bowiem warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że organ I instancji poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie. Kolegium podkreśliło, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w toku postępowania administracyjnego dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Powyższe pozostaje jednak w sprzeczności z materiałem dowodowym. W przedłożonych aktach administracyjnych nie zalega analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Aby ustalić, czy projektowana inwestycja odpowiada wymogom przewidzianym w art. 54 u.p.z.p., organ administracji publicznej winien przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Kolegium odstąpienie przez organ od przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. SKO podkreśliło, że decyzja Burmistrza nie spełnia wymogów art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny. Organ I instancji nie dokonał analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Sąd podziela stanowisko Kolegium w powyższym zakresie. Przeprowadzone przez Burmistrza postępowanie obarczone jest istotnym brakiem oceny dokonanej przez organ I instancji, co znalazłoby odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji, tj. brakiem analizy wymaganej przez art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1); stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Brak tej analizy nie tylko wyklucza możliwość ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działki, na której planowana jest inwestycja, ale także nieruchomości sąsiednich. Nie ulega wątpliwości, że wymóg analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), służy realizacji celu art. 56 u.p.z.p., tj. zidentyfikowaniu przepisów odrębnych warunkujących realizację inwestycji. Obowiązek sporządzenia tej analizy obejmuje nadto analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się jej realizację, tj. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (por. A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do art. 53 ust. 2 u.p.z.p., teza 6), jak również ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich, możliwych oddziaływań związanych z charakterem inwestycji.
Dla spełnienia wymagań wynikających z art. 54 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska, konieczne jest zawarcie w ustalanych warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego szczegółowego opisu anten stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreśla się przy tym, że wymóg ten pozostaje nadal aktualny, pomimo, że instalacje emitujące pole elektromagnetyczne nie są już obecnie ujęte w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2024 r. sygn.. akt II SA/Kr 676/24). W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i kąt nachylenia (tilt). Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (por. także wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn.. akt II OSK 122/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 505/23).
Podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną. Wobec jednoznacznej treści art. 54 u.p.z.p. zobowiązującej organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), należy podkreślić, że warunki te nie mogą być opisane ogólnikowo, bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, że parametry techniczne przedsięwzięcia determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Niewystarczające jest zatem sprawdzenie zupełności wniosku złożonego przez inwestora wraz z dokumentacją załączoną do wniosku. Wniosek taki jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie, jednakże nie jest elementem wydanej decyzji. Określenie parametrów anten we wniosku o wydanie decyzji nie jest wiążące dla organów administracji dokonujących kolejnych rozstrzygnięć w oparciu o decyzję lokalizacyjną - takie związanie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie treść wniosku o wydanie takiej decyzji. Możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zatem warunkowana wpisaniem parametrów anten stacji (ich liczby, charakterystyki, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, kierunku usytuowania tj. azymutu) - czego w decyzji organu I instancji zabrakło.
Niewątpliwie organ I instancji zaniechał przeprowadzenia obligatoryjnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).
Stwierdzone przez Kolegium naruszenie przepisów postępowania wyklucza możliwość ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów sprzeciwu, w którym kwestionuje się zasadność samej inwestycji i wskazuje na jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta, niezależnie od tego, że wykracza poza zakres kontroli wywołanej sprzeciwem, może podlegać ocenie wyłącznie na podstawie pełnego i obejmującego wszystkie wymagane prawem aspekty realizacji inwestycji. Dokonanie jej na obecnym etapie przez Sąd stanowiłoby działanie sięgające kwestii materialnoprawnych, co do których w postępowaniu wywołanym sprzeciwem Sąd nie może się odnosić.
W kwestii podniesionego w sprzeciwie zarzutu dotyczącego ustalenia kręgu stron postępowania Sąd wyjaśnia, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 k.p.a., tj. podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Z pewnością stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele nieruchomości nad którymi przewidywane są przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele nieruchomości dalej położonych, co ustala się na podstawie zweryfikowanych danych z dokumentów przedłożonych przez inwestora. W przedmiotowej sprawie ewentualne zmiany dotyczące kręgu stron będą mogą nastąpić po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji.
Odnosząc się do argumentu Stowarzyszenia dotyczącego konieczności powołania biegłego wyjaśnić należy, że organ związany jest parametrami wskazanymi przez inwestora. Stanowisko to zostało przesądzone w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22. Wprawdzie uchwała ta odnosiła się do przepisów poprzedniego rozporządzenia, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), ale stanowisko to nie utraciło na aktualności w świetle obowiązującego porządku prawnego. Otóż w uzasadnieniu tej uchwały wskazano między innymi na brak podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez wnioskodawcę parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. W związku z powyższym jako bezzasadne Sad uznał stawianie organom zarzutu niepowołania biegłego, celem sprowadzenia prawidłowości podanych przez inwestora parametrów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2025 r., sygn. II SA/Rz 1530/24).
Odnosząc się natomiast do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji – czego domaga się wnoszące sprzeciw Stowarzyszenie - Sąd wyjaśnia, że decyzja Burmistrza została zaskarżona w trybie zwykłym tj. odwołaniem a zatem Kolegium nie mogło stwierdzić jej nieważności, a mogło tę decyzje uchylić, co też prawidłowo uczyniło.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że Kolegium było w pełni uprawnione do wyrażonej w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej oceny, że całokształt przytoczonych okoliczności świadczy o tym, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p. Zatem Sąd związany ustawowymi kryteriami oceny decyzji kasatoryjnej zobowiązany był oddalić sprzeciw. Organ odwoławczy wykazał, jak i należycie uzasadnił, zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów sprzeciw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.