II SA/RZ 685/22

II SA/Rz 685/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 861
par. 9 ust. 13
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2022 r. sprawy ze skargi G. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SE.906.2.9.2022.MMR w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. nr PSŻ.9020.29.44.2021; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego G. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [....] kwotę 1317 zł /słownie: jeden tysiąc trzysta siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. D. (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPWIS", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SE.906.2.9.2022.MMR, wydana w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 12 maja 2021 r. pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "Organ I instancji") z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] przeprowadzili kontrolę dotyczącą przestrzegania ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w stanowiącej własność Skarżącego kawiarni [...] w [...] przy ul. [...]. Stwierdzono, że w ogródku przylegającym do lokalu umieszczono stoliki i krzesła, z których korzystali klienci lokalu konsumujący lody. Ustalono ponadto, że stoliki i krzesła w ogródku pod zadaszeniem ustawiono z zachowaniem dystansu minimum 1,5 metra miedzy nimi. Na sali stwierdzono 6 stolików dwuosobowych rozłożonych w sposób uniemożliwiający zachowanie dystansu minimum 1,5 metra. Przed drzwiami wejściowymi na tablicy znajdowała się informacja o treści: "na terenie zakładu maksymalna ilość osób 4". Przy drzwiach wejściowych zamocowany był dozownik automatyczny ze środkiem do dezynfekcji rąk. Na drzwiach wejściowych umieszczono informację: "prosimy o zakładanie maseczek", "w przypadku kontroli za brak maseczki odpowiada klient" oraz "konsumpcja wyłącznie poza terenem lokalu". Na chłodni z napojami w sali konsumpcyjnej widniała informacja o treści "zakaz spożywania w ogródku".
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na G. D. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niezastosowanie się do czasowego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A).
Organ I instancji podał, że udostępnienie stolików i krzeseł celem umożliwienia konsumpcji lodów klientom lokalu stanowiło naruszenie nakazu określanego w § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.). Złamanie przepisów dotyczących czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców przez Skarżącego obligowało zaś do wymierzenia przez PPIS kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1657) – dalej: "u.z.z.". Uwzględniając natomiast wagę i okoliczności naruszenia, za zasadne uznano wymierzenie Skarżącemu kary w najniższej prawnie dopuszczalnej wysokości, tj. 10 000 zł.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że zakaz wynikający z § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązywał do dnia 14 maja 2021 r., a zatem przez dwa dni od dnia kontroli PPIS. Nie obowiązywał natomiast w dniu wydania decyzji przez Organ I instancji. W ocenie skarżącego spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Ponadto waga stwierdzonego naruszenia była na tyle znikoma, że uzasadniała zastosowanie art. 189f K.p.a. Niezależnie od powyższego PPIS podniósł, że przepis art. 48a u.z.z., w brzmieniu, który stanowił o nakładaniu kar pieniężnych przez organy inspekcji sanitarnej, przestał obowiązywać z dniem 29 października 2020 r., poprzez znowelizowanie ustawy i przyznanie ww. regulacją uprawnień ratownikom medycznym do pobierania wymazów.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SE.906.2.9.2022.MMR Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].
Podzielając stanowisko Organu I instancji PPWIS podał, że skoro w dniu 12 maja 2021 r. stwierdzono złamanie zakazu ustanowionego § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to prawidłowo nałożono na Skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. Ustanie zagrożenia i uchylenie nakazów nie oznacza bowiem, samo przez się, ustania karalności za delikt popełniony w okresie, gdy zagrożenie występowało. Jednocześnie organ odwoławczy za zasadne uznał wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej w minimalnej wysokości oraz podniósł, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, określone art. 189f K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. D. wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Skarżącego, zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem:
1. art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 46a u.z.z. poprzez pominięcie okoliczności, że delegacja ustawowa nie zawiera szczegółowych wytycznych w przedmiocie dopuszczalnych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz pominięcie okoliczności, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zostało wydane niezgodnie z treścią delegacji ustawowej, tj. nie na podstawie danych przekazanych przez organy wskazane w części wprowadzającej art. 46a u.z.z.;
2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wprowadzenie sformułowanego w § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ograniczenia w drodze rozporządzenia i pominięcie okoliczności, że ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na drodze regulacji ustawowej;
3. art. 6 w zw. z art. 7 i art. 7a K.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej, tj. zastosowanie przepisu nieistniejącego;
4. art. 189c K.p.a. poprzez pominięcie przez organ faktu braku możliwości zastosowania w sprawie przepisów obowiązujących w momencie popełnienia czynu, gdyż nie obowiązywały one w dniu wydania decyzji administracyjnej;
5. art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez PPWIS i braku sprzeciwu ze strony skarżącej, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli
strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (PPWIS) utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.
Wobec podniesionych w skardze zarzutów podstawowym zadaniem Sądu stało się rozważenie legalności materialnych podstaw prawnych nałożenia na przedsiębiorcę dolegliwej w swych konsekwencjach finansowych kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest tym bardziej celowe, że problem konstytucyjności materialnoprawnych podstaw nakładanych przez Organy Inspekcji Sanitarnej kar za naruszenie przepisów ustalających różnorakie obostrzenia w życiu społecznym i gospodarczym w związku z pandemią COVID-19, został poruszony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także stanowi przedmiot publicznej dyskusji.
Należy przypomnieć, iż pandemia COVID-19 sprowokowała podejmowanie przez władze prawodawcze od początku 2020 r. szeregu działań normatywnych, których zasadniczym celem jest ograniczenie negatywnych dla społeczeństwa i gospodarki skutków rozprzestrzeniania się wirusa SARS-Co-2 w Polsce. W tym celu ustawodawca znowelizował u.z.z.c.z. m.in. poprzez dodanie w rozdziale 8 tej ustawy o tytule: "Zasady postępowania w razie stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii" dwóch przepisów - art. 46a i art. 46b – wyrażających dla Rady Ministrów (RM) delegację do wydania rozporządzenia określającego zagrożony epidemią obszar oraz rodzaj stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych.
W myśl art. 46a u.z.z.c.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast zakres rodzajów stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych sprecyzowano w treści art. 46b ww. ustawy. Przepis ten na chwilę orzekania przez Organy Inspekcji Sanitarnej posiadał następujące brzmienie:
W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) (uchylony);
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
W podstawach prawnych decyzji jako naruszony przez skarżącego przedsiębiorcę wskazano przepis § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.). Otóż w chwili stwierdzonego naruszenia powyższy przepis posiadał następujące brzmienie : Do dnia 14 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
Zachowania niezgodne z powyższymi nakazami i zakazami zostały zagrożone przez ustawodawcę dotkliwymi karami finansowymi. Otóż na podstawie art. 48a ustawy: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy).
Wymaga tu dodania, że w według art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej stanowi podstawową składową społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej jeden z ustrojowych filarów Rzeczpospolitej Polskiej. Wolność gospodarcza jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Chociaż wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustawodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1330/21, LEX).
Realia faktyczne oraz prawne niniejszej sprawy są zbieżne z tymi w jakich orzekał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. II SA/Go 859/21, LEX, CBOSA, a dotyczącej skargi na decyzję administracyjną organów Inspekcji Sanitarnej za naruszenie przez przedsiębiorcę zakazów ustanowionych na mocy powołanego wyżej rozporządzenia. Wyrażoną tam argumentację prawną skład orzekający WSA w pełni akceptuje i przyjmuje za własną.
W myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawowego w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie, ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane
Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. To zaś oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
W odniesieniu do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy. Dotyczy to w szczególności sytuacji określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z tego przepisu wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.
Wyrażony § 9 ust. 13 rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności gastronomicznej będący podstawą decyzji Organów Inspekcji Sanitarnej o ukaraniu wykraczał poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieścił się w ramach podmiotowej i przedmiotowej delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Należy zgodzić się z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.c.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.c.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20; WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20; WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 października 2021 r., II SA/Go 648/21; CBOSA).
W tym stanie rzeczy należało zgodnie z intencją skargi uznać, że w/w rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie w sposób niedozwolony przez ustawodawcę konstytucyjnego uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności, naruszając powołany w skardze art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według jego treści: Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym także wskazanej w skardze wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP, zgodnie którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.c.z. Przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 u.z.z.c.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20, CBOSA). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z.).
Regulacja wyrażona w § 9 ust. 13 rozporządzenia w swej istocie sprowadza się do wprowadzenia istotnego zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej, zaś dopuszczalny w jego świetle wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał prowadzenie dotychczasowej aktywności zarobkowej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA).
W świetle tych argumentów stwierdzić tu należało, że § 9 ust. 13 rozporządzenia, w oparciu o który wymierzono skarżącemu karę pieniężną został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Powyższa regulacja uniemożliwiała swym adresatom a w tym skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP.
Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.c.z. była ochrona zdrowia. Sąd administracyjny ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji. Jednocześnie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, CBOSA, LEX).
Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 23 września 2021 r., o sygn. II GSK 876/21, LEX, mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.
Zatem tym bardziej uzasadniona jest ocena, że regulacja zawarta w § 9 ust. 13 rozporządzenia doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej. Z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.
Przytoczone rozważania są także zbieżne z dotychczasową linią orzeczniczą WSA w Rzeszowie dotyczącą kontroli kar pieniężnych orzekanych przez Organy Inspekcji wobec przedsiębiorców, czego przykładem są wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1223/21, LEX, oraz z dnia 25 listopada 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1330/21, LEX.
Wobec wykazanego braku wyraźnego określenia zakresu upoważnienia w delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych wobec ustawy, doprowadzono do stanu, w którym to rozporządzenie przewidywało możliwość ograniczania konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. W ten sposób doszło niewątpliwie do złamania zasady określoności ustawowej. WSA w przeciwieństwie do organu inspekcji ma zaznaczoną wyżej możliwość kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie zaś że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji PPWIS oraz PPIS.
Jednocześnie wobec nieistnienia odpowiadającym wzorcom konstytucyjnym podstaw prawnych do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezcelowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów podnoszących nieprawidłowości prawne przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego.
Z wyłożonych powodów WSA działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję PPWIS oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS.
Sąd stwierdzając jednoznaczny brak podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego, działając na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w pkt II wyroku.
Natomiast o kosztach należnych stronie skarżącej od Organu orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.
Na zasądzoną od PPWIS kwotę złożył się zaś uiszczony wpis od skargi w wysokości 400 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 900 zł, a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej ustalono na podstawie § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).