II SA/Rz 681/21

II SA/Rz 681/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2091/21 - Wyrok NSA z 2023-10-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 7, art. 137 ust. 1, 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. S. (skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie [...], obecnie stanowiącej działkę nr 1306 o pow. 0,2143 ha, obj. Kw nr [...], działkę nr 1307 o pow. 0,3528 ha, obj. Kw nr [...] oraz działkę nr 1308 o pow. 0,9057 ha, obj. Kw nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca w dniu 17 września 2018 r. złożyła do [...] wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] luty 2019 r. nr [...] wyłączył od załatwienia przedmiotowej sprawy [...] i wyznaczył do jej załatwienia Starostę Powiatu [...]. Organ I instancji, podał, że orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1953 r., p.gr. l. kat. 295/5 o pow. 0,0664 ha będąca własnością W. i H. M., p.gr. l. kat. 305/51 o pow. 0,4093 m2, p.gr. l. kat. 307/2 o pow. 0,5551 m2, będące współwłasnością S. P. w 5/8 części i H. M. w 3/8 części, położone w [...], obr. [...] - zostały wywłaszczone na rzecz Państwa dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] o przekazaniu gospodarstwa rolnego, m. in. działki nr 142/8 oraz nr 142/1, położone w [...], obr. [...] stały się własnością Skarbu Państwa. Natomiast na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] działka nr 142/8, a na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] działka nr 142/1 - stały się własnością Gminy [...]. Zgodnie z synchronizacją opisową wpisaną do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] p.gr. l. kat 295/5, 305/21, 307/2 obj. Kw nr [...] zmieniły oznaczenie na działkę nr 143/1 obr. [...] o pow. 0,9258 ha. Kolejno działka nr 143/1 podzieliła się na m. in. działkę nr 143/4 o pow. 0,9209 ha. Działka nr 143/4 w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr 1308 o pow. 0,9209 ha, obj. Kw nr [...]. P.gr. l. kat. 295/4, obj. Kw nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr 142/8 obr. [...] o pow. 0,2154 ha, która w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr 1306 obr. [...] o pow. 0,2143 ha, obj. Kw nr [...]. Z kolei p.gr. l. kat. 305/2 podzieliła się m. in. na p. gr. l. kat 305/2 o pow. 0,3853 ha, która zmieniła oznaczenie na działkę nr 142/1 obr. [...], a w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr 1307 obr. [...] o pow. 0,3528 ha, obj. Kw nr [...]. Zgodnie z wpisem w Kw nr [...] działka nr 1308 stanowi własność Gminy [...] w trwałym zarządzie Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...]. Zgodnie z wpisem w Kw nr [...] działka nr 142/1 (obecne oznaczenie działka nr 1307) stanowi własność Gminy [...]. Zgodnie z wpisem w Kw nr [...] działka nr 142/8 (obecne oznaczenie działka nr 1306) stanowi własność Gminy [...]. Na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia 6 czerwca 2011 r. działka nr 1306 została wydzierżawiona na czas nieokreślony J. M. pod ogród działkowy. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłej w dniu 1 maja 1989 r. H. M. na podstawie testamentu nabyła córka K. G. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłej w dniu 30 grudnia 2010 r. K. G. nabył mąż B. G. w całości, natomiast spadek po zmarłym w dniu 21 kwietnia 2017 r. B. G. w całości nabyła córka I. S. Organ I instancji wskazał, że z przesłanych przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] kopii akt sprawy nr [...] wynika, że w decyzji o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nr [...] z dnia [...] maja 1953 r. oraz załączniku graficznym do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1953 r., w sposób jednoznaczny został określony narodowy cel gospodarczy, stanowiący równocześnie cel wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły. W wyniku dokonanych oględzin terenowych z udziałem stron, wraz z okazaniem granic przez uprawnionego geodetę, wyznaczonych przez organ na dzień 19 grudnia 2019 r. stwierdzono, że wnioskowana o zwrot obecna działka nr 1308 (dawne oznaczenie p.gr. l. kat. 295/5, 305/51 oraz 307/2) zagospodarowana jest od strony ul. L. utwardzonym i urządzonym parkingiem szkolnym, kolejno murowanym, trzykondygnacyjnym budynkiem szkoły. Za szkołą znajduje się urządzone boisko szkolne, kolejno skarpa wraz ze schodami prowadzącymi do drugiego boiska szkolnego, utwardzonego i ogrodzonego piłkochwytami. Powyżej boisk znajduje się teren porośnięty drzewami oraz krzakami, nieurządzony. Od strony zachodniej znajduje się urządzony plac zabaw, utwardzony sztuczną nawierzchnią, ławkami i zadaszoną wiatą. Na wysokości boiska górnego, od strony zachodniej, rośnie kilkanaście drzew od młodych samosiejek, do 20 - letnich nasadzeń (nieurządzony). Cała działka nr 1308 ogrodzona jest trwałym ogrodzeniem z siatki na podmurówce, częściowo (od strony zachodniej), wymienionym na całkowicie nowe. W związku z powyższym, organ I instancji pismem z dnia 15 stycznia 2020 r., zwrócił się do Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w [...] z zapytaniem, czy teren położony nad górnym boiskiem oraz po stronie zachodniej boiska a nad placem zabaw, który podczas mających miejsce oględzin został określony jako niezagospodarowany, czy jest mimo tego użytkowany, a jeśli tak w jakim zakresie i na jaki cel. Dyrektor Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w [...] pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. wyjaśniła, że przedmiotowy teren jest użytkowany i przeznaczony w okresie wiosenno- letnim dla młodzieży ze szkoły. Ponadto poinformowała, że planowana jest na tym obszarze budowa zadaszenia nad górnym boiskiem szkolnym i budowa drogi dojazdowej dla straży pożarnej i pogotowia ratunkowego, a pozostała część ma stanowić teren rekreacyjno- sportowy dla dzieci ze szkoły oraz przedszkola Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 216 u.g.n. rozszerza stosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości m. in. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Odnosząc się do wywłaszczonej działki nr 1308 organ I instancji wskazał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Pomimo, że część północna działki oraz częściowo część zachodnia, nie jest zagospodarowana urządzoną zielenią, to zważyć należy, że jest terenem tworzącym całość ogrodzonego kompleksu szkolono rekreacyjnego. Z wyjaśnień zawartych w piśmie dyrektor Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w [...] wynika, że teren jest użytkowany przez młodzież szkolną a ponadto w niedalekiej przyszłości planowane są na tym terenie budowy urządzeń służących młodzieży. Organ stwierdził, że w sytuacji wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo do jej zwrotu. Natomiast odnosząc się do zwrotu działki nr 1306 (dawna działka nr 142/8), oraz 1307 (dawna działka nr 1307), organ I instancji stwierdził, że z uwagi na przekazanie ich na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, jako gospodarstw rolnych bez budynków, decyzją [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za świadczenia emerytalne (rentowe) - brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż wywłaszczenie tych działek, nigdy nie miało miejsca. Powyższa podstawa nabycia własności przez Państwo (obecnie Skarb Państwa) nie ma charakteru przepisów wywłaszczeniowych. Wskazuje na to w szczególności fakt, że przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym nie zostały wymienione w art. 216 u.g.n. Przepis ten zawiera wyliczenia wszystkich aktów prawnych obowiązujących przed 1977 r., w których zawarte są normy wywłaszczeniowe, i do których, odpowiednio należy stosować przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawarte w obecnie obowiązującej u.g.n. Fakt ten stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której zaistnienie prowadzi do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów u.g.n., w szczególności art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka oznaczona jako 1308 w części, w której nie została zagospodarowana i jest porośnięta niezorganizowaną roślinnością jest użytkowana przez młodzież szkolną, brak przeprowadzenia dowodów w postępowaniu w postaci planów realizacyjnych - na których wskazano, że teren nie wykorzystany na cel wywłaszczenia do dnia dzisiejszego - stanowić miał teren pod budowę przedszkola oraz protokołu oględzin nieruchomości - w którym Dyrektor Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w [...] wskazała, że przedmiotowy teren nie jest użytkowany przez podległą jej jednostkę, jak również informacji, iż dopiero po rozpoczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości szkoła podjęła czynności zmierzająca do usunięcia luźno rosnącej i niezorganizowanej roślinności, która uniemożliwia samo wejście na przedmiotowy teren - nie mówiąc nawet o jego użytkowaniu. Ponadto w postępowaniu pominięto fakt, że przedmiotowa działka zgodnie z oficjalnymi informacjami pochodzącymi z Urzędu [...] ma być przeznaczona na "Strefę aktywnego wypoczynku" mającą służyć jako ogólnodostępny teren dla ogółu mieszkańców, a nie dla Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...].
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podstawą dla dochodzenia zwrotu nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego jest decyzja administracyjna, władcze pozbawienie prawa własności, bądź odjęcie własności. Oznacza to zatem, że niezbędnymi przesłankami dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, że osobie skarżącej przysługiwało prawo własności określonej nieruchomości oraz ta okoliczność, że osoba skarżąca została jej pozbawiona w efekcie władczego działania organów administracji państwa poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego. Następnie organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 1308 była realizacja narodowych planów gospodarczych, tj. budowa szkoły podstawowej. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe. Zdaniem organu bezsprzeczne w niniejszej sprawie jest również, że cel ten został zrealizowany czego potwierdzeniem są dokonane przez organ I instancji oględziny nieruchomości oraz dokumentacja fotograficzna, a także dokumentacja geodezyjna (mapy) zgromadzona w sprawie. W ocenie organu odwoławczego najistotniejszą kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy na części działki porośniętej drzewami i krzewami został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa szkoła podstawowej, czyli czy w stosunku do północnej części działki nr 1308 zachodzą przesłanki określone w treści art. 137 ust. 1 u.g.n., warunkujące możliwość dokonania jej zwrotu. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące możliwość zwrotu ww. części działki na podstawie u.g.n. Odpowiadając na jeden z zarzutów odwołania, jakim jest brak przeprowadzenia dowodów w postępowaniu w postaci analizy planów realizacyjnych budowy szkoły podstawowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie postępowania uzupełniającego podjął czynności mające na celu uzyskanie szczegółowych planów sytuacyjnych z okresu budowy szkoły podstawowej. Niemniej jednak Archiwum Państwowe, Archiwum Urzędu [...], Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w [...] nie są w posiadaniu przedmiotowych planów sytuacyjnych (w tamtym okresie rzadkością było sporządzanie tak szczegółowych planów). Jedynie w aktach wywłaszczeniowych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] znajduje się ogólny plan sytuacyjny (załącznik do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1953 r. nr [...]) określający teren przeznaczony pod budowę szkoły podstawowej o powierzchni 10308 m2 oznaczony literami ABCDEFG. Natomiast bardziej szczegółowych planów zagospodarowania terenu szkoły organom obu instancji nie udało się odszukać (albo nie istnieją) wobec czego nie jest możliwe dokonanie przedmiotowej analizy. Wobec powyższego, orzeczenie w niniejszej sprawie należało oprzeć o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, który w opinii organu odwoławczego jest wystarczający i wskazuje na realizację celu wywłaszczenia na całej działce nr 1308. Organ odwoławczy podkreślił, że teren o pow. 10308 m2 oznaczony literami ABCDEFG na załączniku do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1953 r. w skład którego wchodzi obecnie działka nr 1308 o pow. 9057 m2 (zmniejszenie powierzchni terenu szkoły wynika z rozbudowy ul. L.) przeznaczony został na potrzeby szkoły podstawowej bez wyszczególnienia, w którym miejscu ma znajdować się budynek szkoły, plac zabaw, boiska sportowe czy tereny zielone przeznaczone do odpoczynku dla młodzieży. Organ wskazał, że budowa szkoły podstawowej nie obejmuje tylko samego budynku ale również całą infrastrukturę towarzyszącą. W szczególności mogą w jej ramach występować obszary zielone, czy rekreacyjne. Najważniejsze wnioski dokonane z analizy ww. planu są takie, że teren porośnięty drzewami i krzewami od samego początku przeznaczony był na potrzeby szkoły bez konkretnego wskazania co ma znajdować się w danym miejscu. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że teren porośnięty drzewami i krzewami jest nieurządzony i niezorganizowany, co świadczy o brak realizacji celu wywłaszczenia w tym miejscu, organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż teren ten jest porośnięty dziką roślinnością w żadnym przypadku nie świadczy o niezrealizowanym celu wywłaszczenia. Świadczyć jedynie może o zaniedbaniach ze strony zarządcy nieruchomości, co w żadnym przypadku nie jest przesłanką do zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego kolejnym dowodem wskazującym na to, że na całości działki nr 1308 został zrealizowany cel wywłaszczenia jest fakt, że teren ten jest w całości ogrodzony przez co tworzy jedność gospodarczą (teren szkoły podstawowej). Dodatkowo organ dodał, że teren działki nr 1308 jest bardzo pochyły, różnica wysokości pomiędzy północnym a południowym krańcem działki wynosi około 15 m. Teren porośnięty krzewami i drzewami znajduje się najwyżej, ponad boiskiem sportowym, w miejscu najmniej dostępnym i z bardzo niekorzystnym warunkami do zabudowy przez co wymusza ulokowanie tam terenu zielonego. Kończąc organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 17 lutego 1976 r. skierowane do Urzędu [...] informujące o wielkości działki szkolnej. Z pisma tego wynika, że wielkość działki szkolnej na dzień sporządzenia pisma wynosiła 10008 m2 w tym: części zabudowane 828 m2, boisko asfaltowe, trawiaste i place zabaw 3800 m2, ogródek geograficzny 100 m2, ogródek biologiczny 1000 m2, ogródek warzywny nauczycieli 900 m2, ogródek warzywny dyrektora szkoły 200 m2, drogi chodniki i tereny zielone 3180 m2. Treść powyższego pisma jednoznacznie wskazuje, że w 1976 r. teren szkoły podstawowej był w całości zagospodarowany i dostosowany do potrzeb szkoły podstawowej w tamtym czasie. To, że obecnie cześć terenu porośnięta jest nieurządzoną roślinnością wynikać może ze zmiany profilu nauczania w szkołach podstawowych. Obecnie szkoły podstawowe nie prowadzą ogródków warzywnych w szczególności dla nauczycieli i dyrektorów. Niemniej jednak, skoro na nieruchomości uprzednio zrealizowano cel wywłaszczenia obecne zagospodarowanie nieruchomości nie stanowi przesłanki do zwrotu tej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do odmowy zwrotu działek nr 1306 i nr 1307 organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną dla dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych bądź nabytych przez Skarb Państwa stanowią przepisy u.g.n. zawarte w rozdziale 6 Działu III. Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma przepis art. 216 u.g.n. Określa on bowiem przypadki, w których to nastąpiło przejęcie bądź nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu wydanej na podstawie przepisów u.g.n., a co do których pomimo tego mają zastosowanie przepisy ww. rozdziału i działu, czyli przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis ten - stanowiąc normę o charakterze szczególnym (lex specialis) nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter wyczerpujący. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09, z dnia 18 marca 2015 r. , sygn. akt I OSK 1698/13. Organ odwoławczy podtrzymał więc stanowisko organu I instancji, gdyż przepis art. 216 u.g.n. nie wymienia ustawy z dnia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Niezaprzeczalnym zatem jest fakt, że nie można skutecznie żądać zwrotu nieruchomości na podstawie u.g.n., która została przejęta na podstawie wymienionej ustawy.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że cel wywłaszczenia jakim była budowa szkoły podstawowej w stosunku do północnej części działki nr 1308 położonej w [...], został zrealizowany, a w konsekwencji odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a także naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w toku postępowania i oględzin nieruchomości ustalono, że północna część działki nr 1308 jest terenem niezagospodarowanym porośniętym drzewami i krzewami - na tym obszarze nie został zrealizowany cel, tj. budowa szkoły podstawowej. Według informacji uzyskanych od spadkobierców na przedmiotowym terenie planowano realizację przedszkola do której nie doszło. Organy obu instancji nie przeprowadziły analizy szczegółowych planów realizacyjnych budowy szkoły podstawowej, a podjęte czynności zostały dokonane pobieżnie w sposób dowolny - zwrócono się tylko i wyłącznie do lokalnych archiwów. Nie przeprowadzono też dogłębnej analizy dokumentów. Skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2254/18, w którym wskazano, że nieużytki i wolno rosnąca roślinność nie mieści się w określeniu zieleń miejska. Zdaniem organów realizacja celu wywłaszczenia ma być potwierdzona faktem wzniesienia ogrodzenia, jednak organy obu instancji nie ustaliły kto wznosił przedmiotowe ogrodzenie i nie odniosły się do informacji, że to poprzednicy spadkobierczyni mogli być inwestorami. Skarżąca podniosła, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących celu wywłaszczenia w tym wniosku o wywłaszczenie. Istotne znaczenie ma również ustalenie stanu faktycznego po wywłaszczeniu nieruchomości, co w przypadku braku dokumentów może nastąpić w ramach przeprowadzenia dowodów osobowych. O tym, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, nie można orzekać bez odniesienia się do kontekstu społeczno-gospodarczego, istniejącego w czasie gdy realizacja celu winna nastąpić. Skarżąca wskazała, że w świetle art. 137 ust. 2 u.g.n. możliwy jest także zwrot kilku działek oznaczonych odrębnymi numerami geodezyjnymi wchodzących w skład większego konglomeratu działek tworzących jedną nieruchomość, jeżeli cele wywłaszczenia były realizowane tylko na częściach tych nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2481/18. Skarżąca stwierdziła, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość nadaje się do samodzielnego zagospodarowania w świetle ustaleń aktualnego planu miejscowego lub w świetle innych przepisów. Zawarte uprzednio w treści art. 137 ust. 2 u.g.n. wyłączenie możliwości zwrotu takiej części nieruchomości, która nie może zostać samodzielnie zagospodarowana zgodnie z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zostało bowiem przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niezgodne z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05). Różne wątpliwości interpretacyjne związane z tym wyrokiem doprowadziły do zmiany art. 137 ust. 2 u.g.n. dokonanej nowelizacją z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. i nadała temu przepisowi aktualne brzmienie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
Sąd administracyjny zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) uwzględnił w procesie kontroli wszystkie potencjalne naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od zarzutów skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej.
Kontrola legalnościowa zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że kwestionowane orzeczenia administracyjne nie są dotknięte wadami, o których w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy została ustalony w sposób prawidłowy, a dokonana wykładnia prawa materialnego oraz subsumpcja stanu faktycznego odpowiadają wymogom legalności.
Przedmiotem kontroli Sądu stały się orzeczenia w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących obecnie działki nr 1306, 1307 i 1308 położone w obrębie [...]. Działki te powstały w wyniku przekształceń geodezyjnych. Działka nr 1306 powstała z działki nr 142/8, która uległa przekształceniu z parceli gruntowej nr 295/4. Działka nr 1307 powstała z działki nr 142/1, która podlegała przekształceniu z parceli gruntowej nr 305/2, natomiast działka nr 1308 powstała z działki nr 143/4, która została utworzona z części działki nr 143/1, która z kolei powstała z parcel gruntowych nr 295/5, 305/51 i 307/2. Zakresem wniosku z dnia 13 września 2018 r. nie została natomiast objęta działka nr 1309, która została utworzona z działki nr 143/3, która również powstała z działki nr 143/1.
Nie budzi także wątpliwości niestosowalność przepisu art. 136 ust. 7 u.g.n. do wniosku strony skarżącej z dnia 13 września 2018 r. , zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z akt sprawy wynika, że działki nr 1306 i 1307 nie podlegają przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie regulacji dotyczącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, albowiem własność tych nieruchomości została odjęta poprzednikom prawnym skarżącej na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Działka nr 1309 nie została natomiast, jak już stwierdzono, objęta zakresem wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.
Sporna między organem i stroną skarżącą okazała się natomiast kwestia istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr 1308, która została wywłaszczona na rzecz Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. W orzeczeniu tym, wydanym względem poprzedników prawnych strony skarżącej na podstawie art. 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, doszło do wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako parcele gruntowe nr 295/5, 305/51 i 307/2, o łącznej powierzchni 1,0308 ha, na cele "niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych", na wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] kwietnia 1953 r. Wydziału Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] (k. 184 akt sprawy), w którym wskazano, że teren objęty ww. parcelami jest konieczny "pod budowę szkoły podstawowej" i zgodnie z tym przeznaczeniem powinien obejmować powierzchnię 1,0308 ha. Przed złożeniem wniosku wywłaszczeniowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] uzyskało od Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zezwolenie z dnia 16 marca 1953 r. na nabycie "pod budowę szkoły podstawowej" nieruchomości o łącznej powierzchni 1,0308 ha (pgr nr 295/5, 305/51, 307/2), oznaczonych na planie sytuacyjnym odpowiednim konturem oraz literami A-G i A (zob. k. 182 i 185 akt organu I instancji). Zezwolenie to stanowiło w świetle art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ww. dekretu formalny warunek wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 8 ust. 4 oraz art. 10 i n. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.), wyznaczając jednocześnie granice i cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie nie ma więc wątpliwości prawnych co do wyznaczonego celu i granic wywłaszczenia w zakresie pgr nr 295/5, 305/51, 307/2 stanowiących aktualnie działki nr 1308 i 1309.
Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność poszukiwania dalszej dokumentacji projektowej, prawnobudowalnej lub realizacyjnej, albowiem nie tylko cel wywłaszczenia oraz konieczna do jego realizacji powierzchnia wywłaszczanych nieruchomości zostały ściśle i precyzyjnie zidentyfikowane, lecz także sam fakt rozpoczęcia procesu realizowania tego celu w latach 50-tych XX wieku (szkoła została otwarta 1 września 1954 r.) nie budzi wątpliwości. Nie znajduje żadnego uzasadnienia odwoływanie się przez pełnomocnika skarżącej do bliżej niesprecyzowanych okoliczności "planowania" budowy przedszkola na wywłaszczonych parcelach. Z akt sprawy wynika, że w budynku szkolnym wraz ze szkołą podstawową działa również przedszkole, tworząc Zespół Szkolno-Przedszkolny Nr [...] w [...]. Sam fakt aktualnego działania przedszkola wraz ze szkołą w ramach zespołu przedszkolno-szkolnego nie świadczy o naruszeniu celu wywłaszczenia. Cel i granice wywłaszczenia zostały jasno i precyzyjnie określone już w samym zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1953 r., które było przesłanką i podstawą do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Cel wywłaszczenia został w zasadniczej części zrealizowany w 1954 r. wraz z otwarciem nowej Szkoły Podstawowej Nr [...], natomiast w kolejnych latach trwały prace uzupełniające związane z wzbogaceniem infrastruktury szkolnej (budowa boisk szkolnych asfaltowych i trawiastych, dróg i chodników, urządzanie ogródków geograficznych, biologicznych i warzywnych). Z akt sprawy (zob. uwagi poniżej) wynika, że cel wywłaszczenia był w pełni zrealizowany co najmniej w 1976 r.
Wątpliwości strony skarżącej wzbudza ponadto fakt, że część terenu (w części północnej oraz fragmentarycznie w części zachodniej) objętego wywłaszczeniem (w zakresie aktualnie oznaczonej działki nr 1308) nie jest zagospodarowana w sposób zorganizowany (stanowi tzw. zieleń nieurządzoną), co – w przekonaniu strony – ma świadczyć o tym, że w tym zakresie nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Sąd zauważa, że ocena, czy i w jakim zakresie doszło do realizacji celu wywłaszczenia musi uwzględniać sposób wyznaczenia tego celu (np. jego szczegółowość, otwartość, wielowariantowość) oraz powiązanej z nim powierzchni wywłaszczonej w orzeczeniu wywłaszczeniowym oraz w powiązanych z nim bezpośrednio dokumentach, powstałych przed lub wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie powierzchnia oraz cel wywłaszczenia zostały ściśle określone już przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Ogólne określenie spornego celu (budowa szkoły podstawowej) pozwalały podmiotowi wnioskującemu o wywłaszczenie (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]) i organowi orzekającemu o wywłaszczeniu na względnie szerokie wyznaczenie rodzaju i powierzchni nie tylko zasadniczych zabudowań szkolnych (budynki szkoły lub zabudowań towarzyszących), lecz także terenów koniecznych do realizacji celów edukacyjnych lub wychowawczych szkoły (np. tereny boiska szkolnego, tereny rekreacji i odpoczynku dla uczniów i nauczycieli). Nie jest więc tak, jak twierdzi strona skarżąca, że teren związany z budową szkoły nie mógł zostać przez wykonawcę orzeczenia wywłaszczeniowego (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]) w określonej (co do zasady swobodnie) części przeznaczony na funkcjonowanie zieleni (nawet nieurządzonej) służącej rekreacji, wypoczynkowi lub innym celom szkolno-wychowawczym (np. edukacyjnym). Jest rzeczą powszechnie znaną, że tereny szkół budowanych w okresie PRL obejmowały najczęściej dodatkowe tereny zielone, które były wykorzystywane przez uczniów i nauczycieli tak w celach edukacyjnych, jak i rekreacyjnych. Wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r., udzielone przez dyrektora placówki szkolnej, że "w najbliższej przyszłości" planowane są określone prace budowlane na terenie zielonym szkoły (w tym budowa drogi dojazdowej dla straży pożarnej i pogotowia ratunkowego lub budowa zadaszenia nad boiskiem szkolnym) są pozbawione znaczenia prawnego w sprawie. Istotne jest bowiem to, że znajdujący się powyżej oraz na wysokości boiska szkolnego nieurządzony teren zielony (porośnięty drzewami i krzakami), objęty trwałym ogrodzeniem szkolnym, był i jest wykorzystywany przez nauczycieli i uczniów w celach rekreacyjnych i wypoczynkowych (m.in. w trakcie przerw między zajęciami), a w przeszłości (przed 1989 r.) był także wykorzystywany w celach edukacyjnych (zob. akta organu II instancji: pismo z dnia 17 lutego 1976 r. Dyrektora Szkoły skierowane do Wydziału Oświaty Urzędu [...], informujące o wielkości i sposobie zagospodarowania działki szkolnej; wynika z niego, że obok budynku szkolnego, boiska asfaltowego i boiska trawiastego, dróg i chodników teren ten obejmował ogródek geograficzny, ogródek biologiczny, ogródek warzywny nauczycieli oraz ogródek warzywny dyrektora szkoły).
Wobec powyższego nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania faktu zrealizowania w pełni celu wywłaszczenia co najmniej do 1976 roku, aczkolwiek zasadnicza część celu została zrealizowana już w momencie otwarcia ówczesnej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...], co nastąpiło 1 września 1954 r. Maksymalne terminy rozpoczęcia realizacji i zrealizowania celu wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie mają więc zastosowania. Nie można również zasadnie twierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Precyzyjnie określony w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1953 r. cel wywłaszczenia spornej nieruchomości (budowa szkoły podstawowej) został zrealizowany w zasadniczej części w 1954 r., a dalsze prace służyły uzupełnieniu zaplanowanego zagospodarowania terenu szkolnego. Prace te osiągnęły wystarczającą postać co najmniej w 1976 r. Sporna część terenu szkolnego wykorzystywana przed 1989 r. jako teren ogródków geograficznych, biologicznych i warzywnych oraz tereny zielone rekreacyjne dla uczniów i nauczycieli (także obecnie) mieści się w granicach realizacji celu wywłaszczenia albowiem była i była i jest ściśle związana z wypełnieniem przez szkołę jej zadań i funkcji oświatowych.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.