II OSK 1040/22

II OSK 1040/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 679/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-11-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 81a ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 679/21 w sprawie ze skargi R. Ł. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2021 r. nr OA.7722.18.1.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. II SA/Rz 679/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.Ł. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 16 lutego 2021 r. nr OA.7722.18.1.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [...], na odcinku od drogi gminnej położonej na działce nr [...] do mostu i podjęcia stosownych działań przeciwko G. B. w tej sprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R.Ł. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 Pr.Sąd.Adm. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. w zw. z:
a) art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji uznanie, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [...], tj. rozstrzygnięcie uzasadnione tym, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy organ I instancji - przed wydaniem decyzji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania - przeprowadził już w jego ramach czynności wyjaśniające w rozumieniu art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) - dokonując oględzin kwestionowanej przez skarżącego kanalizacji deszczowej - na które to czynności powoływał się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji kiedy orzeczenie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może być wydane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane w ramach czynności wyjaśniających, ponieważ są to czynności dokonywane już po wszczęciu postępowania - co skutkowało merytoryczną oceną wniosku poza procedurą postępowania administracyjnego, z wyłączeniem wnioskodawcy;
b) art. 50 § 1 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, w sytuacji kiedy organ I instancji nie ustalił rzeczywistych intencji wnioskodawcy i nie podjął działań zmierzających do sprecyzowania dokładnego zakresu jego żądań i nie rozważył ewentualnego przekazania rozpoznania sprawy do innego organu (konstatując jedynie, że skarżący domagał się podjęcia stosownych działań przeciwko G. B.) - chociaż skarżący zwracał uwagę na okoliczności dotyczące budowy kanalizacji wodnej, które mogą doprowadzić do zmiany stanu wody na jego nieruchomości w rozumieniu art 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący nie jest stroną ww. postępowania, a ponadto - że postępowanie w tożsamej sprawie zostało już wcześniej zakończone (chociaż jego przedmiotem nie było badanie zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego).
Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że organy nie ustaliły rzeczywistego zakresu żądań skarżącego (a to żądań dotyczących możliwości zmiany stanu wody na jego gruncie) i w konsekwencji nie ustosunkowały się w sposób merytoryczny do jego wniosków - z jednoczesnym umożliwieniem mu czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu.
Wskazano, że wnioskodawca skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Rzeszowie (dalej PINB) wniosek o skontrolowanie budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [...]. Wskazane uprzednio pismo zawierało szereg uwag dotyczących sposobu realizacji inwestycji oraz jej szkodliwych następstw dla sąsiedniej nieruchomości nr [...]. Wnioskodawca - w formułowanych przez siebie pismach - akcentował, że kanalizacja deszczowa odprowadzająca ścieki opadowe z drogi gminnej publicznej na działce nr [...] w N. negatywnie wpływa na pobliską nieruchomość nr [...], stanowiącą własność skarżącego i jego małżonki. Wnioskodawca zaznaczał, iż przy bardziej obfitych opadach deszczu woda z pobliskiej rzeki ma tzw. "cofkę powodziową", co skutkuje podwyższeniem lustra wody i ryzykiem powodziowym. W związku z powyższym, wskutek podniesienia się stanu wody w rzece - do której uchodzi ww. kanalizacja deszczowa - wody powodziowe będą przedostawać się (np. przez studzienki wpustowe) na działkę powiatową, a następnie - na teren przyległych posesji (a w tym - na działkę nr [...]). Realizacja inwestycji została wykonana w sposób odmienny niż przewidywało to zgłoszenie robót przez G. B. do Starosty Rzeszowskiego z dnia 10 czerwca 2013 roku (m. in. wykonano wyłącznie 11 z 16 studni rewizyjnych).
Również procedura zgłoszenia ww. robót budowlanych została przeprowadzona w sposób wadliwy. Z uwagi na brak uwzględnienia przy planowaniu i realizacji inwestycji problematyki związanej z możliwością szkodliwego wpływu wód na grunty sąsiednie kolektor deszczowy mógł zostać dobrany w sposób niewłaściwy. Skarżący domagał się zatem przeprowadzenia przez organ I instancji działań zmierzających do oceny wystąpienia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na sąsiadującej z ww. inwestycją nieruchomościach i w razie potrzeby wydania w tym zakresie właściwych nakazów. Przy realizacji przedmiotowej inwestycji zabrakło uwzględnienia warunków hydrologicznych oraz wzięcia pod uwagę warunków technicznych urządzeń (np. dobranie rur o zbyt małej średnicy). PINB był również zobligowany do przekazania sprawy do innego organu, gdyby w jakimkolwiek zakresie uznał, że nie jest władny do rozstrzygania w zakresie formułowanych przez skarżącego wniosków. Tymczasem organ I instancji zaklasyfikował żądania wnioskodawcy R.Ł. w sposób zbiorczy jako wniosek o wszczęcie postępowania w tzw. w sprawie budowy kanalizacji deszczowej bez zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Rzeszowie, co finalnie skutkowało odmową przyznania mu statusu strony postępowania, a ponadto - błędnym uznaniem, że postępowanie w tożsamej sprawie już wcześniej zostało zakończone (chociaż jego przedmiotem nie było badanie zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego oraz na pozostałych sąsiednich nieruchomościach). W efekcie wnioskodawca został całkowicie pozbawiony możliwości ochrony swoich praw, a mianowicie - ochrony swojej nieruchomości przed ewentualnym szkodliwym następstwem prowadzonych przez gminę B. robót budowlanych.
Skarżący stoi na stanowisku, że organ I instancji - poza czynnościami wyjaśniającymi - nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń zmierzających do zweryfikowania czy faktycznie na należącej do wnioskodawcy działce doszło do zmiany stosunków wodnych (wskutek realizacji ww. kanalizacji), a jeżeli tak, to co było tego przyczyną. Uważa ponadto, że skoro organy umożliwiły mu wgląd w dokumentację projektową, zatem przyznały mu przymiot strony w postępowaniu.
W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022 r., podpisanym osobiście przez skarżącego, zostały podniesione dodatkowe zarzuty kasacyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu I instancji, w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych należało uznać za odpowiadające prawu.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.
Z uwagi na to, że z woli ustawodawcy skargę kasacyjną musi generalnie sporządzić profesjonalny pełnomocnik, zatem dodatkowe zarzuty podniesione osobiście przez stronę, nawet w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, jednak nie sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, nie mogą zostać uwzględnione. Stanowić mogą co najwyżej jedynie uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej sporządzonej przez adwokata czy radcę prawnego. Uwaga ta odnosi się do pisma, datowanego na ten sam dzień co skarga kasacyjna, jednak podpisanego osobiście przez R.Ł.. Wyjaśnienia zawarte w tym piśmie niewątpliwie pozwalają lepiej zrozumieć przedmiot sporu, jednak nie wpływają na ogólną ocenę zarzutów zawartych we właściwej skardze kasacyjnej. Te zaś koncentrują się na wadliwości stanowiska Sądu I instancji, co do zasadności umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie budowy kanalizacji deszczowej w opisanej wyżej lokalizacji.
Podstawę rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. który upoważnia organy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że za zasadnością zastosowania tej konstrukcji prawnej przemawia to, że wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej domagała się osoba niebędąca stroną, ponadto między tym postępowaniem a żądaniem wyrażonym w piśmie z 7 grudnia 2021 r. dotyczącym zbadania legalności budowy kanalizacji deszczowej zachodziła tożsamość przedmiotowa, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn", tj. z uwagi na fakt, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne jest już w toku.
Z ustalonego przez Sąd wojewódzki stanu sprawy wynika, że na podstawie zawiadomienia skarżącego z dnia 18 maja 2020 r., dotyczącego m.in. budowy chodnika, zasypania rowu przydrożnego i budowy kanalizacji deszczowej, PINB w Rzeszowie podjął działania wyjaśniające. Czynności kontrolne przeprowadzone przez organ odbyły się w obecności przedstawiciela inwestora (gminy B.). Na podstawie wizji lokalnej a także dokumentacji budowlanej PINB stwierdził, że inwestor nie wykonał całego zakresu zadania, część robót została wykonana w sposób odmienny niż podanych w zgłoszeniu (ilość studni rewizyjnych, wykonanie rowu odkrytego zamiast krytego). Jednakże w ocenie organu fakt niewykonania części robót przewidzianych w projekcie technicznym nie stanowi przesłanki do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. O tym fakcie skarżący kasacyjnie został poinformowany pismem z 30 września 2020 r.
Natomiast kolejny wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie "nielegalnie wybudowanej" kanalizacji deszczowej na odcinku od drogi gminnej [...] do mostu. Nawiązywał on bezpośrednio do pisma PINB, którym poinformowano go o wynikach ustaleń w związku z wcześniejszym zgłoszeniem. Żądania przedstawione w tym piśmie w zasadzie kwestionowały wcześniejsze stanowisko PINB.
Skoro w nowym zgłoszeniu z dnia 7 grudnia 2020 r. skarżący domagał się m.in. zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, wobec tego zasadnie potraktowano je jako żądanie wszczęcia postępowania na wniosek.
Należy również wspomnieć, że PINB wszczął w dniu 29 grudnia 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy kanalizacji deszczowej przy drodze I.-Z.-P.-R., na odcinku od drogi gminnej [...] na działce [...] w miejscowości N. w kierunku do mostu N., jednak uznał, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do orzekania co do istoty i dlatego decyzją z 12 stycznia 2021 r. je umorzył.
Jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji R.Ł. nie był stroną postępowania zakończonego wymienioną decyzją PINB z 12 stycznia 2021 r. Stronami tego postępowania była gmina B. (inwestor) oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Rzeszowie (wykonawca prac).
Wobec tego to z ich udziałem toczyło się postępowanie wyjaśniające o jakim mowa w art. 82a § 1 Prawa budowalnego. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z tym przepisem czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu (...). Niewątpliwie postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż dany organ podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako wszczęcie postępowania, a w konsekwencji prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Postępowanie kontrolne ma z reguły dotyczyć sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do możliwości naruszenia przepisów Prawa budowalnego. Wobec tego należy oczekiwać od organów względnej szybkości działania. Dlatego też z woli ustawodawcy toczy się ono wyłącznie z udziałem podmiotów wymienionych w art. 82a § 1 Prawa budowlanego. Dlatego też organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie wyjaśniające w trybie tego przepisu, nie ma obowiązku ustalać i zawiadamiać innych stron postępowania.
Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżący nie był uczestnikiem postępowania budowlanego związanego z budową chodnika czy kanalizacji przy ww. drodze powiatowej, dlatego też nie będzie przysługiwał mu status strony w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w trybie art. 82a § 1 Prawa budowlanego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 k.p.a.
Jak trafnie wskazał również Sąd I instancji, za zasadnością zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcie postępowania przemawiała okoliczność, że między żądaniem skarżącego wyrażonym w piśmie z 7 grudnia 2021 r. dotyczącym zbadania legalności budowy kanalizacji deszczowej o toczącym się już postępowaniem, zachodziła tożsamość przedmiotowa, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn". Przytoczona już wyżej istota czynności kontrolnych polegała bowiem na sprawdzeniu legalności budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [...] I. - Rzeszów na odcinku od drogi gminnej położonej na działce nr [...] do mostu.
Jeżeli zaś chodzi o dotyczący naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a., w zakresie jakim nie ustalono rzeczywistych intencji wnioskodawcy i nie rozważono ewentualnego przekazania rozpoznania sprawy do innego organu, to w świetle ustalonego stanu faktycznego należało go uznać za nieuzasadniony. Z treści pisma skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r., skierowanego do PINB w Rzeszowie wynika, że domagał się – wyłącznie od tego organu - by wszczął postępowanie na podstawie ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy, w trybie właściwym dla nadzoru budowlanego odnośnie prawidłowości dokumentacji techniczno – budowlanej dokonanych robót budowlanych kanalizacji deszczowej. Skoro w świetle art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, zatem PINB w Rzeszowie były właściwym adresatem wniosku skarżącego. Zwrócić należy uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się pismo (z 19 października 2020 r.) w którym skarżący zwracał uwagę tzw. cofkę w wykonanej kanalizacji deszczowej i możliwości zalewania terenów przyległych, jednakże pismo to dotyczyło nienależytego wykonywania obowiązków przez pracowników i zostało złożone w trybie art. 227 k.p.a., a więc trybie nieprocesowym. Nie stanowiło zatem podstawy do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania procesowego.
Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy Prawo wodne jest całkowicie odrębnym postępowaniem, wszczynanym również na wniosek stron. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 tej ustawy jest eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. Skarżący kasacyjnie mógł zatem, w stosowanym czasie, wystąpić do organu właściwego w sprawach gospodarowania wodami, o wszczęcie postępowania w trybie wskazanego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a których to naruszeń miał, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie dostrzec Sąd wojewódzki. Materiał dowodowy który znajduje się w aktach sprawy i na którym oparł się Sąd I instancji jest wystarczający do ustalenia zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., skoro brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.