II SA/Rz 673/22

II SA/Rz 673/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2022 r. nr SKO.4111/190/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 października 2021 r. nr ŚS-R.5131.2.007504.2021.43489.JSZ.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 30 marca 2022 r. nr SKO.4111/190/2022, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") odmówił przyznania M. K. (dalej: "Skarżącej") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K. K.
Organ I instancji podał, że K. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 listopada 2020 r., tj. 69 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 8 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", do przyznania wnioskowanego świadczenia. Niezależnie od powyższego organ I instancji podał, że matka skarżącej – pomimo ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności – jest w znacznym stopniu samodzielna, a zatem skarżąca i troje synów niepełnosprawnej mogą i powinni osobiście lub finansowo zapewnić opiekę nad matką. Ponadto skarżąca nie pracuje zarobkowo od 2018 r., a jej matka legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 2020 r. Powyższe oznacza, że ustalony stan faktyczny nie wypełnia hipotezy art. 17 ust. 1 u.ś.r., wobec czego wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, uwzględniło odwołanie skarżącej i decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. nr SKO.4111/1043/2021 uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że przesłanka niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia jest spełniona również wtedy, gdy osoba sprawująca opiekę pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Nie ma wymogu, aby osoba wymagająca opieki była obłożnie chora. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie uwzględnił gotowości skarżącej do niesienia pomocy matce w sposób i w zakresie jakim wymaga tego stan zdrowia niepełnosprawnej. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że oświadczenia złożone w toku postępowania pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie mogły zostać uznane za dowód w sprawie, gdyż ponadto przyjmujący je pracownik organu nie legitymował się w tym zakresie stosownym upoważnieniem.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r. II SA/Rz 73/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 16 listopada 2021 r. nr SKO.4111/1043/2021.
Sąd stwierdził, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki Skarżącej, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co prawidłowo wykazało Kolegium. Prawidłowo też wskazano w decyzji, że w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ustaleniu powinna podlegać jedynie kwestia czy skarżąca zrezygnowała zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni są w stanie sprawować opiekę – osobistą lub finansową – nad niepełnosprawnym rodzicem. Niemniej w ocenie Sądu zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowiło wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Podobnie odmienna ocena stanu faktycznego winna przede wszystkim prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem Kolegium nie podjęło chociażby próby wykazania, że zakres ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym uzupełnienie materiału dowodowego o upoważnienia pracownika organu I instancji do przyjęcia oświadczeń strony złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie mogło zostać dokonane w trybie art. 136 § 1 K.p.a. To zaś zdaniem Sądu skutkowało uznaniem, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 30 marca 2022 r. nr SKO.4111/190/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2021 r.
Organ odwoławczy podał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywane sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. Niemniej skarżąca nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem decyzję organu I instancji – pomimo błędnego uzasadnienia – uznać należało za odpowiadającą prawu. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Matka skarżącej jest zaś osobą chodzącą i relatywnie samodzielną. Tym samym Skarżąca, nie obciążona żadnymi dodatkowymi obowiązkami, obiektywnie jest w stanie podjąć zatrudnienie, co z kolei wyklucza możliwość przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie faktu, że katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera przesłanki ustalenia czy osoba niepełnosprawna jest chodząca i w związku z tym w pewnym stopniu samodzielna;
2. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że na wnioskodawczyni nie spoczywają żadne dodatkowe obowiązki, a ponadto, że czynności jak pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, nie stanowią opieki nad matką i są wykonywane przez również przez pracujących zawodowo;
3. art. 153 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie faktu, że kwestia samodzielności osoby niepełnosprawnej została już poddana ocenie Sądu w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 18 lutego 2022 r. wydanego w sprawie II SA/Rz 73/22.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 73/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek uwzględnienia sprzeciwu M. K. uchylił w całości kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2021 r. nr SKO.4111/1043/2021 wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieka nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K. K.
Zasadnicze znaczenie dla treści aktualnie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie ma znaczenie treść uzasadnienia zawarta w ww. wyroku WSA z 18 lutego 2022 r. II SA/Rz 73/22. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z art. 170 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast powaga rzeczy osądzonej, zawarta w art. 171 p.p.s.a. oznacza, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
W ww. wyroku, Sąd stwierdził, że wydanie decyzji odmownej przez organ I instancji w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki skarżącej, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Kolegium zwróciło uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Kwestia ta jest jednolicie opisywana i stosowana przez sądy administracyjne i stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym uważa za prawidłowe.
Ponadto w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2022 r. Sąd odniósł się też do instytucji rezygnacji z zatrudnienia na co słusznie zwróciła uwagę w skardze Skarżąca. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w tej regulacji osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni są w stanie sprawować opiekę - osobistą lub finansową - nad niepełnosprawnym rodzicem. Prawidłowo wskazał zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że ustaleniu powinna podlegać jedynie kwestia czy skarżąca zrezygnowała zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie ma prawnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy zarówno czy osoba niepełnosprawna jest w dużej mierze samodzielna, ani czy pozostali zstępni niepełnosprawnej mają możliwość opłacenia opieki we własnym zakresie. Oznacza to, że organ I instancji uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej od spełnienia przesłanek, które nie wynikają z ustawy. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium rozpatrując odwołanie winno ocenić stanowisko organu I instancji, względnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe jeżeli w jego ocenie zachodzą w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, w celu wydania decyzji merytorycznej. Odmienna ocena stanu faktycznego winna bowiem przede wszystkim prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem Kolegium nie podjęło chociażby próby wykazania, że zakres ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym uzupełnienie materiału dowodowego o upoważnienia pracownika organu I instancji do przyjęcia oświadczeń strony złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie mogło zostać dokonane w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Nawet w przypadku braku spornego upoważnienia, organ odwoławczy mógł sam wezwać stronę do złożenia ponownego oświadczenia, względnie zlecić taką czynność organowi I instancji. Stanowiłoby to czynność relatywnie prostą w wykonaniu i umożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy.
Zatem ta ocena prawna, zawarta w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2022 r. II SA/Rz 73/22 wiąże aktualnie orzekający skład Sądu ze względu na tożsamość sprawy, a także Kolegium.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 10 marca 2022r. Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. wystąpiło o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez nadesłanie upoważnień dla J. S. i D. H. do przyjęcia oświadczeń strony złożonych pod odpowiedzialnością karną. Stosowne upoważnienia zostały uzupełnione przy piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 marca 2022 r.
Kolegium nie podjęło żadnych czynności wyjaśniających odnośnie zakwestionowania stanowiska z ww. wyroku WSA w Rzeszowie, że nie ma prawnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy zarówno czy osoba niepełnosprawna jest w dużej mierze samodzielna, co jest przesłanką pozaustawową. Ten pogląd z mocy art. 153 p.p.s.a. stał się wiążący dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż wywiad środowiskowy był sporządzony 8 września 2021 r., czyli przed wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2022 r. Z tego względu Kolegium nie mogło zająć stanowiska odmiennego niż Sąd. Wbrew twierdzeniom Kolegium Sąd wypowiedział się o zakresie sprawowanej opieki. Zakres ten jest też opisany w pkt 7 wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2020 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie, czy matka skarżącej nadal ma przyznany znaczny stopień niepełnosprawności.
Mając na względzie naruszenie art. 153 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do ponownego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku. Stwierdzić należy, że względu na treść powołanego wyroku WSA w Rzeszowie, długość postępowania, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.