II SA/RZ 669/25

II SA/Rz 669/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 52, art. 50, art. 51,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2025 r. nr OA.7721.19.2.2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 31 stycznia 2025 r. nr NB.5160.41.2017.AP; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzez skarżących M. B. i M. B. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzez skarżących M. B. i M. B. solidarnie kwoty 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 marca 2025 r. nr OA.7721.19.2.2025, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB lub Organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - po rozpatrzeniu odwołań M. B. i M. B. (dalej: Skarżący) oraz Z. B. oraz S. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB lub Organ I instancji) z 31 stycznia 2025 r. nr [...] nakładającej na Skarżących oraz Z. B. i S. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 października 2025 r., projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej 12 czerwca 2017 r. organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] obr. [...] znajduje się parterowy budynek gospodarczy składający się z trzech połączonych części, które wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Wobec takich ustaleń kontrolnych, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych.
W dacie wszczęcia tego postępowania, jako właściciele przedmiotowej nieruchomości w rejestrze gruntów figurowali: M. P. w 3/4 części oraz H. B. i jego małoletni syn M. B. w częściach po 1/8. Z uwagi na śmierć M. P. i konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłym, postępowanie w sprawie zostało zawieszone na okres od 14 lipca 2017 r. do 12 czerwca 2024 r.
W spadku po M. P., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 28 lipca 2023r. sygn. [...], udział we współwłasności nieruchomości o nr ewid [...] nabyli w drodze testamentowego zapisu windykacyjnego po M. P. : J. P. w 6/16 części oraz Z. B. i S. P. po 3/16 części.
W toku prowadzonego postępowania Organ I instancji ustalił, że decyzją z 7 maja 1986 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w [...] udzielił M. P. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego typ [...] z gnojownikiem na działce nr [...] położonej w [...]. Obecny budynek gospodarczy ma tak samo usytuowaną ścianę zachodnią jak w projekcie, lecz jest wydłużony o 4m, w kierunku wschodnim. Ze zdjęć archiwalnych wynika, że budynek istniał już w 2003 r. w niezmienionej formie, a jego rozbudowę (część II) odnotowano dopiero na zdjęciu z 2016 r.
24 września 2024 r. PINB przeprowadził w przedmiotowej sprawie oględziny i rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchany został w charakterze świadka T. P. oraz strony postępowania. Podczas rozprawy ustalono, że obiekt został rozbudowany o część IV poprzez przedłużenie części II o 5,4 m na północ i wykonanie ściany wschodniej zlicowanej ze ścianą części I. Nowa część powstała w konstrukcji stalowej, połączonej z częścią II i obudowanej płytami warstwowymi, z dachem drewnianym krytym blachą, stanowiącym jej przedłużenie. Wnętrze części I, II i IV tworzą jedną przestrzeń. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i klimatyzację, bez ogrzewania. Na terenie obiektu znajdowały się m.in.: regał z pojemnikami z olejami i środkami czystości, narzędzia, stół i tablice narzędziowe, biurko z komputerem oraz sprzęty warsztatowe.
Z zeznań T. P. (syna J. P. - siostry M. P.) wynika, że w 2016 r. przeprowadził roboty budowlane w istniejącym budynku. Część II obiektu wykonał równocześnie z częścią III. w 2023 r. rozbudował część II obiektu do stanu obecnego. Na wykonane robót nie uzyskiwał pozwolenia ani nie dokonywał zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe i brak zgody uczestników postępowania. Zeznał również, że widoczne na działce samochody są w części jego własnością, a w części znajomych, jest to budynek gospodarczy, w którym nie prowadzi żadnej działalności ale wykorzystuje do prywatnych celów.
Po analizie zebranych dowodów Organ I instancji ustalił, że M. P. w 1986 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego na działce nr [...] położonej w [...], a prace zakończyły się w 1989 r. - jednak z istotnym odstępstwem od projektu tj. wydłużeniem obiektu z 11,40 m do 15,4 m i bez zgłoszenia zakończenia budowy. w 2016 r. T. P. rozbudował budynek o część II i III a w 2023 r. o część IV, każdorazowo bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt jest obecnie użytkowany jako budynek gospodarczy. PINB stwierdził, że zarówno wydłużenie pierwotnego budynku, jak i jego późniejsze rozbudowy stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego.
Postanowieniem z 2 grudnia 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego, które PWINB w trybie zażaleniowym postanowieniem z 20 stycznia 2025 r., uchylił w całości.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2025 r. nałożył na Skarżących oraz Z. B., J. P. i S. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 października 2025 r., projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...].
Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozpatrując sprawę PINB uznał za zasadne włączenie do przedmiotowego postępowania administracyjnego, postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...], o część usytuowaną po stronie północnej oraz po stronie zachodniej prowadzonego dotychczas pod inną sygnaturą. Tym samym, budynek objęty przedmiotowym postępowaniem, składa się z części I, II, IV i III, ma powierzchnię zabudowy 145,96m2. Projektowana powierzchnia zabudowy wynosiła 61,10m2. Powierzchnia zabudowy zwiększyła się o 139%.
Nakładając obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, organ zaznaczył, że przedłożony projekt winien być opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, projekt winien wskazywać roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt winien obejmować zrealizowany budynek wraz ze zrealizowanymi urządzeniami budowlanymi, niezbędnymi dla zapewnienia możliwości użytkowania ww. budynku zgodnie z jego zamierzonym przeznaczeniem. Organ I instancji wyjaśnił również, iż wyznaczając termin na przedłożenie projektu zamiennego, wzięto pod uwagę, że zobowiązani muszą uzyskać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ działka nr [...] obr. [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący oraz odrębnie Z. B. oraz S. P. zarzucając naruszenie przepisów K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i błędne nałożenie na nich obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy faktycznym inwestorem był T. P., który samowolnie rozbudował budynek i korzysta z nieruchomości, podczas gdy wnoszący odwołania nie mają ani dostępu do nieruchomości, ani wpływu na prowadzone tam działania, w tym powstałą samowolę budowlaną.
Utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując że do sprawy mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., z wyjątkiem art. 36a ust. 5 i 5b w nowym brzmieniu, oraz że dokonane zmiany stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, a ponieważ rozbudowa pozostaje konstrukcyjnie i funkcjonalnie zintegrowana z pierwotnym obiektem, to uzasadnione jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie wskazania adresatów nałożonego obowiązku Organ odwoławczy podzielił argumentację PINB, że zgodnie z art. 52 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) obowiązki wynikające z decyzji mogą być nałożone także na właścicieli lub zarządców obiektu w przypadku, gdy inwestor zmarł lub nie ma tytułu prawnego do nieruchomości. M. P., będący inwestorem pierwotnego budynku, zmarł w 2016 r., natomiast T. P., który dokonał późniejszych rozbudów, nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem organu, właściwe było nałożenie obowiązku na współwłaścicieli działki.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że ewentualne roszczenia wynikające z ograniczenia prawa własności lub braku dostępu do nieruchomości mogą być dochodzone w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
W skardze do WSA w Rzeszowie Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili naruszenie:
- art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 P.b. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane i niektórych innych ustaw poprzez błędne wydanie decyzji nakładającej na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego na działce, podczas gdy adresatem decyzji winien być T. P. - inwestor, który dokonał dalszych prac dotyczących budynku, w ten sposób, że nie jest możliwe przywrócenie jego stanu do stanu poprzedniego, co przyznał organ w zaskarżonej decyzji;
- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 §3 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez:
• jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego a w niniejszej sprawie naruszony został słuszny interes obywateli - organ nie dokonał koniecznych -ustaleń w sprawie dotyczących specyficznej sytuacji właścicieli i osoby T. P., który jako inwestor i osoba użytkująca nieruchomość jest odpowiedzialny w sprawie a osoby współwłaścicieli zostały pozbawione wglądu w stan nieruchomości co świadczy o niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w dalszej kolejności do załatwienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej
• sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymagań kodeksu - organ nie wskazał w sposób wyczerpujący faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności w odniesieniu się do twierdzeń odwołujących się - sformułowane w odwołaniu konkretne zarzuty nie zostały rozpatrzone, gdyż organ w uzasadnieniu poprzestał na przytoczeniu wybiórczo faktów czy przepisów prawa, nie dokonując jednak ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie rozstrzygając zarzutów odwołania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w zaskarżonej decyzji popełnił istotne naruszenia prawa, polegające na błędnym określeniu adresatów decyzji o rozbiórce, gdyż obowiązek ten zgodnie z art. 52 P.b. ciąży w pierwszej kolejności na inwestorze- czyli T. P., będącym faktycznym sprawcą samowoli budowlanej, a nie na współwłaścicielach nieruchomości. Zakwestionowali także brak pełnych ustaleń stanu faktycznego przez organ, w szczególności w zakresie roli T. P. jako inwestora, jego praw do nieruchomości oraz charakteru i zakresu jego inwestycji, co narusza zasadę prawdy obiektywnej i obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślili, że decyzja narusza zasadę proporcjonalności i logiki rozstrzygnięcia, gdyż w przypadku niemożności przywrócenia stanu poprzedniego obowiązek rozbiórki nie może skutecznie spoczywać na współwłaścicielach nieruchomości, a zmiana właściciela nie powoduje przejścia tego obowiązku. Wskazali ponadto, że rozdzielenie obowiązków pomiędzy T. P. a współwłaścicieli prowadzi do braku możliwości legalizacji budynku, mimo zakończonych prac inwestora, co jest sprzeczne z celem postępowania administracyjnego. w ocenie Skarżących decyzja nie zawierała pełnego i przekonującego uzasadnienia, które wykazałoby, że została oparta na obiektywnych i kompletnych ustaleniach stanu faktycznego, jak wymaga tego prawo administracyjne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 24 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 669/25 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonani zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 10 lipca 2025 r. J. P., wnosząc o oddalenie skargi, stwierdziła że zaskarżona decyzja została w sposób zasadny skierowana do współwłaścicieli nieruchomości oraz zadeklarowała że ona i jej syn T. P. działający w jej imieniu zrealizuje obowiązek nałożony na współwłaścicieli nieruchomości stosownie do treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii szkody, której powstanie Skarżący upatrują w nałożeniu na nich przedmiotowego obowiązku podkreśliła, że legalizacja dobudowanych w ramach samowoli części budynku, skutkować będzie wzrostem wartości nieruchomości, której Skarżący są współwłaścicielami oraz podkreśliła, że okoliczność czy Skarżący mają dostęp do nieruchomości czy też nie mają, nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego.
W piśmie procesowym z 12 października 2025r. Z. B. oraz S. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, odnieśli się do zaistniałej samowoli budowlanej stwierdzając, że po śmierci brata M. P. inwestor T. P. wraz z zarządcą i współwłaścicielką nieruchomości J. P. – z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli, którzy od chwili śmierci M. P. nie mieli wstępu na nieruchomość - dokonali przebudowy nieruchomości w samowoli budowlanej, wobec czego to te osoby winny zostać obciążone odpowiedzialnością za przywrócenie tej samowoli do stanu zgodnego z prawem.
Na rozprawie 7 września 2025 r. pełnomocniczka Skarżących uwypukliła wynikające z akt sprawy okoliczności, które nie zostały dostrzeżone przez organy nadzoru budowlanego, a które jej zdaniem powinny mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a mianowicie fakt, że Skarżący M. B. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości kiedy miał 4 lata, a nadto nie mieszkał nigdy na terenie tej nieruchomości. Skarżąca M. B. stała się natomiast właścicielem przedmiotowej nieruchomości dopiero niedawno, po śmierci męża, który za życia zainicjował sprawę o zniesienie przedmiotowej współwłasności. Pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali, formułowane wcześniej, zarzuty o niewłaściwym postępowaniu organów nadzoru budowlanego, które bez szczegółowego zbadania okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy nałożyły obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości, zamiast na realnego sprawcę przedmiotowej samowoli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał skargę za zasadną.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest decyzja o nałożeniu na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Spór sprowadza się do zarzutu skierowania tej decyzji do niewłaściwego adresata tj. do skierowania przedmiotowego obowiązku do współwłaścicieli nieruchomości w sposób przedwczesny, bez szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia tego kto był faktycznym sprawcą istniejącej samowoli budowlanej, a kto – i z jakich przyczyn – został pozbawiony możliwości działania.
W ocenie Sądu zarzuty skargi są uzasadnione. Organy obu instancji przedwcześnie bowiem i bez pogłębionego uzasadnienia przeszły do nałożenia wspomnianego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości z pominięciem inwestora przedmiotowej samowoli.
W sprawie zastosowanie ma przepis art. 52 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Pb.
Z literalnego brzmienia przedmiotowego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych, wywodzony jest powszechnie wniosek o nieprzypadkowej kolejności nakładania w/w obowiązków - w pierwszej kolejności na inwestora, będącego sprawcą zaistniałej samowoli budowlanej, a dopiero w dalszej kolejności na właścicieli bądź zarządcę obiektu budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych kryteria wyboru adresata decyzji, o których mowa w art. 52 Pb., w zależności od tego czy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, czy też nie - kształtują się niejednolicie.
Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 16 września 2025r. II OSK 671/23 treść przepisu uprawnia do twierdzenia, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Zdaniem NSA adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. NSA podkreślił, że co do zasady, zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki w toku postępowania z art. 50-51 P.b. organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na inwestora i to także w przypadku, gdy nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, niemniej nie oznacza to, że tak można czynić zawsze i bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy - ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, iż obowiązki w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a więc m.in. prowadzone w trybie art. 50-51 P.b., mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Zgodnie z nieco innym poglądem NSA zaprezentowanym w wyroku z 26 listopada 2024 r. w sprawie II OSK 497/22 dotyczącej adresata nakazu rozbiórki, w pewnych okolicznościach nakaz taki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości zwłaszcza, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej. w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą zbył lub darował innemu podmiotowi), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany jedynie do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. II OSK 431/22).
Niezależnie zatem od przyjętego ostatecznie kierunku rozstrzygnięcia, w orzecznictwie sądów administracyjnych za każdym razem akcentowana jest konieczność szczegółowego rozważenia przez organy nadzoru budowlanego konkretnych okoliczności każdej sprawy i dostosowanie rozstrzygnięcia - w ramach możliwości jakie daje przepis art. 52 P.b. – do okoliczności konkretnej sprawy, tak aby w sposób jak najpełniejszy zrealizować cele prowadzonego postępowania. Doprowadzenie obiektu wzniesionego w samowoli budowlanej do zgodności z prawem jest podstawowym, ale nie jedynym celem przedmiotowego postępowania – celem tym jest również takie procedowanie, które będzie zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego tj. np. z zasadą budowania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) czy też zasadną przekonywania (art. 11 K.p.a.).
W tym zakresie, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie wykorzystały możliwości jakie daje treść art. 52 P.b. i nie mając na względzie szczególnie skomplikowanego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, pominęły inwestora i nałożyły obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości, stwierdzając jedynie, że inwestor przedmiotowej samowoli nie dysponuje prawem własności nieruchomości. Tymczasem przesłanką nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie jest samo prawo własności nieruchomości, a jedynie prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, umożliwiające wykonywanie robót budowlanych, które wynika wprost z prawa własności ale jest również możliwe do pozyskania również na drodze czynności prawnych.
Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu zaprezentowanego w orzeczeniu WSA w Łodzi ( wyrok z 23 lipca 2025r. II SA/Łd 211/25) że przepis art. 52 Pb. nie sprzeciwia się adresowaniu nakazu z tego przepisu wyłącznie do inwestora, w sytuacji gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac budowlanych – w sprawie prac rozbiórkowych. Sąd podkreślił, że nakaz z art. 52 P.b. w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Orzekając o nakazie wykonania robót, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też, gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyroki NSA z dnia: 18 października 2018 r., sygn. II OSK 2623/16; z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 1707/23).
W ocenie Sądu, stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest na tyle szczególny, że wymaga od organu nadzoru budowlanego, w ramach obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami tego postępowania, dołożenia szczególnej staranności, aby na skutek możliwego wyboru adresata decyzji zgodnie z art. 52 P.b. nie nastąpiło dodatkowe pokrzywdzenie osób, które nie są w żaden sposób odpowiedzialne za zaistniałą samowolę budowlaną.
Przypomnieć bowiem należy, że Skarżący M. B. został właścicielem przedmiotowej, w wieku dziecięcym, w spadku po matce. Nie miał żadnego wpływu na czynności swojego dziadka – większościowego właściciela nieruchomości, a nie dochodząc do dziedziczenia po dziadku M. P. nie wszedł w jego prawa i obowiązki. Samowola budowlana dokonana na przedmiotowej nieruchomości przez T. P. - syna J. P., spadkobierczyni po M. P. - przed zakończeniem postępowania spadkowego, zdziałana została niewątpliwie wbrew wiedzy i woli większości właścicieli nieruchomości – w tym również Skarżącego, który – jak wynika z akt postępowania administracyjnego - nie miał żadnej wiedzy o jej powstaniu, ani nawet faktycznej możliwości wejścia na teren nieruchomości. Z akt sprawy wynika bezspornie, że jedyną osobą mającą realną wiedzę o pracach budowlanych, które miały miejsce na nieruchomości jest inwestor T. P., zajmujący teren spornej nieruchomości wraz z matką, będącą współwłaścicielem nieruchomości oraz użytkujący ją wraz z matką, z wyłączeniem innych właścicieli.
W tym stanie faktycznym, zastosowanie możliwości jakie daje art. 52 P.b. poprzez skierowanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do współwłaścicieli spornej nieruchomości z pominięciem inwestorem, nastąpiło zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie, a także z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budujący zaufanie obywateli do organów państwa (art. 11 .K.p.a.). Zgodnie z przytoczonymi wyżej tezami z orzeczeń NSA, organ nadzoru budowlanego, w ramach prowadzonego postępowania winien czuwać nad takim zastosowaniem normy z art. 52 P.b. które nie będzie stanowiło dodatkowego obciążenia i pokrzywdzenia osób, nie ponoszących odpowiedzialności za zaistniałą samowolę budowlaną. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest bowiem bez znaczenia fakt, że Skarżący M. B., który stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w wieku dziecięcym i osiągnął pełnoletność dopiero w toku przedmiotowego postępowania, będąc dotychczas w sposób faktyczny pozbawiony wpływu na stan swojej własności, miałby ponosić osobistą odpowiedzialność (choćby wyłącznie finansową) za przedstawienie projektu budowlanego zamiennego zrealizowanego bez jego zgody, przez inwestora użytkującego sporną nieruchomość jak właściciel - z wyłączeniem tegoż inwestora, głównego sprawcy zaistniałej samowoli.
Analogiczne argumenty dotyczą Skarżącej M. B., która odziedziczywszy przedmiotową nieruchomość po zamarłym mężu- synu M. P., nie weszła jednak do spadku po samym M. P.. Została nadto pozbawiona faktycznego władztwa nad rzeczą, która pozostając całkowicie w posiadaniu osób trzecich podlegała rozbudowie bez jej zgody.
Argument organów nadzoru budowlanego o możliwości i powinności skorzystania przez współwłaścicieli z instytucji prawnych przewidzianych dla ochrony prawa własności – co do zasady słuszny i nie budzący wątpliwości – w tym konkretnym stanie faktycznym nie może uzasadniać przerzucenia odpowiedzialności za zaistniałą samowolę budowlaną z inwestora, czyniącego z niej realny użytek, na współwłaścicieli pominiętych w sposób faktyczny przy zarządzaniu nieruchomością. Art. 52 P.b. daje bowiem organom możliwość dostosowania rozstrzygnięcia do stanu faktycznego sprawy, na etapie prowadzenia tego konkretnego postępowania – bez kierowania stron do korzystania z innych instytucji prawnych, będących we właściwości innych organów państwa. Zasada przekonywania oraz zasada prowadzenia postępowania budującego zaufanie obywateli do organów państwa wymaga co najmniej szczegółowego wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się organ postępowania w zakresie strony podmiotowej zaskarżonej decyzji na tle konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Brak prawa własności po stronie inwestora nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przeniesienia tego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości, jeśli nie oceniano możliwości wykonania przedmiotowego obowiązku przez samego inwestora.
Aby skierować przedmiotowy nakaz do właściciela gruntu, będącego ostatecznym gwarantem legalności zabudowy istniejącej na terenie jego nieruchomości - organ powinien uprzednio rozważyć kolejność wynikającą z art. 52 P.b. oraz ustalić nie tyle czy inwestor odpowiedzialny za stwierdzoną samowolę budowlaną legitymuje się prawem własności spornej nieruchomości, ale jedynie to czy wykonanie decyzji przez inwestora nie napotyka na brak możliwości jej wykonania. Niezależnie bowiem od tego, że przesłanka braku możliwości wykonania decyzji przez inwestora została ekspressis verbis wymieniona w treści art. 52 P.b. dopiero w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020r. - wynika ona z ogólnej zasady kierowania decyzji do osób mających możliwość jej wykonania. Naczelnym bowiem celem prowadzonego postępowania jest skuteczność w doprowadzeniu istniejącej samowoli do stanu zgodnego z prawem.
Brak powyższych ustaleń skutkuje natomiast uznaniem, że wydana w sprawie decyzja, która została skierowana do właściciela nieruchomości, z pominięciem inwestora, jest co najmniej przedwczesna.
W tej kwestii na uwagę zasługuje również oświadczenie J. P. złożonej w piśmie procesowym z 10 lipca 2025r. która zapewniła, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zostanie zrealizowany przez jej syna T. P. działającego w jej imieniu. Podkreśliła również, że podobne zapewnienie składała już w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, wobec takiego stanowiska stron, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie zachodzi obawa, że wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przez inwestora będzie niemożliwe czy to z uwagi na brak możliwości dysponowania gruntem do celów budowlanych, czy to ze względu na sprzeciw pozostałych właścicieli nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego zarówno oboje Skarżący, jak również Z. B. i S. P. wielokrotnie wyrażali swoje stanowisko, co do tego, że wymagane prace wykonać powinien realny sprawcy samowoli budowlanej, za którego uczestnicy postępowania uważają T. P.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 52 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020r. ) oraz przepisy postępowania (tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z określoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania.
Odnosząc się do podniesionego przez J. P. wątku ewentualnego wzbogacenia wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, na skutek dokonanej legalizacji budynku gospodarczego, znajdującego się na wspólnej nieruchomości należy podkreślić, że ustalenie tego czy i na ile owo wzbogacenie współwłaścicieli nastąpiło, a także w jaki sposób pomiędzy współwłaścicielami rozliczyć koszty legalizacji przedmiotowej samowoli - będzie rolą sądu powszechnego, prowadzącego ewentualną sprawę o zniesienie współwłasności. Nie jest rolą organów nadzoru budowlanego ani sądu administracyjnego przesądzanie czy koszty konieczne do poniesienia w celu legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej przekładają się bezpośrednio na wzrost wartości rynkowej nieruchomości, stanowiącej obiektywne wzbogacenie wszystkich współwłaścicieli. Rolą organów nadzoru budowlanego jest zrealizowanie głównej przesłanki prowadzonego postępowania – doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem – przy zachowaniu, motywowanej względami słuszności, kolejności podmiotów ujętych w przepisie art. 52 P.b. oraz naprowadzonych wyżej zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ponownie rozważy stronę podmiotową niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające ze stanu faktycznego sprawy. Rozważy przede wszystkim możliwość nałożenia przedmiotowego obowiązku na żyjącego inwestora - sprawcę istniejącej samowoli budowlanej, badając nie tylko sam stan własnościowy przedmiotowej nieruchomości, ale czyniąc ustalenia w zakresie możliwości dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ poczyni również bardziej szczegółowe ustalenia w odniesieniu do roli J. P. w powstaniu istniejącej samowoli. J. P. w toku postępowania sądowego założyła oświadczenie, w którym zagwarantowała wykonanie spornego obowiązku przez syna działającego w jej imieniu – które można odczytać albo jako chęć udzielenia synowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albo jako chęć udzielenia pełnomocnictwa do działania w jej imieniu jako osoby bezpośrednio zainteresowanej legalizacją istniejącej samowoli. Okoliczności faktyczne sprawy – tj. fakt, że J. P. jako jedyna z obecnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości jest jednocześnie jej realnym posiadaczem i stałym użytkownikiem (z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli) a stan ten istniał także w czasie czynienia przez jej syna T. P. spornych obecnie inwestycji na przedmiotowej nieruchomości – implikują pytania o ewentualny udział wspomnianej współwłaścicielki w powstaniu istniejącej samowoli budowlanej. Na podstawie akt sprawy nie jest możliwe stwierdzenie czy wspomniana była współinwestorem dokonanych na nieruchomości robot czy też przedmiotowa inwestycja miała miejsce bez jej udziału. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, może mieć niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem J. P. była realnym posiadaczem i użytkownikiem nieruchomości w czasie powstania na niej samowoli budowlanej – to jej ewentualny udział w jej powstaniu wymaga co najmniej zbadania.
W tym stanie sprawy, uznając wydane rozstrzygnięcie za przedwczesne w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 202 § 2 oraz art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony należny wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935) oraz uiszczoną opłatę z tytułu przedłożenia pełnomocnictwa.
Pomiędzy Skarżącymi istnieje współuczestnictwo materialne, wynikające ze wspólnych uprawnień i obowiązków, związanych z współwłasnością tej samej nieruchomości. Wobec tego zwrot kosztów na rzecz Skarżących następuje solidarnie. Solidarnie również Skarżący byli zobowiązani do poniesienia kosztów wpisu - nadpłacony w sprawie wpis od skargi podlega zatem zwrotowi stosownie do art. 225 P.p.s.a.