II SA/RZ 668/22

II SA/Rz 668/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 272/23 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr SKO.415.19.2022 w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr SKO.415.19.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu, po rozpoznaniu odwołania A. T. (w dalszej części także: "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 lutego 2022 r. nr BGKII.6730.10.Z.1.14.22 w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, w podstawie prawnej powołując art. 1 ust. 1, art. 2, art.17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 59 ust. 1, art.60 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 61 ust. 1 -5, art. 63 ust. 2-4 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), określanej dalej jako "u.p.z.p."
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 31 marca 2014 r. nr BGK II 6730.10.14 Wójt Gminy [...], działając na wniosek A. T., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczając działki nr ewid. gr. [...] i [...] obręb [...] o powierzchni łącznej 0,09 ha, oznaczone na załączniku graficznym literami ABCDEFGH dla budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego.
We wniosku z daty 31 grudnia 2021 r. A. T. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o zmianę powyższej decyzji w zakresie aktualizacji numeru działki, a to w związku ze scaleniem geodezyjnym nieruchomości położonej w D., składającej się z działek nr ewid. gr. [...], [...], [...] i [...] do działki nr [...] obręb [....]. Wskazała, że przedmiotowe scalenie miało na celu uporządkowanie struktury własności poprzez wyeliminowanie wewnętrznych granic nieruchomości, uniemożliwiający wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.
Wskazaną decyzją z 3 lutego 2022 r. Wójt Gminy [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia 31 marca 2014 r. dotyczącej zabudowy i zagospodarowania działek nr ewid [...] i [...], położonych w miejscowości D. z przeznaczeniem dla budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, w zakresie aktualizacji numeru działki na numer [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Organ podkreślił, że brany dotychczas pod uwagę obszar analizowany dla działek [...] i [...] obręb [...] znacznie różniłby się od obszaru analizowanego, który zostałby wzięty pod uwagę dla działki nr [...] obręb [....], ponieważ zmieniła się powierzchnia, granice działki oraz użytki rolne. Powyższe wskazuje, zdaniem Wójta, na zmianę decyzji w zakresie, który nie obejmuje dyspozycji art. 155 K.p.a., bowiem nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy co do prawnie istotnych elementów. Decyzja o warunkach zabudowy i stanowiące jej część załączniki, graficzny i tekstowy zawiera szczegóły dotyczące konkretnej nieruchomości, o konkretnej powierzchni i specyficznych parametrach. Powstała po scaleniu nieruchomość, składająca się z działek ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...], posiada cechy różniące ją od terenu wskazanego w decyzji w sposób znaczny powierzchnią, granicami, użytkami i numerem. Ponadto, z zapisów pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działki nr [...] i [...] obręb [...], z mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej znak: GZU.sd.0601/Z-65581/84 z dnia 31 stycznia 1984 r., uzyskały zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze o powierzchni 0,09ha, dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W związku z tym, że po dokonanym scaleniu powstała całkiem nowa działka inwestycyjna o nr ewid. [...] obręb [...] o większej powierzchni (0,1343 ha) i zmienionych, innych granicach, zgodnie z art. 61 ust.l pkt. 4 u.p.z.p. teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ podkreślił, że zmiana decyzji nie może ograniczyć się jedynie do wnioskowanego zmiany numeru działki, ale musi zostać dokonana także w zakresie całej analizy urbanistycznej, co oznacza przekroczenie granic sprawy administracyjnej, a tym samym wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 K.p.a.
Skarżąca odwołała się od decyzji Wójta. Podniosła, że dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku istotne znaczenie miało określenie, czy wniesione żądanie mieści się w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej pierwotną decyzją. Organ I instancji przyjął, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy w zaistniałym stanie faktycznym nie jest możliwa, pomijając analizę przesłanek z art. 155 K.p.a. Zdaniem Skarżącej, określenie granic terenu objętego wnioskiem w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. może dotyczyć jednej działki gruntu bądź szeregu działek. Jeżeli granice terenu objętego wnioskiem nie zmieniły się, mimo dokonanego scalenia geodezyjnego i powstania nowej działki, nadal zachodzi tożsamość sprawy w zakresie przedmiotowym.
Mając na uwadze że w sprawie nie uległ zmianie stan prawny począwszy od wydania decyzji z 31 marca 2014 r., a także nie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych, bowiem wniosek z 31 grudnia 2021 r. dotyczy tego samego terenu, w tych samych granicach i o tej samej powierzchni, co w decyzji z 31 marca 2014 r., zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, a zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, zatem nie zachodzą przeszkody dla zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.
SKO w Przemyślu, decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia 3 lutego 2022 r. Organ podniósł, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy jest decyzją uznaniową i możliwa jest odmowa zmiany decyzji o warunkach zabudowy, jeśli zakres zmian wykracza poza wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonanej w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Kolegium zauważyło, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.155 K.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do inicjowania innych trybów nadzwyczajnych. Postępowanie w trybie art.155 K.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy SKO wskazało, że w trybie art.155 K.p.a. nie jest dopuszczalne konwalidowanie - uzupełnienie - wcześniejszej decyzji, a tego domaga sie Skarżąca w tym postępowaniu. Ewidencyjna zmiana numeru działki i jej powiększenie zmienia stan faktyczny i prawny terenu dla którego ustalono warunki zabudowy. W tym stanie rzeczy brak podstaw rzeczywistych i formalnych do zmiany wydanego rozstrzygnięcia.
A. T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Przemyślu, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją Organu I instancji. Ponowiła uzasadnienie odwołania. Odnosząc się do argumentacji Kolegium Skarżąca wskazała, że w przedmiotowym przypadku nie chodzi o uzdrawianie, czy też uzupełnienie decyzji Wójta Gminy [...], lecz o zmianę numeracji ewidencyjnej dla tego samego terenu, terenu dla którego przeprowadzanie ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania byłoby niecelowe. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., gdyż SKO w rzeczywistości nie rozpatrzyło w sposób należyty kontrolowanej sprawy, nie odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nie wyjaśniając w sposób pogłębiony, dlaczego uzasadnienie decyzji Organu I instancji okazało się prawidłowe.
SKO w Przemyślu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Jej przedmiotem w niniejszym postępowaniu jest decyzja administracyjna, co jest dopuszczalne w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Sąd bada, czy prowadzące postępowanie organy stosowały się do reguł proceduralnych rządzących tym postępowaniem, jak też, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Stwierdzając: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchyla kwestionowaną decyzję w całości lub w części, do czego obliguje art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast, jeśli złożona skarga jest bezzasadna, to sąd oddala ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca zakwestionowała decyzję SKO w Przemyślu utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie zmiany decyzji tego ostatniego Organu, ustalającej dla Skarżącej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid.: [...] i [...] obręb [...]. Sprawę tę rozpoznano opierając się na art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (to ostatnie unormowanie nakłada obowiązek wydania decyzji). Tryb przewidziany art. 155 K.p.a. ma charakter nadzwyczajny, bowiem stosuje się go względem decyzji ostatecznej, która – jak stanowi art. 16 § 1 K.p.a. – może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu toczącym się na podstawie powołanego art. 155 K.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Ustala natomiast, czy zachodzą przewidziane tym przepisem przesłanki uchylenia lub zmiany danej decyzji tj. czy za zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ nie jest zaś uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, bo oznaczałoby to, że sprawa byłaby rozpatrywana de facto w trzeciej instancji, a postępowanie administracyjne jest z mocy art. 15 K.p.a. dwuinstancyjne. Weryfikacja decyzji może więc nastąpić tylko i wyłącznie przy wzięciu pod uwagę przesłanek w przepisie tym wymienionych. Podkreślenia następnie wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie przedmiotowej regulacji jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej, co związane jest z tym, że organ nie zajmuje się sprawą co do meritum. Oznacza to, że zmiana czy też uchylenie decyzji dopuszczalne jest tylko w razie zaistnienia warunku w postaci tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość taka występuje zaś w razie, kiedy w sprawie występują te same podmioty, chodzi w niej o te same pod względem treści prawa lub obowiązki, stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów oraz stan prawny jest niezmienny czy też ciągły. Możliwość zastosowania przedmiotowego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego i z udziałem tych samych stron.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że prawidłowo Wójt Gminy [...] oraz SKO w Przemyślu stwierdziły, że ze względu na brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją Organu I instancji z dnia 3 lutego 2014 r. oraz sprawy zainicjowanej obecnie przez Skarżącą we wniosku z dnia 31 grudnia 2021 r., nie jest możliwe dokonanie modyfikacji wskazanej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.
Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, Wójt Gminy [...], działając na wniosek Skarżącej ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budownictwa mieszkaniowego na działkach nr ewid.: [...] i [...] obręb [...] w części oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCDEFGH o łącznej powierzchni 0,09 ha. Jak wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych, wymienione działki miały rzeczywistą powierzchnię 0,1145 ha i razem z działkami [...] i [...] utworzyły działkę oznaczoną numerem [...] o łącznej powierzchni 0,1343 ha. Treść decyzji z 31 marca 2014 r. wskazuje, że działki nr: [...] i [...] na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 31 stycznia 1984r. (nr GZU.sd.0601/Z-65581/84) uzyskały zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dla budownictwa mieszkaniowego.
Jak stanowi art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej w dalszej części "u.p.z.p.", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (chodzi o teren objęty wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Wobec więc niewątpliwej zmiany stanu faktycznego w niniejszej sprawie, mogłoby się okazać, że wyniki poprzednio przeprowadzonej analizy stanu zagospodarowania terenu różniłyby się od rezultatów analizy sporządzonej przy uwzględnieniu nowych parametrów działki (inna powierzchnia i granice). Jak prawidłowo zauważył Wójt Gminy [...], decyzja o warunkach zabudowy z dnia 31 marca 2014 r. oraz jej załączniki: tekstowy (analiza) i graficzny zawierają szczegółowe dane dotyczące konkretnej nieruchomości, o konkretnej powierzchni, użytkach i granicach. Kwestii tych nie może jednakże badać organ w ramach niniejszego nadzwyczajnego postępowania, skoro rolą organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 K.p.a. nie jest zajmowanie się jej stroną merytoryczną tj. sięganie do unormowań materialnoprawnych w kontekście określonego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego odmiennego od pierwotnie ustalonego oznacza zaś wykroczenie poza granice pierwotnego stanu faktycznego sprawy, co na gruncie art. 155 K.p.a. jest niedopuszczalne. Wykluczyć należy bowiem sytuację, w ramach której w postępowaniu prowadzonym w trybie powołanego przepisu, organ dokona zmiany decyzji ostatecznej, gdyż ustali, że stan faktyczny, istniejący w dacie pierwotnego rozstrzygnięcia, jest inny od tego który pierwotnie ustalił wydając to rozstrzygnięcie. Tym samym, argument Skarżącej, że tożsamość przedmiotowa sprawy jest zachowana, bowiem Jej wniosek z 31 grudnia 2021 r. odnosi się do tego samego terenu, w tych samych granicach i o tej samej powierzchni, nie mógł zostać uznany za uzasadniony. To przepisy prawa decydują, w jaki sposób ustalać obszar analizowany, konieczny do oceny tego, czy warunki dotyczące nowej zabudowy odpowiadają tym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), a miejscem do wyjaśniania tych kwestii nie jest postępowanie oparte na art. 155 K.p.a., a postępowanie zakończone decyzją, do której odnosi się wniosek o jej uchylenie czy zmianę.
Ponadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia warunku w postaci tego, że teren, którego dotyczy wniosek nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak właściwie zwrócił uwagę Wójt Gminy [...], zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dla budownictwa mieszkaniowego uzyskały działki nr: [...] oraz [...].
Odnosząc się jeszcze do zarzutu niedostatecznego uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego należy zauważyć, że faktycznie nie jest ono zbyt obszerne, jednakże powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...], który należycie wyjaśnił Stronie powody, dla których nie mógł przychylić się do Jej wniosku.
Z wyżej podanych względów orzeczono więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie jest bowiem możliwe rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej, a zmiana czy uchylenie decyzji dopuszczalna jest tylko w granicach stanu faktycznego "pierwotnej" sprawy, przy uwzględnieniu zebranego do tej pory materiału dowodowego, z udziałem tych samych stron oraz przy niezmienionym stanie prawnym.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., a to w związku z wnioskami obu stron w tym przedmiocie.