II SA/RZ 664/25

II SA/Rz 664/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 85, art. 86, art. 91 ust. 4, art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 317
art. 3
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Starym Dzikowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 marca 2025 r. nr P.II.4131.2.76.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia kierunków polityki przestrzennej gminy w zakresie ochrony środowiska – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Rady Gminy Stary Dzików, dalej "Rada Gminy’"’, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, dalej "Wojewoda", z 21 marca 2025 r., o nr P-II.4131.2.76.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia kierunków polityki przestrzennej gminy w zakresie ochrony środowiska.
W dniu 26 lutego 2025 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr 99/XIII/2025 w sprawie ustalenia kierunków polityki przestrzennej gminy w zakresie ochrony środowiska, dalej zwana "Uchwałą". W podstawie prawnej Uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g.). oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p."). Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 marca 2025 r.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy z 26 lutego 2025 r. uznając, że została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
Oceny zgodności z prawem Uchwały Wojewoda dokonał z uwzględnieniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującym zasadę legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego (...), należy do zadań własnych gminy. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina realizuje zatem władztwo planistyczne jedynie przy zachowaniu zasad określonych w u.p.z.p.
W § 1 pkt 1 Uchwały Rada Gminy uznała za priorytet ochronę środowiska oraz zrównoważony rozwój w zakresie zagospodarowania przestrzennego. W § 1 pkt 2 Uchwały Rada Gminy zobowiązała się do podejmowania działań na rzecz: a) ochrony terenów przyrodniczych i krajobrazowych przed inwestycjami mogącymi negatywnie wpływać na środowisko, w tym zwłaszcza inwestycjami związanymi z budową elektrowni wiatrowych o mocy wyższej niż 10 kW dla pojedynczego masztu, b) uwzględnienia powyższych priorytetów w dokumentach planistycznych w tym w miejscowych planach i planie ogólnym.
W ocenie Wojewody analiza treści Uchwały w kontekście powołanych regulacji nie pozostawiła wątpliwości, że Rada Gminy nie miała upoważnienia ustawowego do wprowadzenia rozwiązań o których jest mowa w § 1. Ustawodawca nie wyposażył bowiem rad gmin w kompetencję do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie ustalenia kierunków polityki przestrzennej gminy w zakresie ochrony środowiska, która miałaby kształtować przeznaczenie terenu gminy poza aktami planistycznymi wskazanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie, że Uchwała jest sprzeczna z prawem obligowało Wojewodę do stwierdzenia jej nieważności.
W skardze na powołaną na wstępie uchwałę Rada Gminy zaskarżyła ja w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem, mimo że Uchwała nie miała charakteru aktu prawa miejscowego i nie zawierała przepisów powszechnie obowiązujących,
art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje, podejmując Uchwałę w sprawie ustalenia kierunków polityki przestrzennej w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy Uchwała stanowiła realizację zadań własnych gminy w zakresie ochrony środowiska i zagospodarowania przestrzennego,
art. 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy, przez pozbawienie przez Wojewodę Rady Gminy możliwości decydowania o kierunkach polityki przestrzennej gminy, które to uprawnienie wynikało z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym niezbędnych kosztów postępowania.
W ocenie Skarżącej kwestią budzącą wątpliwości jest możliwość poddania Uchwały kontroli w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wprowadzając w art. 91 ust. 1 u.s.g. sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok WSA w Olsztynie z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/OI 1032/23). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Jednocześnie NSA w wyroku z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17 wskazał, że nie każde, a tylko istotne, naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Z kolei w wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, NSA podkreślił, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W ocenie Skarżącej kwestią budzącą wątpliwości jest zatem możliwość poddania Uchwały kontroli w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem już sam brak normatywności Uchwały, wykluczają spod reżimu kontroli z art. 91 ust. 1 u.s.g. jako "uchwały sprzecznej z prawem". Tylko uchwały mające charakter prawny i wywołujące skutki prawne (czyli zwłaszcza akty prawa miejscowego lub inne akty normatywne) mogą być przedmiotem postępowania nadzorczego.
Ponadto Uchwała nie określa żadnych zakazów lub nakazów, a zatem nie może powodować żadnych negatywnych skutków dla jakiegokolwiek podmiotu. Miała ona wyłącznie charakter programowy i kierunkowy. Nie zmieniała przeznaczenia żadnego terenu, nie zastępowała ani nie uprzedzała miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również nie tworzyła żadnych norm powszechnie obowiązujących. Była jedynie wyrazem intencji i woli organu uchwałodawczego do uwzględnienia określonych wartości przy realizacji zadań własnych gminy. Na potwierdzenie powyższego w Uchwale wprost wskazano, że nie jest ona źródłem prawa miejscowego. W związku z powyższym jej podjęcie wpisało się w uprawnienie Rady, a wręcz obowiązek, realizacji zadań własnych w zakresie ochrony środowiska, jak i zagospodarowania przestrzennego polegający na formułowaniu założeń, planów, kierunków i celów polityki publicznej w zakresie ochrony środowiska i ładu przestrzennego wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.
Końcowo Skarżąca podniosła, że podejmowanie uchwał programowych jest powszechną praktyką samorządów, znajdującą umocowanie prawne w treści art. 18 ust. 1 u.s.g., z którego wynika upoważnienie dla rady gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt. II OSK 269/11.
Jeżeli uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym rada ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy organu wykonawczego gminy lub jakiejkolwiek instytucji mu podległej, czy osób fizycznych bądź prawnych, to nie musi być oparta na normie prawa materialnego (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 552/18).
Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom Wojewody, Rada Gminy nie przekroczyła swoich kompetencji i nie naruszyła zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to jednocześnie, iż brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzenia nieważności Uchwały. Równocześnie takie działanie stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna bowiem zakwestionowany przez Wojewodę akt prawny Rady Gminy, narusza w sposób istotny obowiązujące prawo.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Starym Dzikowie z dnia 26 lutego 2025 r., o nr 99/XIII/2025, w sprawie ustalenia kierunków polityki przestrzennej gminy w zakresie ochrony środowiska.
Tak określony przedmiot skargi Gminy nakazuje wyjaśnić, że do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Natomiast sposób w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala art. 148 P.p.s.a. Na jego mocy, WSA uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego (dalej j.s.t.) na akt nadzoru uchyla ten akt.
Dodać też należy, że skarga Gminy Stary Dzików na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody została oparta na art. 98 ust. 1 u.s.g. - rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze - art. 98 ust. 3 u.s.g.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w ramach motywów przyjętego uzasadnienia, wykazuje przekonująco i stosownie do wymagań art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), iż uchwała Rady Gminy narusza prawo w sposób istotny. W świetle powołanej regulacji u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte na przepisach art. 85, art. 86 i art. 91 u.s.g. Natomiast kwestionowana przez Organ nadzoru uchwała Rady została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, a więc przepisu który do wyłącznej właściwości rady gminy przeznacza zadanie uchwalania planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do wskazanego w podstawie prawnej uchwały Rady art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy.
W § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a przedmiotowej uchwały postanowiono, że Rada Gminy Stary Dzików zobowiązuje się do podejmowania działań na rzecz ochrony terenów przyrodniczych i krajobrazowych przed inwestycjami mogącymi negatywnie wpływać na środowisko, w tym zwłaszcza inwestycjami związanymi z budową elektrowni wiatrowych o mocy wyższej niż 10 kW dla pojedynczego masztu. Zobowiązano się również do uwzględnienia tego priorytetu w dokumentach planistycznych, w tym w miejscowych planach i planie ogólnym - § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b u.s.g..
Nie ulega wątpliwości, co słusznie wytyka Wojewoda, że Rada Gminy nie miała upoważnienia w obowiązujących przepisach prawa do wprowadzenia rozwiązań o jakich mowa w zacytowanych przepisach zakwestionowanej w trybie nadzorczym uchwały. Ustawodawca nie przewidział bowiem w aktach prawnych powołanych w jej podstawie normatywnej podejmowania przez organ stanowiący gminy takiego aktu generalnego, który ustalałby konkretne kierunki polityki przestrzennej gminy w zakresie ochrony środowiska, a których celem byłaby ochrona terenów przyrodniczych, krajobrazowych przed inwestycjami związanymi z budową elektrowni wiatrowych o mocy wyższej niż 10 kW dla pojedynczego masztu. W istocie, uchwała tego rodzaju w sposób nieuprawniony mocą przepisu zawierającego kompetencje prawotwórczą powtarza unormowania ogólne wynikające z przepisów Konstytucji RP, ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody, nakładające na organy władzy publicznej obowiązek dbania o stan środowiska w tym przyrody.
Nie ma racji Organ Gminy podnosząc w odpowiedzi na skargę, że zapisy uchwały mają wyłącznie charakter kierunkowego czy programowy, bowiem po pierwsze odnoszą się do ściśle określonych przedsięwzięć z zakresu energetyki, to znaczy budowy elektrowni wiatrowych o mocy wyższej niż 10 kW dla pojedynczego masztu, a po drugie w myśl wyraźnie wypowiedzianej w § 3 tej uchwały intencji, stanowi ona wytyczne dla organów gminy. Ta ostatnia wypowiedź oznacza, że wszystkie organy gminy, czyli w rezultacie nie tylko rada gminy, powinny poczuwać się do obowiązku przestrzegania zawartych w niej unormowań zmierzających do wykluczenia lokalizacji przedsięwzięć energetycznych określonego rodzaju. Zdaniem Sądu, nie ma charakteru czysto programowego uchwała, która ewidentnie ingeruje w sferę obowiązków innych niż rada gminy organów i jednostek administracyjnych wspólnoty samorządowej. Dlatego nie mogły zyskać akceptacji Sądu argumenty powołane w skardze o czysto programowym i niewiążącym charakterze zakwestionowanej przez Wojewoda uchwały.
Sąd zgadza się też z Wojewodą co do tego, że zagadnienia jakie poddane zostały wypowiedzi normodawczej w przepisach wspomnianej uchwały powinny znaleźć się w aktach planowania przestrzennego w sposób określony postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś w odrębnych aktach przyjmujących postać uchwał organu stanowiącego wyrażających niedopuszczalne wytyczne dla organów odpowiedzialnych za tworzenie projektów aktów planowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko Organu nadzorczego, że żadna z obowiązujących ustaw nie upoważnia rady gminy do generalnego kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego z pominięciem aktów planistycznych przede wszystkim studium, planu ogólnego czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do budowy elektrowni wiatrowych. Zakaz podejmowania uchwały o treści podważonej przez Wojewodę wynika wprost z treści art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 317). Na jego podstawie ustawodawca zobligował organy administracji publicznej do lokalizowania elektrowni wiatrowych wyłącznie mocą przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta wypowiedź nie pozostawia jakichkolwiek możliwości, aby organy administracji poprzez decyzje administracyjne, wytyczne, polecenia, instrukcje itp., wpływały na procesy lokalizacji elektorowi wiatrowych w Polsce. Powołana regulacja ustawowa dodatkowo wzmacnia twierdzenia Wojewody wykluczające legalizowanie uchwał rady, będących reakcją na wyrażane przez społeczność lokalną obawy dotyczące ewentualnych negatywnych skutków inwestycji naruszających ład przestrzenny. Na marginesie można dodać, że w treści powyższych unormowań ustawodawca dookreślił zasady i sposób konsultowania ze społecznością lokalną kwestii lokalizowania elektrowni wiatrowych.
Z tych przyczyn, nie można było potwierdzić stanowiska skarżącej Gminy o naruszeniu aktem nadzoru art. 91 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. jak również art. 165 Konstytucji RP. Chroniona mocą ustawy zasadniczej oraz aktami prawa międzynarodowego samodzielność samorządu terytorialnego oznacza prawo do samostanowienia przez organy samorządu w obszarze wyznaczonym aktami normatywnymi centralnych organów władzy publicznej. W tej sprawie nie może zaś budzić wątpliwości, że podjęta w istotnej kolizji z ustawami uchwała rady nie może być uznana za akt legalny i mogący korzystać z ochrony przewidzianej dla zasady samodzielności j.s.t., co pośrednio wynika z zasady lex superior.i derogat legi inferiori.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach stosowania prawa Wojewody, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych - art. 134 § 1 w zw. z art. 148 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżony akt nadzoru eliminujący istotnie sprzeczną z prawem uchwałę Rady Gminy powinien pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nim skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.
-----------------------
II SA/Rz 664/25
8
2