II SA/Rz 663/18

II SA/Rz 663/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1356/21 - Wyrok NSA z 2022-10-04
II OZ 957/18 - Postanowienie NSA z 2018-10-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 992
art 3 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] i K. G. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań w celu uregulowania stanu formalno – prawnego w zakresie wytwarzania odpadów i uzupełnienia prowadzonej ewidencji odpadów -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest wydane względem A.S.A. ( dalej: "strona skarżąca" lub "spółka") zarządzenie pokontrolne z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]nakazujące podjęcie działań mających na celu uregulowanie stanu formalno – prawnego w zakresie wytwarza odpadu – tzw. płyt pozaklasowych, uzupełnienie prowadzanej ewidencji odpadów o odpad – tzw. płyty pozaklasowe w obu przypadkach niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia z poleceniem ciągłego przestrzegania.
W podstawie prawnej powołano art 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz.U. 2018 poz. 1471 ze zm.; dalej: "ustawa ioś") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 22 lutego do 13 marca 2018 r.
Wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Zawiadomieniem z dnia 5 lutego 2018 r., wydanym na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2014 r. o swobodzie działalności gospodarczej poinformowano skarżącą o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie ochrony środowiska, przeprowadzonej następnie przez upoważnionego pracownika.
W trakcie kontroli stwierdzono, że spółka posiada następujące uregulowania formalno-prawne w zakresie korzystania ze środowiska:
- decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2016 r. znak: [...] udzielającą A. S.A. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z procesów technologicznych prowadzonych w A. S.A. (z wyłączeniem instalacji Ciepłowni). Termin obowiązywania decyzji określono do dnia 30.11.2026 r.
- decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] .06.2006 r. znak: [...] udzielającą A. S.A. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji Ciepłowni zakładowej zlokalizowanej przy ul. O.17.
decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2008 r., znak: [...]. zmieniającą za zgodą stron własną decyzję z dnia [...]..06.2006 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji Ciepłowni zakładowej w punkcie 1.3.3 dot. zespołu odpylania spalin dla kotła OR-32 nr 2.
- decyzję Prezydenta Miasta z dnia[...]..11.2014 r., znak: [...].zmieniającą za zgodą stron własną decyzję z dnia [...]..06.2006 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji Ciepłowni zakładowej w punkcie 1.3.1 dot. parametrów technicznych kotła OR-32 nr 2, w punkcie III.3.2 dot. odprowadzania ścieków do rzeki Wiar, w punkcie V1.3 dot. parametrów i warunków poboru ścieków i emisji ścieków z instalacji, w punkcie VII.2.1 dot. rocznego zużycia wody oraz w punkcie VII.3 określającym ilość energii wykorzystywanej w instalacji Ciepłowni.
Powyższe decyzje udzielające pozwolenia zintegrowanego udzielono na czas nieoznaczony (zgodnie z punktem XIII decyzji z dnia [...].11.2014 r.).
- decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]..04.2015r. znak: [...].udzielająca A. S.A. :
- pozwolenia na wytwarzanie odpadów i określająca rodzaje odpadów dopuszczonych do wytwarzania i sposoby gospodarowania nimi,
- zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R-3.
Termin ważności decyzji ustalono do dnia 9 kwietnia 2025r.
Stwierdzone protokołem naruszenia i nieprawidłowości to między innymi: zużycie surowców drzewnych i chemicznych w 2017 r. przekraczające ilości ustalone w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. grudnia 2016 r. nr[...].w tym: surowiec drzewny- 204 2012 m³ podczas gdy w decyzji określono 200 000 m³, emulsja parafinowana – 259,5 Mg ( w decyzji określono 200 Mg), żywica mocznikowa – 5,75 Mg ( w decyzji określono 2,0 Mg). Organ stwierdził, że w posiadanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. kwietnia 2015 r. nr [...].udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów i określającej rodzaje odpadów dopuszczonych do wytwarzania i sposoby gospodarowania nimi zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R-3 nie ujęto wytwarzanych odpadów - tzw. płyt pozaklasowych. Stwierdzono również brak ewidencji odpadów dla wytwarzanych płyt pozaklasowych.
W zastrzeżeniach do protokołu strona skarżącą nie zgodziła się z zakwalifikowaniem przez organ w pkt 2.2 i 2.3. protokołu, płyt pozaklasowych jako odpadów. Podniosła, że dla uznania, że dana substancja lub przedmiot ma charakter odpadu podstawowe znaczenie ma przesłanka "pozbycia się interpretowana jako zasadnicza zmiana jego wykorzystania, odmienna od głównego przeznaczenia, do którego przestał się on nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska. Wskazała przy tym, że przesłankę można stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu.
Przeznaczenie przedmiotowych płyt pilśniowych zostało przez skarżącą zdefiniowane poprzez ustanowienie Normy Zakładowej Nr ZN-16-06-06, zgodnie z którą płyty pilśniowe twarde pozaklasowe do celów gospodarczych mogą mieć zastosowanie m.in. jako materiał amortyzująco – przekładowy, materiał do prac naprawczych, inne zastosowanie określone przez klienta. Dopiero gdy skarżąca odstąpiłaby od tak zdefiniowanego sposobu wykorzystana produktu, można byłoby mówić o traktowaniu przedmiotowego produktu jako odpadu, który przestał nadawać się do pierwotnie ustalonego głównego przeznaczenia.
Nie podzielając tych zastrzeżeń organ skierował do skarżącej zarządzenie pokontrolne.
W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach") w zw. z art. 18 i 180 i 188 ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2018 r., poz. 799; dalej: P.o.ś."), poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że produkowane przez skarżącą płyty pilśniowe stanowią odpad, mający wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko i stąd koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na ich wytwarzanie;
2. art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że skarżąca wykonuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów o kodzie 03 01 04, na którą wymagane jest pozwolenie, podczas gdy skarżąca nie przetwarza odpadów o wskazanym kodzie;
II. przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12a ustawy o Inspekcji Środowiska w zw. z 7 Konstytucji RP art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez powierzchowne i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia, czy podejmowane przez skarżącą w toku produkcji działania prowadzą do możliwości zakwalifikowania płyt pilśniowych jako odpad oraz czy istnieją jakiekolwiek podstawy dla uznania, iż mogą wywoływać niekorzystne działania na środowisko, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego;
2. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12a ustawy o Inspekcji Środowiska w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez:
- brak wskazania kompletnego materiału dowodowego, na jakim oparł się organ wydając zaskarżone zarządzenie (organ powołał się jedynie na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 22.02.2018r.- 13.03.2018r., nie wymienił nawet dokumentów złożonych przez stronę), a także brak przywołania konkretnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jakie miały by wynikać z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 22.02.- 13.03.2018r., a następnie brak przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego w treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, oraz brak przeprowadzenia innych dowodów niż kontrola;
- pozostawienie poza rozważaniami organu argumentów podnoszonych przez stronę, w szczególności w uwagach skarżącego do protokołu kontroli datowanych na dzień 20 marca 2018r.; co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zaistniały przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach mimo, że nie pozwalał na to zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenia nie zostały dostatecznie wykazane,
3. art. 11 ust. 2 w z w. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12a ustawy o Inspekcji Środowiska w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. poprzez uzasadnienie zarządzenia w sposób zbyt lakoniczny, w szczególności bez podania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez stronę i w żaden sposób nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez stronę (skarżącego) w tracie postępowania, a także organ nie poczynił wręcz żadnych ustaleń czy rozważań co do stanu faktycznego;
Na tych podstawach wniosła o:
1. Uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości.
2. Zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
3. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia w całości.
4. Odroczenie obowiązku poinformowania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że płyty pilśniowe stanowiące przedmiot kwestionowanego zarządzenia nie stanowią odpadu.
Wyjaśniając proces produkcji płyt wskazała, że o przypisaniu danemu produktowi charakteru odpadu nie może decydować wielkość płyt, które produkowane są pod konkretne zamówienie
Skarżąca podniosła również, że wbrew twierdzeniom organu istnieje możliwość wykorzystania omawianych płyt jak każdych innych, np. w procesie technologicznym. Płyty pilśniowe wykorzystywane są jako materiał amortyzująco-przekładkowy (transport różnego rodzaju elementów wykonanych ze szkła, metalu, tworzywa, itp.) co nie wyklucza wykorzystania nawet połamanych kawałków płyt, które w palecie zdarzają się sporadycznie. Z racji tego, że płyty znajdują się w ofercie handlowej Spółki i mają swoich nabywców, prowadzenie procesu zawracania ich do produkcji, jest dla skarżącej ekonomicznie nieuzasadnione.
Skarżąca podniosła również, że miejscem magazynowania przeznaczonej do sprzedaży, oznaczonej etykietą, płyty twardej pozaklasowej do celów gospodarczych jest Magazyn Wyrobów Gotowych. Palety z przedmiotową płytą nie są w żadnym wypadku przetrzymywane w miejscach magazynowania powstających w spółce odpadów. Ponadto skarżąca prowadzi ewidencję przychodów (produkcji) i rozchodów (sprzedaży) każdego asortymentu wyprodukowanej płyty pilśniowej, w tym płyty pilśniowej twardej do celów gospodarczych. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby traktowała omawiane płyty jako odpad.
Wyjaśniła także, że płyta pilśniowa wyprodukowana przez skarżącą stanowi materiał wytworzony w zupełnie innej technologii i o zupełnie innym składzie surowcowym niż płyta wiórowa i fornir wchodzący w skład sklejki. Wszelkie odpady z niej pochodzące - jeśli już - należałoby zaliczyć do EX 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, a nie jak ustalono EX 03 01 04. Te bowiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016r., poz. 93) mogą być przekazywane osobom fizycznym do wykorzystania w procesach Rl, R3 i Rll. Wobec powyższego dokonana kwalifikacja budzi zastrzeżenia.
Ponadto skarżąca wskazuje, że wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Zarządzenie Pokontrolne w sposób jasny nie określa jaki negatywny wpływ na środowisko miałby wywrzeć dotychczasowy sposób zagospodarowania płyt. Tym bardziej, że istotne znaczenie powinien mieć w tym miejscu faktyczny sposób wykorzystania płyt pilśniowych i ewentualnych pozostałości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W opozycji do postawionych zarzutów organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ administracji nie przyjął, że produkowane płyty pilśniowe stanowią odpad mający wpływać negatywnie na środowisko i stąd konieczne jest uzyskanie pozwolenia na ich wytwarzanie. Zarządzenie pokontrolne dotyczy ścinków z płyty pilśniowej twardej nazwanej przez skarżącego: "płyty pilśniowe twarde pozaklasowe do celów gospodarczych" a powstających w procesie formatyzowania płyt pilśniowych twardych jako pozostałość w procesie produkcyjnym płyt pilśniowych o określonym, zamówionym formacie.
Za chybiony uznał zarzut przyjęcia, że skarżący wykonuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów o kodzie 03 01 04. Takiego stwierdzenia nigdzie nie zawarto ani w zarządzeniu pokontrolnym ani w dokumentacji kontroli. W protokole kontroli zawarto jedynie zapis, że wytwarzane tzw. płyty pozaklasowe (nomenklatura skarżącego) należy zdaniem organu administracji traktować jako odpad o kodzie np.: 03 01 05 - tj. trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 i sposób postępowania z nimi powinien być zgodny z wymogami ustawy o odpadach.
Zaznaczył przy tym, że nie ma wątpliwości, że w/w produkt jest odpadem. Kwalifikacja odpadu pod odpowiednim kodem należy do obowiązków jego wytwórcy natomiast ilość oraz sposób postępowania z nim zatwierdza w odpowiednim pozwoleniu organ ochrony środowiska, tu - Prezydent Miasta .
Organ wskazał również, że zarządzenia pokontrolne organów inspekcji ochrony środowiska mieszczą się w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie naprowadził, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na adresatów nowych obowiązków, wskazują jedynie prawidłowy sposób realizacji już istniejących, obowiązki te określone są w przepisach prawa lub decyzjach administracyjnych, za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji.
Kontrola organu wykazała, że: ścinki z płyty pilśniowej twardej uznane (poprzez ustanowienie Normy Zakładowej ZN-16-06-06 z mocy Zarządzenia Nr 4/2006 Prezesa Zarządu RIS z dnia 20.06.2006r.) za "płyty pilśniowe twarde pozaklasowe do celów gospodarczych" z dniem 1 lipca 2006 r. uzyskały status wyrobu pozaklasowego oznaczonego symbolem "TG" określonego jako płyta pilśniowa twarda według PN-EN 622-2. Z wyjaśnień uzyskanych podczas kontroli wynika, że przed 2006 r. "Płyty pilśniowe twarde pozaklasowe do celów gospodarczych przekazywane były do wykorzystania wyłącznie pracownikom i emerytom zakładu a od połowy 2006 roku podlegają obrotowi handlowemu i zgodnie z ww. Normą Zakładową mogą mieć zastosowanie jako:
- materiał amortyzująco-przekładkowy (w transporcie różnego rodzaju elementów
wykonanych ze szkła, metalu, tworzywa itp.),
-materiał do prac naprawczych,
-inne zastosowania określone przez klienta.
Określone w ww. Normie Zakładowej wymagania dla płyt pozaklasowych są następujące:
-właściwości fizyko-mechaniczne płyt według potrzeb klienta,
-dopuszczalne odchyłki na grubości nominalnej płyt według wymagań klienta,
-powierzchnia płyty nie większa niż 0,6 m2 (nie dotyczy płyt wycinanych na specjalne zamówienie klienta),
- pozostałe wady dopuszczalne.
W rzeczywistości, jak wyjaśnił organ są to głównie wąskie paski (o szerokości do 5 cm) powstałe podczas formatyzowania płyt pilśniowych twardych. Miejscem magazynowania płyt pozaklasowych jest magazyn płyt pozaklasowych. Z przedstawionych podczas kontroli danych wynika, że w 2017r. wytworzono 3145,6 Mg płyt pozaklasowych, z czego sprzedano (gł. osobom fizycznym) 2867,15 Mg. W styczniu 2018 r. wytworzono i sprzedano 291,7 Mg płyt pozaklasowych.
W czasie kontroli w dniu 22 lutego 2018r. na stanie magazynowym znajdowało się ok. 250 Mg płyt pozaklasowych.
Podczas oględzin terenu Zakładu skarżącego w tym, miejsc prowadzenia procesów technologicznych, w wyniku których powstają tzw. płyty pozaklasowe ustalono, że nie są one celowo wytwarzane, lecz powstają jako pozostałość w procesie produkcyjnym płyt pilśniowych o określonym, zamówionym formacie.
Oględziny miejsca magazynowania potwierdziły, że tzw. płyty pozaklasowe spełniają kryteria odpadu, gdyż: ich wymiary (długość i szerokość) są różne, nie są posortowane np. według rozmiarów, znaczna część kawałków (pasków) płyt jest połamana.
Zastrzeżenia wzbudziła również roczna ilość sprzedawanych tzw. płyt pozaklasowych i możliwość wykorzystania ich w takiej ilości, w sposób zgodny z przeznaczeniem ustalonym w Normie Zakładowej, zwłaszcza, że coraz częściej docierają do organu administracji sygnały o wykorzystywaniu tych płyt do celów opałowych w paleniskach domowych.
W związku z tym, że tzw. płyty pozaklasowe nie nadają się do wykorzystania przez wytwórcę ani do zbycia jako produkt zgodnie z asortymentem produkcji, wytwórca pozbywa się ich. Zbywanie płyt pozaklasowych za niewielką odpłatnością nie wyklucza kwalifikowania ich jako odpadu.
Norma zakładowa ustanowiona jest przez zarządzającego zakładem i określa wymagania techniczne wewnątrz zakładu. Norma zakładowa stanowi dokumentację techniczną w zakładzie i nie przekłada się na normy powszechnie obowiązujące.
Podsumowując - wytwarzane tzw. płyty pozaklasowe, zdaniem organu, należy traktować jako odpad o kodzie np.: 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 i sposób postępowania z nim powinien być zgodny z wymogami ustawy o odpadach, tj.:
- należy uregulować stan formalno-prawny w zakresie wytwarzania ww. odpadu,
- należy prowadzić ewidencję ww. odpadu.
Organ podkreślił przy tym, że tak samo sprawę odpadów ocenił Marszałek Województwa , który wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zobowiązującej A. S.A. do przedłożenia korekty zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za lata 2013-2017 włącznie, polegającej na podaniu ilości wytworzonego odpadu o kodzie 030105 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa fornir inne niż wymienione w 030104, o czym zawiadomił tut. organ administracji pismem z dnia 17 czerwca 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a.").
Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), z kolei warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyznaczonym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że aktualnie nie budzi wątpliwości zaskarżenie do sądu administracyjnego zarządzenia pokontrolnego z art 12 ust. 1 ustawy ioś. Sądy jednomyślnie przyjmują i skład orzekający stanowisko to podziela, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art 12 ust. 1 pkt 1 ustawy ioś jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. , w terminie określonym w art 53 § 2 tej ustawy ( patrz: wyrok WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/GI 126/09, LEX nr 550331, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, LEX nr 521839, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, LEX nr 506005)- wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 43/18).
Kwestia ta, jak również terminowość złożenia skargi nie były przedmiotem sporu.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom przeprowadzone postępowanie odpowiadało wymogom formalnym. Na każdym etapie zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, a dokonane prze organ ustalenia znajdują oparcie w zebranym materiale. Wyciągnięte wnioski są logiczną konsekwencją ustaleń i prawidłowej subsumpcji odpowiednio powołanych przepisów. W dniu 5 lutego 2018 r. skierowano do skarżącej zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli działalności gospodarczej, które skarżąca odebrała w dniu 6 lutego 2018 r. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli odpowiadający wymogom z art 11 ustawy ioś. W toku czynności kontrolnych brał udział przedstawiciel kontrolowanego – Prezes Zarządu K.G., jak również sprawująca prokurę oddzielną I. S.P.. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Prezes K.G. odmówił podpisania protokołu. Protokół został doręczony skarżącej, której zapewniono również prawo ustosunkowania się do niego przez złożenie zastrzeżeń, do których organ odniósł się w piśmie z dnia 28 marca 2018 r.
Tym samym za bezzasadne Sąd uznaje zarzuty naruszenia art 11 ust. 2 w zw. z art 12 ust. a1 pkt 1 w zw. z art 12a ustawy ioś.
Zarządzeniem pokontrolnym organ nakazał spółce uregulowanie stanu prawnego w zakresie wytwarzania odpadu płyt pozaklasowych oraz uzupełnienie ewidencji o odpad tzw. płyty pozaklasowe.
W opozycji do organu skarżąca twierdzi, że wskazane płyty pozaklasowe nie stanowią odpadu, są produkowane na potrzeby klienta, a ponadto są przechowywane magazynie wyrobów gotowych i zaklasyfikowane normą wewnętrzną zakładu, jako materiał amortyzująco przekładkowy. Ponadto rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku ( Dz.U. z 2016 r., poz. 93) przewiduje możliwość przekazania osobom fizycznym do wykorzystania w procesach RI, R3 i RII, a co za tym idzie nie wymaga zezwolenia na przetwarzanie i nie podlega obowiązkowi ewidencjonowania.
Na podstawie zgromadzonych i dołączonych do akt dokumentów, wynika, że skarżąca produkuje płyty pilśniowe i porowate, ponadto płyty kompozytowe lekkie i ciężkie.
Zgodnie z decyzją udzielającą pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] instalacja produkcyjna obejmuje: przygotowanie surowca drzewnego, przygotowywanie i magazynowanie masy włóknistej, formowanie i odwadnianie wstęgi masy włóknistej, suszenie i prasowanie płyt, formatyzowanie wstępne i przeznaczenie płyt twardych i porowatych, uszlachetnianie płyt porowatych i twardych, lakiernię. Wśród rodzajów materiałów i surowców wykorzystywanych do produkcji wskazano m.in.: 200 000m3 surowca drzewnego, 200 mg emulsji parafinowej oraz 2 Mg żywicy mocznikowej.
Tymczasem z protokołu kontroli dokonanej przez uprawniane podmioty ( dołączone do akt upoważnienia), oraz załącznika nr 4 do protokołu kontroli wynika, że zużycie surowców drzewnych i chemicznych w 2017 r. przekroczyło wyżej wskazane ilości: surowiec drzewny wyniósł 204,2012 m3, emulsji parafinowej 259,5 Mg a żywicy mocznikowej 5,75 Mg.
Wynikającą stąd różnicę organ potraktował, jako odpad.
Zgodnie z art 3 ust. 1 pkt 6 ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się. Nie chodzi przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać,(...).
Pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu przepisów ustawy z 2012 r. o odpadach będzie również jego przekazanie (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej.
Przesłankę "pozbycia się" można stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. ( tak słusznie NSA w wyroku z dnia z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 420/16 ). Podobnie NSA w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2274/15: "Sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się".
W ocenie Sądu porównanie wielkości surowców wskazanych w opisanej decyzji z dnia 16 grudnia 2016 r. ustalającej rodzaj prowadzonej działalności oraz rodzaj i parametry instalacji oraz wskazanym w pozwoleniu przeznaczeniem z wielkością surowców faktycznie wykorzystanych w produkcji i rzeczywistym przeznaczeniem, wskazuje ewidentnie na nadwyżkę wymienionych w drugiej kolejności, słusznie uznanych przez organ jako odpad.
Nie powiodła się w ocenie Sądu próba wykazania, że stwierdzona przez organ nadwyżka to płyty produkowane na potrzeby klienta. Za wyczerpujące w tym zakresie należy uznać wyjaśnienia organu, że takiemu stanowisku przeczą stwierdzone podczas oględzin wymiary płyt zarówno długość, jak i szerokość, nie opowiadają asortymentom produkcji, znaczna część jest połamana i nieposortowane. Przeczy to twierdzeniom skarżącej o ich indywidulanym charakterze podyktowanym potrzebami klienta, a wskazuje jak słusznie ocenił to organ, że powstają jako pozostałość w procesie produkcyjnym płyt pilśniowych.
Prawidłowości stanowiska organu nie zmienia również podnoszona przez skarżącą okoliczność zdefiniowania przez stronę skarżącą przeznaczenia przedmiotowych płyt pilśniowych poprzez ustanowienie Normy Zakładowej Nr ZN-16-06-06, zgodnie z którą płyty pilśniowe twarde pozaklasowe do celów gospodarczych mogą mieć zastosowanie m.in. jako materiał amortyzująco – przekładowy, materiał do prac naprawczych, inne zastosowanie określone przez klienta. Sąd zgadza się i uznaje za swoje twierdzenie organu, że norma zakładowa stanowi dokumentację techniczną w zakładzie i nie może mieć charakteru powszechnie obowiązującego. Tym bardziej ustaleniom organu nie może przeczyć podnoszony przez skarżącą fakt przechowywania przedmiotowych płyt poza miejscem magazynowania odpadów w Magazynie Wyrobów Gotowych.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że powstała nadwyżka została wykorzystana w sposób niezgodny z przeznaczeniem wyczerpując przesłanki do uznania jej za odpad.
Bezzasadna jest próba uchylenia się od ciążących na skarżącej obowiązków przez powołanie się na wynikającą, zdaniem skarżącej z prawa możliwość odzysku na potrzeby własne. Wprawdzie, na co słusznie zauważył organ, w pierwotnie udzielonym skarżącej pozwoleniu zintegrowanym na prowadzenie instalacji ciepłowni zakładowej z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], zmienionym następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta w pkt VI.4.3. zezwolił na wykorzystanie jako paliwa w instalacji ( odzysk energetyczny – R1) odpadów innych niż niebezpieczne m.in.: trociny i pył z płyt lakierowanych zakwalifikowanych do kodu 030105 do 5 Mg na rok.
Podobnie w decyzji dotyczącej zezwolenia na wytwarzanie odpadów z dnia [...] kwietnia 2015 r. zezwolono na wytwarzanie odpadów zakwalifikowanych do kodu 030105 ( trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i forinir inne niż wymienione w 030104) wielkości 5 Mg na rok, wskazując jako sposób gospodarowania odpadami R1 ( zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach – wykorzystywanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii).
Również w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów jako sposób gospodarowania odpadami 030105 wskazano R1.
W żadnym jednak z przypadków nie zezwolono na dalszy obrót nadwyżką, w każdym zaś, nakazano prowadzenie ewidencji wytwarzanych odpadów wg wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji.
W świetle powyższego sklasyfikowanie przez skarżącą różnicy surowca dopuszczonego do produkcji w stosunku do faktycznie zużywanego jako płyt pozaklasowych na podstawie normy zakładowej, a następnie magazynowanie ich poza miejscem składowania odpadów pozostają w sprzeczności z udzielonymi skarżącej pozwoleniami, a także obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nie znajdzie tu zastosowania powołane przez skarżącą rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku ( Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Zastosowanie tego rozporządzenia wyklucza bowiem forma prawna prowadzonej przez skarżącą działalności. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki akcyjnej, a więc jest osobą prawną, wyłączoną z grona podmiotów uprawnionych do odzysku na potrzeby własne.
Sąd zgadza się również z zakwalifikowaniem go do kodu 030105 zgodnie z załącznikiem do rozrządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r., Dz.U. z 2015 r., poz. 1431 jako trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 030104. Nie ma racji skarżąca, że organ zakwalifikował odpad do kodu 030104, czemu organ zaprzeczył udzielając odpowiedzi na skargę, a taka kwalifikacja nie wynika również z zaskarżonego zarządzenia.
Zgodnie z art 66 ustawy o odpadach: Posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". (...)
Wobec powyższego obowiązek ewidencjonowania powstałych odpadów jest oczywisty, o czym orzeczono prawidłowo w pkt 2 zaskarżonego zarządzenia.
Brak jest również podstaw do kwestionowania przez skarżącą drugiego z nałożonych zaskarżonym zarządzeniem obowiązków( pkt 1) – t.j. podjęcia działań celem uregulowania stanu formalno – prawnego w zakresie wytwarza odpadów – tzw. płyt pozaklasowych.
Prawidłowo organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R3 ( recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) nie ujęto wytwarzanych odpadów – tzw., płyt pozaklasowych zakwalifikowanych do kodu 030105, a jak stanowi art 41 ust. 1 ustawy o odpadach: prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.
Odeprzeć należy również zarzut dotyczący przyjęcia przez organ, że produkowane przez skarżącą płyty pilśniowe stanowią odpad, który niekorzystnie wpływa na środowisko i stwarza w związku z tym wymóg uzyskania pozwolenia na ich wytworzenie. W zarządzeniu pokontrolnym brak jest tego rodzaju sformułowania na co także zwrócił uwagę organ w udzielonej odpowiedzi na skargę.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.