II SA/RZ 660/25

II SA/Rz 660/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt. 2,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 8 ust. 1, 2 i 3,  art. 2 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] Miasta [...] obszaru położonego w obrębie ulicy [...] w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej zalicza działki nr [...] i nr [...], obr. [...] w [...] do obszaru [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 814 zł /słownie: osiemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Rada Miejska w [...] (dalej: Rada lub Organ) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] Miasta [...], obszaru położonego w obrębie ulicy [...] w [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm. dalej: u.s.g.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717, ze zm. dalej: u.p.z.p.)
Pismem z 19 lutego 2025 r. K. W. (dalej: Skarżący) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], zewidencjonowaną jako działka nr [...] w obr. [...] w [...] (identyfikator [...]; dalej: Nieruchomość nr 1) oraz nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] zewidencjonowaną jako działka nr [...] w obr. [...] w [...] (identyfikator [...]; dalej: Nieruchomość nr 2). Skarżący nakreślił, że uchwała Nr [...] narusza jego prawo własności Nieruchomości nr 1 i Nieruchomości nr 2 oraz uniemożliwia mu realizację zaplanowanej na tych nieruchomościach inwestycji.
Z nadesłanych akt sprawy nie wynika, aby Rada Miejska w [...] podjęła czynności zmierzające do uwzględnienia zgłoszonego żądania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] Miasta [...], obszaru położonego w obrębie ul. [...] w [...], w zakresie w jakim dotyczy ona w/w nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 12, art 20 ust. 1 u.p.z.p., stosowanych w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.; t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm., przy czym w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisów obowiązujące w dacie podejmowania MPZP – t. j. Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.; t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zmianami, przy czym w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisów u.d.p. obowiązujące w dacie podejmowania Uchwały MPZP – t. j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p., art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p., art. 3 pkt 1 i 2 u.d.p. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez:
1) zaliczenie części terenu Nieruchomości nr 1 do terenów dróg wewnętrznych [...] ogólnodostępnych, dla których w § 21 ust. 1 MPZP, § 66 MPZP i § 67 MPZP ustalono przeznaczenie pod ogólnodostępne drogi wewnętrzne, warunki zasady i standardy zagospodarowania oraz ograniczenia z tym związane - podczas, gdy:
a) przeznaczenie części Nieruchomości nr 1 pod tereny ogólnodostępnych dróg wewnętrznych stanowi znaczące ograniczenie i naruszenie przysługującego Skarżącemu prawa własności całej Nieruchomości nr 1, które jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych przewidujących, że drogi publiczne są ogólnodostępne bądź mają ograniczoną dostępność (w tym autostrady i drogi ekspresowe; art. 3 pkt 1 i 2 u.d.p.), ale nie przewidują ogólnodostępności dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1-4 u.d.p.),
b) przeznaczenie gruntu pod drogę wewnętrzną nie stanowi realizacji celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a contrario; dalej jako u.g.n.), zatem w konsekwencji nie umożliwia wywłaszczenia gruntu (art. 112 ust. 1 u.g.n., art. 116 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) ani nie prowadzi do przejścia własności gruntu z mocy prawa w przypadku podziału nieruchomości (art. 98 ust. 1 u.g.n.),
c) żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy (miasta) do rozstrzygania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy dana droga wewnętrzna ma być ogólnodostępna,
d) przewidzenie wymogu ogólnodostępności drogi wewnętrznej stanowi nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w [...],
e) w konsekwencji przeznaczenia części Nieruchomości nr 1 pod teren ogólnodostępnej drogi wewnętrznej [...], na Nieruchomości nr 2 wyznaczono w Uchwale MPZP linię zabudowy w północnej części terenu [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej) biegnącą równolegle do południowej granicy terenu [...], co spowodowało brak możliwości zabudowy terenu położonego między tą linią zabudowy a północną granicą terenu [...],
2) zaliczenie części terenu Nieruchomości nr 1 i Nieruchomości nr 2 do terenów zieleni miejskiej [...], dla której w § 51-52 MPZP wprowadzono całkowity zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, oraz realizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, a także ustalono przeznaczenie tych terenów na realizację i utrzymanie funkcji związanych z kształtowaniem zieleni miejskiej w formie zieleni naturalnej i zadrzewień oraz dopuszczono realizację urządzeń melioracyjnych, ciągów pieszych, urządzeń i sieci uzbrojenia terenu, a także realizację zagospodarowania wymagającego zmian naturalnego ukształtowania terenu oraz regulacji cieków wodnych,
- podczas, gdy wprowadzenie taki daleko idących zakazów stanowi istotne ograniczenie przysługującego Skarżącemu prawa własności w/w nieruchomości, które nie znajduje obiektywnego uzasadnienia, a w konsekwencji stanowi nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w [...],
3) przewidzenie dla terenów [...] w§ 71 ust. 1 Uchwały MPZP stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu w wysokości 0% podczas, gdy ustalenie takie jest niedopuszczalne, ponieważ prowadzi do zwolnienia od tej opłaty przez organ uchwałodawczy gminy, bez umocowania ustawowego do wprowadzenia przez ten organ takiego zwolnienia, zaś stawka renty planistycznej jest obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.].
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
Wskazała, że na podstawie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., gmina realizuje zadania własne w zakresie polityki przestrzennej, w tym zadanie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, gmina samodzielnie ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz warunki zagospodarowania.
Rada podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określającym wymagania dla projektów planów, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Plan przewidywał m.in. wyznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej, terenów zielonych oraz komunikacji, w tym dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW. Symbolika ta jest zgodna z przepisami rozporządzenia i powszechnie stosowana w planowaniu przestrzennym. Wyznaczanie dróg wewnętrznych w miejscowym planie jest zgodne z prawem, a ich szczegółowe zasady zagospodarowania w tym linie zabudowy, zostały prawidłowo określone.
Organ zaznaczył, że droga oznaczona symbolem [...] na działce nr [...] obr. [...] w [...] ma szerokość około 5 m, co wynika z istniejącego zagospodarowania oraz warunków terenowych. Droga ta pełni funkcję ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, łączącej tereny zieleni publicznej i zabudowy jednorodzinnej. Nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, wobec czego nie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które dotyczą wyłącznie dróg publicznych.
Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii terenów zieleni miejskiej, Rada odniosła się jedynie do terenów oznaczonych symbolami [...] przewidzianych do realizacji celów publicznych i wyłączonych z możliwości zabudowy kubaturowej. Są to jednak tereny zielone, których skarga nie dotyczy - wyjaśnienia Rady w tym zakresie nie są zatem miarodajne dla ustaleń w sprawie. Z odpowiedzi na skargę wynika nadto, że udział powierzchni terenów zielonych w obrębie działek o nr [...] i [...] wynosi około 45 m², a pozostała część działek Skarżącego została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową, drogi publiczne i wewnętrzne. Ograniczenia wynikające z planu są zdaniem organu uzasadnione charakterem działek (np. ich szerokością od 14 do 16,5 m) oraz obowiązującymi przepisami.
Rada wskazała, że plan został przyjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt był opiniowany, uzgadniany i trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Uwagi składano na każdym etapie, przy czym nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące działek [...]. Po zakończeniu procedury plan został uchwalony przez Radę w dniu 29 października 2007 r., a następnie przekazany Wojewodzie, który zgłosił jedynie uwagi redakcyjne, nie wymagające ponowienia procedury. Okoliczności te nie były kwestionowane.
W ramach procedury planistycznej opracowano również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy oraz ww. rozporządzeniem. Wprowadzono trzy stawki opłaty planistycznej: 15%, 30% i 0%. Przyjęcie stawki 0% dla części terenów było zgodne z ówczesną praktyką oraz obowiązującymi regulacjami.
W świetle powyższego, Rada wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w sposób zgodny z przepisami prawa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Zarówno sposób wyznaczenia terenów komunikacji i zieleni, jak i procedura planistyczna, były zgodne z obowiązującymi przepisami i nie naruszały praw właścicieli nieruchomości.
Na rozprawie 26 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżącego odniósł się do wytyczenia w MPZM na działkach Skarżącego obszaru [...] jako drogi wewnętrznej o charakterze ogólnodostępnym. Zdaniem Skarżącego ta cześć planu, w sposób rażący, narusza jego prawo własności, poprzez bezprawne przeniesienie na Skarżącego zadania własnego gminy tj. kosztu powstania przedmiotowej drogi oraz kosztu jej utrzymania. Zwrócił także uwagę na naruszenie prawa własności Skarżącego poprzez wytyczenie linii nieprzekraczalnej zabudowy dla obszaru zabudowy mieszkaniowej [...] w odległości od planowanej drogi wewnętrznej. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał również zarzuty skargi w pozostałej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w swojej zasadniczej części, tj. w zakresie objęcia działki Skarżącego obszarem [...], co skutkowało stwierdzeniem nieważności w tej części zaskarżonego planu tj. części graficznej i tekstowej w zakresie przebiegu ulicy dojazdowej wewnętrznej [...] przez działkę Skarżącego.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a. dlatego strona inicjująca postępowanie sądowe w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).
W rozpoznawanej sprawie Skarżący wywiódł swój interes prawny z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ewid. [...] wykazując następstwo prawne przedmiotowej nieruchomości. Sąd stwierdza, że Skarżący jako właściciel nieruchomości, leżącej w obszarze kwestionowanego planu, niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, której zapisy rzutują na jego obecne prawa i obowiązki.
Regulacje planu odnoszą się do wskazanych działek w ten sposób, że poprzez działkę o nr ewid. [...] ustalają przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem KDW- 12. Uchwała w § 21 stanowi o uzupełnieniu sieci komunikacji drogami wewnętrznymi oznaczonymi symbolami terenów od KDW-1 do KDW-52.
§ 66 pkt 1-3 uchwały stanowi, że tereny oznaczone symbolami od KDW-1 do KDW-52 przeznacza się na realizację ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, których połączenia z drogami publicznymi należy traktować jako zjazdy publiczne oraz na terenie których zakazuje się wprowadzania wszelkich urządzeń budowli i budynków, a także innej zabudowy i zagospodarowania nie związanego funkcjonalnie z przeznaczeniem terenu za wyjątkiem: urządzeń pomocniczych, związanych z prowadzeniem organizacji obsługą ruchu drogowego, miejskiej infrastruktury technicznej, urządzeń systematycznej regulacji wód oraz urządzeń przeciwpowodziowych.
§ 67 uchwały ustanawia szczegółowe warunki zasady i standardy zagospodarowania terenu dla w/w dróg wewnętrznych.
Wyżej wymienione ograniczenia, w ocenie Sądu, stanowią naruszenie interesu prawnego Skarżącego, który identyfikowany jest wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W rozpatrywanej sprawie Skarżący został pozbawiony możliwości wykonywania prawa własności poprzez wyłączenie części jego działki z zagospodarowania zgodnego z zapisami planu, co do pozostałej części ich działki tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Część działki została przeznaczona pod skomunikowanie terenów leżących w głębi patrząc od drogi publicznej, przy czym plan przewiduje system dróg wewnętrznych ogólnodostępnych, nie zaś publicznych.
Omawiany plan został uchwalony [...] stycznia 2008r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm. dalej: u.s.g.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717, ze zm. dalej: u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania, a nadto pozostawać w zgodzie zasadą proporcjonalności.
W przedmiocie przeznaczania w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. (sygn. akt K 27/00) na gruncie uprzednio obowiązującego stany prawnego - przepisu art. 10 ustawy z 27 marca 2003r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz. 717), stwierdzając że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie. Wątpliwości, co do tego czy przy takiej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy możliwe jest w ogóle wyznaczenie dróg wewnętrznych w uchwalonym planie, rozstrzygane były z korzyścią dla gmin, z zaznaczeniem jednak, że uprawnienie gminy w takim wypadku winno być kontrolowane wedle kryterium racjonalności i celowości wyznaczenia drogi wewnętrznej zamiast drogi publicznej (tak WSA w Warszawie z wyroku z 5 października 2017r. IV SA/Wa 1028/17).
O możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez określanie przebiegu dróg wewnętrznych na działkach niepublicznych wypowiedział się Trybunału Praw Człowieka w sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" (wyrok z 6 listopada 2007 r. ze skargi nr 22531/05, nie kwestionując samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych w odniesieniu do działek należących do podmiotów prywatnych. Wręcz przeciwnie – przypomniał że, Państwo korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można organu gminy pozbawiać możliwości kształtowania polityki przestrzennej, również z wykorzystaniem sieci dróg wewnętrznych połączonych z drogami publicznymi. Wyznaczenie drogi publicznej w planie podlega jednak kontroli według analogicznych kryteriów jak wyznaczenie drogi publicznej tj. w kontekście nadużycia władztwa planistycznego i powiązanej zasady proporcjonalności.
Zauważyć należy, że przyjęcie w planie rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko zaplanowana droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. "System komunikacji", o którym mowa w powołanym przepisie, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, który ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Obsługę komunikacyjną przy tym zapewniać ma sama Gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g., zgodnie z którą zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Słusznie zatem zarzuca Skarżący, że o ile wójt (burmistrz, prezydent) będący zarządcą dróg publicznych odpowiada za zarządzanie, w tym utrzymanie, drogi gminnej, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 u.d.p.). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 u.d.p., że finansowanie zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.d.p., należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez Gminę drogi wewnętrzne, takie jak na obszar KDW-12, a nie sama Gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne, na gruncie zaskarżonej uchwały Gmina konstruuje system komunikacji dla całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy.
Niewątpliwie bowiem sporna droga wewnętrzna przebiegająca po części działki Skarżącego jest częścią drogi wewnętrznej biegnącej także przez inne nieruchomości. Droga ta tworzy wraz z innymi drogami wewnętrznymi wyznaczonymi w planie, w obszarze wyznaczonym drogami publicznymi, spójny system komunikacyjny do obsługi wyznaczonych na tym obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. System ten ma zapewniać komunikację obszaru zabudowanego z drogami publicznymi. Skomunikowanie bowiem z drogą publiczną terenu zabudowy jest koniecznym warunkiem wyznaczenia takiej funkcji. Istota sprawy sprowadza się zatem do tego czy Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego wyznaczając zamiast dróg publicznych, drogi wewnętrzne o zastrzeżonym w treści uchwały charakterze ogólnodostępnym.
Sąd w składzie orzekającym przychyla się do argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 13 maja 2022r. w sprawie II SA/Kr 1395/21 oraz WSA w Gliwicach z 13 lutego 2024r. w sprawie III SA/Gl 933/23, co do tego że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania urządzania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody właścicieli. Stanowi to bowiem nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego, poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby zbędne pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianych na gruntach wyłącznie prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z tych gruntów przez inne osoby niż właściciele ( analogicznie również WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., II SA/Po 482/19; WSA w Krakowie z 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 904/21).
Istotnym aspektem, zasadnie podnoszonym w treści skargi, jest również kwestia ewentualnego odszkodowania. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego terenów dróg wewnętrznych, ciągów pieszo – jezdnych faktycznie jednak realizujących cele dróg publicznych stanowi zatem obejście przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności (por. np. uzasadnienia: wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Po 482/19, wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 33/20, wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21).
Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność ta nabiera tym większego znaczenia, że z jednej strony Gmina wskazuje, iż zapisy planu dają jedynie szansę na sukcesywne wykupywanie w miarę finansowych możliwości gminy, przedmiotowych terenów na własność (odpowiedź na skargę), a jednocześnie wobec tego, że działka Skarżącego nie przeszła na mocy decyzji administracyjnej na rzecz Gminy jak i nie stanowi drogi publicznej - wykup tej nieruchomości nie doszedł do skutku, mimo upływu blisko 20 lat od daty uchwalenia planu.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Jakkolwiek orzecznictwo dopuszcza w określonych, szczególnych sytuacjach wyznaczanie na rysunku planu również dróg wewnętrznych (prywatnych), to jednakże drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu bowiem wytyczona na nieruchomości Skarżącego droga wewnętrzna, określona w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KDW-12, zastępuje w sposób faktyczny a nie jedynie uzupełnia system dróg publicznych. Koszty utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Dlatego istotnym jest ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że wspomniane ciągi komunikacyjne rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone m.in. na Skarżącego.
Zgodnie z przywoływanym już art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi gminne zaliczone są do dróg publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p. - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne.
Jak wynika z zarówno z układu nieruchomości w rozpoznawanej sprawie jak i treści samej uchwały teren przeznaczony pod sporną drogę wewnętrzną ma mieć w istocie charakter ogólnodostępny i służyć skomunikowaniu znacznego obszaru, na którym położone są nieruchomości, z drogą publiczną.
Z treści samego planu wynika, że sieć dróg publicznych ma zostać uzupełniona siecią powszechnie dostępnych dróg wewnętrznych, a Sąd dokonując oceny załącznika graficznego do planu i analizy w sieci tych dróg, doszedł do przekonania, że sieć ta nie tyle uzupełnia, co zstępuje zastępuje sieć dróg publicznych. Poprzez drogę wewnętrzną KDW -12 następuje stworzenie dodatkowego łuku mającego stanowić skomunikowanie dwóch dróg publicznych. Takie połączenie powinno nastąpić drogą publiczną. Przy drogach wewnętrznych bowiem chodzi o skomunikowanie nieruchomości z drogą publiczną, nie zaś jednej drogi publicznej z inną drogą publiczną. Zaproponowany sposób wyznaczenia dróg wewnętrznych skutkuje nieograniczonym dostępem osób trzecich do tej drogi.
W konsekwencji oznacza to, że Rada Gminy [...] nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, gdyż zaproponowane rozwiązania planistyczne powodują w istocie przerzucenie obowiązku urządzenia i utrzymania ciągów komunikacyjnych ogólnodostępnych na podmiot prywatny.
Nadto należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, iż plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (vide wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów), zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany.
Nie można podzielić stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że zapis o drogach wewnętrznych nie ma charakteru normy prawa, lecz charakter postulatywny umożlwiający przyszłą realizację zamierzeń w ramach posiadanych środków. Sąd nie podziela tego stanowiska. Uchwała w sprawie planu miejscowego, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i powinna odpowiadać wymogom dotyczącym zasad tworzenia prawa, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które stosuje się odpowiednio, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W akcie normatywnym nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.
W takiej sytuacji plan musiał zawierać konkretne przepisy, których stosowanie konstruowało normę prawa. W niniejszej sytuacji – skoro plan wyznaczył drogi wewnętrzne – stanowiły one treść normatywną planu, nie zaś niedookreślony i nie wiadomo od kiedy obowiązujący postulat. Wiąże się to z podstawowym zarzutem do planu tj. niespójności części tekstowej i graficznej planu. Otóż z części graficznej nie można wyczytać, że drogi wewnętrzne stanowią postulat. Stanowią one element układu komunikacyjnego i jako taki został on oceniony w dotychczasowych rozważaniach Sądu.
Jeżeli zaś chodzi o zarzucone w treści skargi wyznaczenie na działce Skarżącego nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony zaplanowanej drogi, jako konsekwencji objęcia części działki nr [...] obszarem KDW- 12, stwierdzić należy, że wytyczona od strony drogi linia zabudowy, dzieli byt prawny tej drogi. Skoro bowiem objęcie działki Skarżącego obszarem drogi wewnętrznej o charakterze ogólnodostępnym nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, następstwa i konsekwencje tego działania również należy traktować jako naruszające zakres władztwa planistycznego organu.
Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym w ocenie Sądu naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności Skarżącego w zakresie wytyczenia na działce Skarżącego trenu KDW-12 i dalsze konsekwencje tego działania - stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu w granicach interesu prawnego Skarżącego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi tj. w odniesieniu do obszaru objętego symbolem ZM- 3, dla którego w planie przewidziano całkowity zakaz tymczasowego zagospodarowania urządzania i użytkowania terenów oraz realizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, a także ustalono przeznaczenie tych terenów na realizację i utrzymanie funkcji związanych z kształtowaniem zieleni miejskiej w formie zieleni naturalnej i zadrzewień oraz dopuszczono realizacji urządzeń melioracyjnych ciągów pieszych urządzeń i sieci uzbrojenia terenu a także regulacji cieków wodnych.
Mimo, iż wprowadzenie opisanych zakazów stanowi ograniczenie przysługującego Skarżącemu prawa własności, to wytyczenie terenu ZM-3 – objęta tym sposobem zagospodarowania część działki Skarżącego, stanowi niewielką część większego obszaru zieleni znajdującego się w pobliżu nieruchomości Skarżącego - wpisuje się w podstawowe zasady kształtowania ładu przestrzennego gminy, leżące u podstaw uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały wskazano, że przy tworzeniu planu uwzględniono konieczność ochrony terenów o cennych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, a także potrzebę zachowania korytarzy terenów otwartych w postaci terenów zieleni urządzonej miejskiej bądź zieleni towarzyszącej zabudowie, która to idea utworzenia i zachowania klinów zielonych wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ( uchwała nr [...] Rady Miejskie w [...] z 16 czerwca 1998r. ze zm.) oraz narzuca sposób zagospodarowania przestrzennego terenu Miasta. Szczegółowe uwarunkowania środowiskowe określono w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby planu.
Analiza załącznika graficznego do przedmiotowej Uchwały prowadzi do wniosku, że teren zielony określony w planie symbolem ZM -3, przebiegającym również przez działki Skarżącego jest jednym z takich właśnie korytarzy zieleni, prowadzącym przez szereg nieruchomości, istotnym dla lepszego zagospodarowania terenu miasta.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności Skarżącego w zakresie wytyczenia na części działki Skarżącego trenu ZM-3 nie stanowiła nadużycia władztwa planistycznego. Ograniczanie to bowiem wynika z istotnych potrzeb planistycznych, zrealizowane zostało z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i bez nadmiernej ingerencji w prawo własności i bez nadmiernego obciążenia właściciela nieruchomości.
Powyższe skutkowało oddaleniem skargi w tej części.
Sąd nie uwzględnił też zarzutu skargi dotyczącego, nieprawidłowej zdaniem Skarżącego, zerowej stawki renty planistycznej, stwierdzając że tego typu zarzut dotyczy kwestii, które nie naruszają indywidualnego interesu prawnego Skarżącego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony wpis od skargi, opłatę od pełnomocnictw, a także wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z § 14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935).