II SA/Rz 659/22

II SA/Rz 659/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 447/23 - Wyrok NSA z 2025-08-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2022 r. nr OA.7721.18.28.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2022r. nr OA.7721.18.28.2021, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB), po rozpoznaniu odwołania J.U., reprezentowanego przez adw. K.P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 2 grudnia 2021 r., nr PINB.5160.3.4.2021, nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego materiałów budowlanych.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) prowadził postępowanie w sprawie placu składowego materiałów budowlanych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G.
PINB w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2021 ustalił, że część północna terenu działki nr ewid. [...] w G., na długości 56,93 m i szerokości około 21,6 m (1229,69m2) utwardzona jest płytami betonowymi o wymiarach 3m na 1,5m. Utwardzony obszar wygrodzony jest od strony północnej, południowej, zachodniej oraz częściowo wschodniej. W dniu kontroli na opisanym powyżej placu składowane były na paletach materiały budowlane, w przeważającym stopniu kostka brukowa oraz krawężniki. Przybliżone obliczenia wskazały że materiały budowlane zgromadzone na wyżej opisanym placu gromadzone są w ilości około 1000 palet. Ww. działkę dzierżawi J.U. (dalej: Skarżący/Inwestor) na podstawie umowy dzierżawy z 20 stycznia 2016r.
Następnie postanowieniem z [...] lipca 2021 r., nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez Skarżącego związanych z budową placu składowego materiałów budowlanych, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego. Podkarpacki WINB postanowieniem z [...] października 2021r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone przez Inwestora postanowienie PINB w [...].
Z uwagi na fakt, że Skarżący nie złożył wniosku o legalizację, decyzją z 2 grudnia 2021 r., nr PINB.5160.3.4.2021 organ I instancji na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: u.p.b.).nakazał Skarżącemu jako inwestorowi wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego materiałów budowlanych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G.
Odwołanie od ww. decyzji złożył J.U., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Odwołujący ww. decyzji z dnia 2 grudnia 2021 r. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 3 pkt 1, 3 i 9 u.p.b., poprzez błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że urządzenie budowlane w postaci utwardzenia gruntu stanowi obiekt budowlany - budowlę,
- art. 3 pkt 7 u.p.b. poprzez błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że czynności, polegające na utwardzeniu gruntu stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ww. przepisu,
- art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki utwardzenia, co do którego nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę,
- art. 29 ust. 2 pkt 7 poprzez jego niezastosowanie przy ocenie konieczności rozbiórki, gdzie możliwe było ustalenie, że wykonane utwardzenie stanowiło budowę stanowisk postojowych dla 10 samochodów, co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia,
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 105 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania, które w całości jest bezprzedmiotowe skoro wykonanie utwardzenia działki czy też budowa miejsca na postój pojazdów nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia,
- art. 7 k.p.a., art. 77 1 i 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz niewszechstronne i dowolne rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego,
- art. 107 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w rozstrzygnięciu w jakim zakresie ma nastąpić rozbiórka, o jakich wymiarach jest to plac, a także poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób doszło do trwałego związania elementów budowli z podłożem, dlaczego nie uznano, że jest to utwardzenie, dlaczego nie rozpatrzono stanu faktycznego pod kątem budowy miejsc parkingowych skoro na miejscu tym parkują także pojazdy,
- art. 81a 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego.
Po rozpoznaniu odwołania PWINB opisaną na wstępie decyzją z 31 marca 2022r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
PWINB w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że kwestia kwalifikacji i oceny prawnej placu składowego materiałów budowlanych, jako podlegającego pod normy art. 28 [pic] ustawy Prawo budowlane - została już przez organ odwoławczy przenalizowana i zaakceptowana na etapie postanowienia organu II instancji z [...] października 2021r. nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że formułowane w odwołaniu wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji przedmiotu postępowania tj., że wybudowany obiekt to nie plac składowy materiałów budowlanych, lecz jest to budowa miejsca na postój pojazdów osobowych w liczbie nieprzekraczającej 10 szt. nie znajdują poparcia w ustaleniach poczynionych przez organ I instancji podczas kontroli 24 lutego 2021 r., utrwalonych w treści protokołu kontroli i załącznikach do protokołu (szkicu sytuacyjnym oraz materiale fotograficznym). Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wskazań Odwołującego, że wykonano utwardzenie działki budowalnej, niewymagające pozwolenia albo zgłoszenia, co zostało również wyjaśnione w ww. postanowieniu organu II instancji.
Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie PWINB stwierdził, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji.
PWINB uznał, że w niniejszej sprawie utwardzenie terenu związane było z powstaniem placu składowego, co powodowało konieczność uzyskania do jego realizacji pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor około 2017r. zrealizował plac składowy, utwardzając część terenu działki nr [...] w G., na długości 56,93 m i szerokości około 21,6m, płytami betonowymi oraz sprowadzając na utwardzony teren działki materiały budowlane w tym kostkę brukową. Utwardzenie gruntu nie było związane ze zwykłym użytkowaniem działki budowlanej, a było przeznaczane pod plac składowy, o czym świadczy zakres utwardzenia, jak również zgromadzone na nim materiały budowlane, a co potwierdził protokół kontroli. W rozpatrywanym przypadku utwardzenie części terenu działki o nr ewid. nr [...] wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych", o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., gdyż celem wykonanych robót budowlanych nie było zapewnienie możliwości użytkowania zabudowań na terenie tej działki zgodnie z przeznaczeniem (z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. nr [...] jest niezabudowana). Utwardzenie gruntu było przeznaczane pod plac składowy tj. nową budowlę.
Organ odwoławczy przyznał, że Skarżący pismem z 1 grudnia 2021r. poinformował organ I instancji [pic]o usunięciu materiałów budowlanych z działki nr [...]. Jednak w ocenie PWINB nie sposób uznać, że poprzez usunięcie składowanych na placu materiałów teren ten przestał pełnić funkcję placu składowego. [pic]Utwardzenie płytami betonowymi 1229,69 m 2 powierzchni niezabudowanej działki nr [...] wskazywało na to, że celem nie było zwykle korzystanie z działki budowlanej, ale wykorzystanie jej pod plac składowy. Nawet jeśli na tak utwardzonym terenie działki, dodatkowo [pic]parkowane są samochody osobowe, nie zmienia to kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako placu składowego.
Organ odwoławczy wskazał, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie z [...] października 2021r. nr [...]. Podkarpacki WINB w treści uzasadnienia tego postanowienia poinformował o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Podano również, że zasada obliczania opłaty legalizacyjnej wynika wprost z art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wymaganym terminie inwestor nie złożył wniosku o legalizację.
PWINB stwierdził, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, o czym traktuje przepis art. 49e pkt 1 u.p.b. Organ odwoławczy uznał więc, że w realiach tej sprawy PINB w [...] był zobowiązany do wydania decyzji z 2 grudnia 2021 r., nr PINB.5160.3.4.2021, nakazującej Skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego placu składowego materiałów budowalnych. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów o nie wskazaniu w rozstrzygnięciu, w jakim zakresie ma nastąpić rozbiórka, o jakich wymiarach jest plac, organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powiatowy podał obszar jaki obejmuje utwardzony teren. Na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. znajduje się tylko jeden taki obiekt i nie ma żadnych trudności interpretacyjnych co do zakresu objętego rozbiórką.
J.U., reprezentowany przez adwokata K.P. wniósł skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 marca 2022 r., nr OA.7721.18.28.2021, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 pkt 1, 3 i 9 u.p.b., poprzez przyjęcie, że urządzenie budowlane w postaci utwardzenia gruntu stanowi obiekt budowlany - budowlę,
b) art. 3 pkt 7 u.p.b. poprzez przyjęcie, że czynności polegające na utwardzeniu gruntu stanowiły roboty budowlane w rozumieniu w/w przepisu,
c) art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p,b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na błędnej wykładni i niezastosowaniu przepisu, z którego treści wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a także poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o konieczności uzyskania pozwolenia czy też dokonania zgłoszenia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej decyduje cel, możliwość wykorzystania i powierzchnia utwardzenia, mimo że przepis ten nie zawiera tego typu wskazań, a także poprzez błędną wykładnię pojęcia działki budowlanej,
d) art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że możliwość wykorzystania wykonanego utwardzenia na potrzeby stanowisk postojowych dla 10 samochodów nie ma w tym przypadku znaczenia, w sytuacji w której realizacja tego typu przedsięwzięcia nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia,
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:
a) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także poprzez dokonanie dowolnej i niewszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego albowiem:
- organ II instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego potraktował utwardzenie wykonanie na działce nr [...] jako skład budowlany skoro na utwardzeniu tym parkowane są samochody osobowe klientów sklepu należącego do skarżącego, zaś wykonanie takiej inwestycji dla 10 pojazdów nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia, przez co Organ powinien ustalić w jakim zakresie zrealizowane utwardzenie może być wykorzystane do tego celu i uwzględnić tę okoliczność w decyzji,
- organ II instancji, pomimo zarzutów w tym zakresie, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący czy płyty betonowe, którymi została wyłożona część działki są związane z gruntem na tyle, że można w tym przypadku mówić o budowie; czy płyty są na tyle ze sobą powiązane, że można mówić o ich konstrukcyjnym związaniu jako całości budowli oraz czy teren działki, który jest wyłożony jest powierzchnią biologicznie czynną; czy też płyty są ze sobą powiązane powodując, że przez teren ten nie przesiąka woda, co ma istotne znaczenie dla oceny czy w tym przypadku doszło do budowy, zaś zamiast tego Organ poprzestał jedynie na ocenie jaki wedle Organu był cel działania inwestora, przy czym okoliczność ta wymagała szerszych ustaleń niż tylko jednorazowe oględziny, gdyż w toku postępowania inwestor poinformował, że materiały budowlane było złożone czasowo na potrzeby realizacji inwestycji na sąsiedniej działce i zostały przeniesione, co przeczy ustaleniom, że celem inwestora było stałe składowanie materiału i wykorzystywanie utwardzenia jako składu budowlanego,
- organ Il instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego nie uznał, że w tym przypadku doszło do utwardzenia działki budowlanej, co nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia i zaniechał w tym zakresie rzeczowej i zgodnej z przepisami analizy, albowiem Organ stwierdził, że o tym, iż nie jest to utwardzenie działki budowlanej decyduje rozmiar utwardzenia i fakt zalegania na utwardzeniu materiałów budowlanych w momencie oględzin, co jest twierdzeniem błędnym albowiem w przepisie art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. nie ma kryterium rozmiaru, zaś pojęcie działki budowlanej nie oznacza, że na działce tej musi znajdować się budynek, tylko że działka ta może być wykorzystana na potrzeby budowy budynku,
- organ II instancji nie wyjaśnił w sposób odpowiedni na jakiej podstawie przyjął, że utwardzenie wykonane na działce jest budowlą, że strona wykonała roboty budowlane oraz, że w wyniku utwardzenia gruntu powstał plac składowy materiałów budowlanych, gdzie sam fakt czasowego złożenia materiałów nie może przesądzać o klasyfikacji danego obiektu jako wymagającego uzyskania pozwolenia czy też zgłoszenia,
- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego, które dotyczyły ustalenia, czy utwardzenie wykonane przez inwestora służy jako plac postojowy dla 10 samochodów osobowych oraz czy utwardzenie to stanowi miejsce stałego składowania materiałów czy też utwardzenie działki budowalnej, na którym złożono czasowo materiał budowlany na potrzeby realizacji inwestycji na sąsiedniej działce,
- art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób niepozwalający na ocenę jego rzeczywistego zakresu, gdzie organ nakazał rozbiórkę placu składowego materiałów budowlanych nie określając rozmiarów obiektu, nie wskazując czy dotyczy to całości czy części utwardzenia oraz zobowiązując do rozebrania placu składowego materiałów budowlanych mimo, że w momencie wydania decyzji, na działce nr [...] nie znajdował się plac składowy materiałów budowlanych,
Mając na uwadze podniesione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 2 grudnia 2021 r., stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu Skarżący powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2019 r., II SA/ Rz 1304/18, podniósł, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z trwałym związaniem z gruntem wykonanego utwardzenia, tak by można było uznać, że jest to obiekt budowalny powstały na skutek robót budowlanych. Mimo zarzutów odwołania w tym zakresie, PWINB do nich się nie odniósł. Skarżący dalej argumentował, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z powierzchnią gruntu biologicznie czynną. Nie wykonano warstwy z betonu, nie związano płyt cementem, ani innym materiałem. Płyty zostały wyłożone na gruncie jedna obok drugiej w sposób niezwiązany konstrukcyjnie. Pomiędzy płytami nie ma żadnych trwałych połączeń, co powoduje, że jest to nadal powierzchnia biologicznie czynna, przez którą swobodnie może przesiąkać woda. Skarżący wyraził powątpiewanie dla przyczyn kwalifikacji płyt niezalanych betonem jako budowa. Organ II instancji również nie odniósł się do tych zarzutów niesłusznie podzielając stanowisko zawarte w decyzji PINB w [...].
W przekonaniu Skarżącego nie jest właściwe kwalifikowanie danego obiektu na podstawie sposobu jego wykorzystania. Cel do jakiego w danym momencie wykorzystywane jest utwardzenie nie może stanowić przesłanki klasyfikującej dany obiekt pod kątem przepisów prawa budowlanego, gdyż taka klasyfikacja powinna być możliwa w każdym czasie, wyłączenie w oparciu o cechy fizyczne danego obiektu. Gdyby w momencie oględzin na utwardzeniu znajdującym się na działce stało zaparkowanych 10 samochodów osobowych to Organ z pewnością nie uznałby, że mamy do czynienia z placem składowym tylko z parkingiem, którego gabaryty być może przekraczają powierzchnię właściwą dla obiektu, na którego realizację wymagane jest pozwolenie czy zgłoszenie. Z kolei stwierdzenie w chwili oględzin, że na utwardzeniu znajdują się materiały budowalne doprowadziło do wniosku, że inwestor wykonał skład budowlany, co zdaniem Skarżącego było ustaleniem błędnym, gdyż inwestor dokonał utwardzenia działki na potrzeby realizacji budowy. Złożenie materiałów miało charakter tymczasowy, o czym inwestor informował Organ. W czasie wydania decyzji na utwardzeniu nie znajdowały się żadne materiały budowlane. W związku z tym skarżący uważa, że Organ błędnie ustalił, że wykonane utwardzenie jest placem składowym, a nie utwardzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b.
Powołując się na definicje działki budowlanej, zamieszczone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Skarżący podniósł, że działka nie musi być zabudowana budynkiem, aby mogła zostać zakwalifikowana jako działka budowlana. W tym przypadku działka nr [...] niewątpliwie jest działką budowlaną, gdyż jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. został stworzony po to, aby inwestor, chcąc zrealizować inwestycję o charakterze budowlanym, nie musiał poruszać się po nieutwardzonym gruncie tylko, aby mógł go utwardzić. Nie jest przy tym wskazane jaka powierzchnia utwardzenia jest dopuszczalna. Nie jest wskazane, w jaki sposób ma nastąpić utwardzenie. Nie jest również wskazane, na jaki okres można dokonać utwardzenia, ani też w jakim czasie od dokonania utwardzenia należy rozpocząć budowę, aby nie zostało ono uznane za nielegalne. Jedyne warunki są takie, aby działka była działką budowlaną. W związku z tym w przekonaniu Skarżącego mógł on dokonać utwardzenia działki nr [...] i czynność ta nie wymagała pozwolenia, ani zgłoszenia, biorąc pod uwagę fakt, że powierzchnia utwardzenia stanowi 16,83% powierzchni całej działki.
Ponadto zwrócono uwagę, że Inwestor w toku postępowania przedstawił pięć prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę dowodząc w ten sposób, że materiał, który zalegał na działce w trakcie kontroli złożony został czasowo, gdyż miał być wykorzystany do budowy obiektów objętych decyzjami. Tak też się stało i Organ został poinformowany, że na działce nr [...] nie znajdują się żadne materiały. W tych realiach Organ powinien dokonać ponownych oględzin i ustalić czy na działce znajduje się plac składowy czy też utwardzenie to jest wykorzystywane w inny sposób tj. dla postoju pojazdów osobowych.
Skarżący zarzucił również, że Organy obu instancji w ogóle nie oceniały wykonanych prac pod kątem realizacji miejsc postojowych dla pojazdów osobowych w liczbie nieprzekraczającej 10 szt. Przepisy nie określają przy pomocy czego ma być wykonane miejsce postojowe. Organ pominął, że do działki objętej postępowaniem bezpośrednio przylega działka strony, na której znajduje się budynek, w którym mieści się sklep. Osoby przyjeżdżające do sklepu korzystają z utwardzenia znajdującego się na działce nr [...] w celu zaparkowania pojazdów osobowych.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Sąd uznał za prawidłową klasyfikację wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu obiektu budowlanego – budowli w postaci placu składowego materiałów budowlanych.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] została utwardzona w 2017r. – zgodnie z oświadczeniem Skarżącego, złożonym do protokołu kontroli z 24 lutego 2021r.
W świetle aktualnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji brzmienia art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Również w czasie wykonania spornego utwardzenia, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b., wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Pojęcie "utwardzenia gruntu" nie jest zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. nie zawierał żadnych ograniczeń podmiotowych, ani przedmiotowych. Z jego brzmienia nie wynikało również, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Niemniej jednak wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie analizowanego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12 opubl. w CBOSA). O tym, czy nie został przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. decyduje sposób użytkowania i przeznaczenia utwardzonego terenu. W wyroku z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. jest nieuzasadnione. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Utwardzenie gruntu może stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim przypadkunie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b., bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym. Zatem, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 u.p.b. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (zob. wyrok WSA w Lublinie z 21 kwietnia 2022 r., II SA/Lu 56/22, LEX nr 3371538, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. VII SA/Wa 1169/19 LEX nr 3073066, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r. II SA/Kr 1340/19, LEX nr 2945404 oraz WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r. II SA/Lu 937/18, LEX nr 2641438).
Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b.) dotyczył przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b.), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy (por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 września 2021 r. II SA/Bk 370/21 LEX nr 3230250).
W niniejszej sprawie z protokołu kontroli wynika, że na części działki nr [...] – na długości 56,93m a szerokości 21,6m powierzchnia utwardzona jest płytami betonowymi o wymiarach 3x1,5m. Utwardzony obszar jest wygrodzony od strony północnej, południowej, zachodniej i częściowo wschodniej. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącego, zawartym w protokole kontroli, który jest dzierżawcą ww. działki, w celu utwardzenia nieruchomość została wyrównana za pomocą podsypki piaskowej. Na terenie utwardzenia w dniu kontroli, co potwierdza załączony do protokołu materiał zdjęciowy, znajdowały się liczne palety z materiałami budowlanymi, spiętrowane w kolumnach. W przeważającym stopniu były to palety z kostką brukową Polbruk oraz krawężniki. Skarżący oświadczył, że składowane materiały budowlane są przeznaczone na sprzedaż w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Dodatkowo część składowej kostki przeznaczona jest na remont utwardzenia na działce nr [...].
Skarżący podnosił, że teren jest nadal powierzchnią biologicznie czynną z uwagi na nietrwały sposób powiązania płyt z gruntem, bowiem płyty zostały wyłożone na gruncie w taki sposób, że nie są związane konstrukcyjnie. Skarżący zatem kwestionował możliwość uznania ww. utwardzenia za budowlę. Choć ustawodawca nie zdefiniował pojęcia utwardzenia gruntu to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi o taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża. Zatem polega on na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2017 r. II OSK 2725/15 - LEX nr 2340938). W ocenie Sądu z tego rodzaju trwałym utwardzeniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Płyty betonowe mają bowiem wymiary 1,5x3m, zostały ułożone na wyrównanym uprzednio podłożu (za pomocą podsypki piaskowej), zostały ułożone w sposób bezpośrednio przylegający do siebie, o czym świadczy dokumentacja zdjęciowa a łączna powierzchnia utwardzenia wynosi 1229,69 m2 (a zatem ponad 12 arów). Mając na uwadze sposób ułożenia płyt betonowych, wymiary poszczególnych płyt wykorzystanych do wykonania utwardzenia, jak i łączną jego powierzchnię należało uznać, że mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu o charakterze trwałym.
Ustalenia poczynione w trakcie kontroli w połączeniu z wyjaśnieniami Inwestora, złożonymi w jej trakcie świadczą zdaniem Sądu o prawidłowości wniosków sformułowanych przez organy nadzoru budowlanego, że na działce nr [...] mamy do czynienia z samodzielną budowlą w postaci składu materiałów budowlanych – głównie kostki brukowej. Ujawniony w trakcie kontroli i poparty materiałem zdjęciowym - zarówno sposób wykonania, jak i użytkowania działki nr [...] wskazuje, że wykonane utwardzenie, w przeważającej części ogrodzone, pełni funkcję samodzielną, polegającą na prowadzeniu określonej działalności gospodarczej, tj. magazynowaniu i obrocie kostką brukową Polbruk. Biorąc pod uwagę ilość ujawnionego w trakcie kontroli składowanego towaru należało uznać, że wykonane utwardzenie służy właśnie do magazynowania materiałów budowlanych na cele działalności gospodarczej.
Skarżący zarzucał, że organy pominęły w swych ustaleniach okoliczność wykorzystywania utwardzenia na działce nr [...] jako parkingu w ilości do 10 miejsc postojowych dla klientów sklepu, który znajduje się na sąsiedniej działce, stanowiącej tym razem współwłasność Skarżącego. Zdaniem Sądu ujawniony w trakcie kontroli wyżej opisany sposób użytkowania utwardzenia na działce nr [...] wykracza poza zakres niezbędny jedynie do obsługi komunikacyjnej budynku na działce sąsiedniej. Ponadto na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej współwłasność Skarżącego, na której znajduje się m.in. sklep z narzędziami i materiałami budowlanymi, również wykonane jest utwardzenie (co wynika ze znajdującej się w aktach postępowania mapy), mogące pełnić funkcję służebną dla znajdujących się na tej działce budynków w postaci zapewnienia odpowiedniego dojazdu, dojścia, czy też miejsc postojowych i załadunku towarów. Z kolei na niezabudowanej działce nr [...] (która przez Skarżącego jest dzierżawiona) na wykonanym utwardzeniu nie wyodrębniono miejsc parkingowych w liczbie 10. Stan zagospodarowania działki nie wskazuje, aby miejsca postojowe zostały w jednoznaczny sposób wyodrębnione z pozostałego obszaru tej działki. Na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli są natomiast widoczne zaparkowane samochody obok palet z kostką brukową w tzw. wolnych przestrzeniach. Zasadniczo brak wyznaczenia stanowisk postojowych nie wykluczałby kwalifikacji prawnej robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu w celu placu postojowego, będącego urządzeniem budowlanym - art. 3 pkt 9 P.b. (por. wyroki WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 832/20; z 17 grudnia 2021 r., IV SA/Po 868/21; z 14 stycznia 2022 r., IV SA/Po 999/21; wyrok WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2021 r., II SA/Bk 186/21; Wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2021 r., II SA/Gl 505/21; wyrok WSA w Łodzi z 3 grudnia 2021 r., II SA/Łd 890/21; wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2021 r., VIII SA/Wa 518/21). Przy braku jednoznacznego wydzielenia z działki obszaru przeznaczonego na parking i przy braku wydzielania konkretnych miejsc postojowych nie zachodziły podstawy aby uznać, że podstawową funkcją utwardzenia jest plac postojowy a nie plac składowy. Należało uwzględnić, że powierzchnia wykonanego utwardzenia pozwala na parkowaniu pojazdów w liczbie znacznie przekraczającej 10 miejsc. Z tego powodu niemożliwe było zakwalifikowanie wykonanego utwardzenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p.b. jako parkingu do 10 miejsc postojowych.
Skarżący podnosił również, że materiały budowlane na działce nr [...] zostały złożone czasowo a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji materiały budowlane z działki nr [...] zostały usunięte. Zdaniem Sądu deklarowana okoliczność następczego usunięcia materiałów budowlanych z działki nr [...] nie może zmienić kwalifikacji prawnej wykonanego obiektu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę w chwili realizacji zamierzenia. Usunięcie materiałów budowlanych z placu nie powoduje, że przestaje on pełnić funkcję placu składowego. Sposób wykonania utwardzenia oraz jego użytkowanie nie budzi wątpliwości, że w przypadku działki nr [...] doszło do powstania odrębnej budowli o samodzielnej funkcji – składowania materiałów budowlanych. Jak ujawnił sam inwestor w trakcie kontroli z 24 lutego 2021r. utwardzenie zostało wykonane w 2017r., na którym były składowane materiały budowlane na potrzeby działalności gospodarczej, przy czym na jego wykonanie nie uzyskał pozwolenia na budowę. Nie dokonywał również zgłoszenia.
W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał więc za zasadne uruchomienie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 u.p.b. Brak złożenia wniosku o legalizację budowli w związku z ostatecznym postanowieniem PWINB z [...] października 2021r w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych spowodował konieczność zastosowania art. 49e pkt 1 u.p.b.
Sąd nie podzielił również zarzutów co do wadliwego sformułowania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Nakaz został prawidłowo skierowany do Skarżącego jako inwestora, stosownie do art. 52 u.p.b. Nakazano wykonać rozbiórkę placu składowego materiałów budowlanych na działce nr [...] w G. Zatem wątpliwości nie budzi, jaka działka została objęta nakazem rozbiórki, jak również to, że nakaz ten dotyczy placu składowego w całości. Zdaniem Sądu podanie konkretnych wymiarów placu składowego w realiach niniejszej sprawy nie było konieczne dla precyzyjnego sformułowania nakazu, bowiem na ww. działce, poza placem składowym nie znajdują się inne obiekty budowlane, działka również nie jest zabudowana.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.