II SA/Rz 654/22

II SA/Rz 654/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 102 ust. 4, 5, art. 103, art. 108 ust. 1, art. 362 ust. 1, 3-5, 6
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Ł. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.4172/8/2020 w przedmiocie odmowy określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów oraz określenia kierunków i terminu wykonania rekultywacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 września 2018 r. nr SR.IV.6064/9/10; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących Ł. S. i B. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Ł. S. i B. S. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.4172/8/2020 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów oraz określenia terminu wykonania rekultywacji gruntów.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r. B. S., Ł. S., Z. P., R. P. oraz R. P. zwrócili się do organu I instancji o dokonanie rekultywacji działek ew. nr [...] obr. [...], po wydobyciu żwiru i piasku.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] organ I instancji odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek ew. nr [...] obr. [...], oraz określenia kierunku i terminu jej wykonania. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr SKO-402/31/2011.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] ponownie odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji w/w działek. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 11 września 2012 r. nr SKO.4172/7/2012.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji ww. działek – jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. nr SKO.4172/2/2013, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek nr [...] i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek nr [...] oraz [...]. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 14 czerwca 2013 r. nr SKO.4172/2/2013 i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]). Decyzją z dnia 10 lutego 2015 r. nr SKO.4172/9/2014 organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 421/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 10 lutego 2015 r. nr SKO.4172/9/2014 i decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]). Decyzją z dnia 16 marca 2017 r. nr SKO.4172/3/2016 organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (WSA) uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 16 marca 2017 r. nr SKO.4172/3/2016.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że organ odwoławczy powinien w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględnić następujące okoliczności lub przesłanki:
1) prawomocny wyrok WSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 647/10 oddalający skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji działek na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; z powyższego orzeczenia wynika ocena, że do spornych działek nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.;
2) prawomocny wyrok WSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13, z którego wynika obowiązek poczynienia wnikliwych ustaleń oraz ocen prawnych co do funkcjonowania na terenie spornych działek zakładu górniczego (w związku z koniecznością oceny zastosowania odpowiednich przepisów prawa geologicznego i górniczego, w tym art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze) oraz co do istnienia podstaw do przymusowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...], w której ustalono kierunek zagospodarowania spornych oraz zobowiązano przedsiębiorstwo geologiczne do wykonania prac rekultywacyjnych w terminie do dnia 31 marca 1980 r.;
3) prawomocny wyrok WSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 421/15, w którym stwierdzono niewykonanie wytycznych sformułowanych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13;
4) rozważenia wymaga zakres częściowego zaspokojenia żądania skarżącego przez wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów decyzję z dnia [...] kwietnia 1977 r. określającą obowiązek rekultywacji spornych działek; powyższa decyzja skonkretyzowała obowiązek rekultywacji co najmniej w zakresie dewastacji lub degradacji gruntów za okres do 31 marca 1980 r.;
5) w dalszej kolejności rozważenia wymaga co najmniej okres od dnia 30 lipca 1981 r. do dnia 30 grudnia 1986 r., w którym na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, prowadzono prace w zakresie wydobycia żwiru i piasku zalegających pod wodami sztucznego zbiornika wodnego oraz na terenach przybrzeżnych;
6) pełnych ustaleń faktycznych i ostatecznej oceny wymaga zagadnienie, czy i ewentualnie kiedy oraz na jakiej podstawie na spornych terenach działał zakład górniczy, oraz czy, na jakiej podstawie prawnej i w jakim zakresie podjęto na tym terenie odpowiednie prace rekultywacyjne w związku z likwidacją zakładu górniczego; w tym zakresie należy uwzględnić nie tylko przepisy art. 80 i nast. ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, lecz także obowiązujące do dnia 1 września 1994 r. przepisy art. 91-92 w zw. z art. 144 ust. 2 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze; powyższe przepisy w zakresie rekultywacji terenów górniczych przekształconych w związku z działalnością górniczą odsyłały m. in. do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i o rekultywacji gruntów, to jest do przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów, a następnie (od dnia 1 lipca 1982 r.) do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która z dniem 25 marca 1995 r. została zastąpiona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
7) jeżeli w sprawie okaże się, że przepisy o rekultywacji terenów górniczych przekształconych w związku z działalnością górniczą nie mają zastosowania, organy powinny uwzględnić w dalszej kolejności treść aktualnie obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska w zakresie tzw. historycznego zanieczyszczenia ziemi (art. 3 pkt. 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) oraz obowiązku przeprowadzenia remediacji gleby, ziemi lub wód gruntowych (art. 3 pkt 31b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), w tym art. 101c-101q ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; pojęcie to obejmuje także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat;
8) organy orzekające w sprawie powinny także mieć na względzie treść art. 12 oraz uchylonego z dniem 5 września 2014 r. (art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) art. 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw;
9) organy orzekające w sprawie muszą także uwzględnić, że w sprawach dotyczących nałożenia obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi (uchylone art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) lub obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez rekultywację powierzchni ziemi (uchylony art. 362 ust. 6 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), wszczętych przed dniem 5 września 2014 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (zob. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), z uwzględnieniem treści art. 4 pkt. 1) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Decyzją z dnia 15 marca 2018 r. nr SKO.4172/1/2018 organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 1, art. 2, art. 5 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) - odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]), oraz określenia kierunku i terminu jej wykonania.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na terenie działek wnioskodawców funkcjonował Zakład Eksploatacji Kruszywa [...] Zakład Przeróbczy pole B [...] Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych [...] (Przedsiębiorstwo), działający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...]. Powyższe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone Przedsiębiorstwu na wydobywanie żwiru i piasku zalegającego pod wodą sztucznego zbiornika w [...] oraz z miejsc narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Wydobywanie żwiru i piasku odbywało się wówczas na polu B z działek o numerach ew. [...] - według mapy [...] z Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], czyli na obecnych działkach o numerach ew. [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]) w obr. [...]. Prace były prowadzone w okresie od 30 lipca 1981 r. do 30 grudnia 1986 r. Wydobywanie żwiru i piasku odbywało się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tamtym okresie, tj. na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, a nie dekretu z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie objęcia przepisami prawa górniczego wydobywania kopalin nie wymienionych w tym prawie oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby oraz ustawy z dnia 16 listopada 1960 r. o prawie geologicznym.
Organ I instancji podkreślił, że dekret Prawo górnicze w art. 3 ust. 2 pkt 1 określał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia objąć przepisami prawa górniczego na całym obszarze Państwa lub na niektórych jego terenach inne kopaliny niż wymienione w ust. 1, posiadające znaczenie dla gospodarki narodowej. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 7 dekretu Prawo górnicze, zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie objęcia przepisami prawa górniczego wydobywania kopalin nie wymienionych w tym prawie oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby. Ponadto § 1 pkt 1 a, b, c, d powyższego rozporządzenia wskazywał kopaliny stałe, które zostały objęte przepisami prawa górniczego, jeżeli potrzeby gospodarki narodowej wymagają, aby wydobywanie kopaliny z określonego złoża podlegało przepisom prawa górniczego. W § 2 ww. rozporządzenia określono, że Prezes Centralnego Urzędu Geologii w porozumieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego stwierdza, czy potrzeby gospodarki narodowej wymagają, aby wydobywanie kopaliny wymienionej w § 1 pkt 1 z określonego złoża podlegało prawu górniczemu, informując w § 2 ust. 2 rozporządzenia, że stwierdzenia, o którym mowa w ust. 1 dokonuje się na wniosek zainteresowanego ministra (kierownika urzędu centralnego, zarządu centralnego związku spółdzielni). Powyższe rozporządzenie nie obejmowało piasków i żwirów. W zasobach Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Archiwum Państwowego w [...], [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] będącym następcą prawnym Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, brak jest również jakichkolwiek dokumentów, o których mowa w § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.
Organ I instancji podał, że istotnym dokumentem jest obowiązująca w tamtych latach uchwała Nr 34 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 1975 r. w sprawie gospodarki zasobami złóż kopalin, których wydobywanie nie podlega prawu górniczemu. W § 8 uchwały stwierdzono, że na terenach podlegających ochronie na mocy przepisów odrębnych mogą być prowadzone roboty tylko w sposób i w rozmiarze dopuszczonym przez te przepisy. Wobec powyższego organ uznał, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w art. 53 ust. 2, rozstrzygała sprawy szczególnego korzystania z wód, w tym dotyczące wydobywania żwiru, piasku i innych materiałów, w zakresie przekraczającym powszechne i zwykłe korzystanie z wód oraz wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, do celów innych niż zaspokojenie gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego. Decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] została wydana na podstawie m. in. art. 53 ust. 2 pkt 3, 6 i 7 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, zgodnie z którym szczególne korzystanie z wód obejmujące wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów, w zakresie przekraczającym powszechne i zwykle korzystanie z wód oraz wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego wymaga pozwolenia wodnoprawnego.
Organ I instancji podał, że w § 1 uchwały Nr 34 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 1975 r. określono zasady gospodarki zasobami złóż kopalin i warunki eksploatacji przez jednostki gospodarki uspołecznionej złóż kopalin, których wydobywanie nie podlega prawu górniczemu. Przepis § 3 tej uchwały określał, że przedsiębiorstwo może prowadzić eksploatację złoża kopaliny po uzyskaniu m. in. zatwierdzenia geologicznej dokumentacji, karty realizacyjnej złoża, planu realizacyjnego, decyzji w sprawie zmiany sposobu wykorzystania terenu. [...] Urząd Wojewódzki pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. przekazał dokumenty znajdujące się w jego Archiwum Zakładowym. W Wielobranżowej koncepcji eksploatacji kruszywa z pola A, wykonanej w 1979 r., na stronie 2 określono, że podstawą jej opracowania była m. in. Karta Rejestracyjna złoża kruszywa naturalnego [...], Plan realizacyjny na przeprowadzenie działalności eksploatacyjnej kruszywa do celów budowlanych i terasy zalewu rzeki [...] /pole B/, dokumentacja geologiczna badań uzupełniających zbiornika [...]. Ponadto w operacie do dochodzeń wodnoprawnych wykonanym w 1977 r., można znaleźć m. in.: decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...], która rejestruje Program badań geologicznych rozpoznawczych kruszywa naturalnego w obrębie Zbiornika wodnego w [...] dla Przedsiębiorstwa, decyzję Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] zezwalającą Przedsiębiorstwu na przeznaczenie gruntów rolnych położonych w [...] pod eksploatację kruszywa ze złoża [...] Pole C, decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Budowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji obejmującą m. in. czasową zmianę użytkowania terenu polegającą na eksploatacji kruszywa w granicach oznaczonych jako pola eksploatacyjne A, B i C, czasową lokalizację zakładu przeróbczego kruszywa w obrębie pola B, włączenie do eksploatacji do powierzchni zalewu pola C oraz zamulenie i rekultywację pod pierwotne rekreacyjne przeznaczenie terenu pola B.
Organ I instancji stwierdził, że z powyższych informacji wynika, że Przedsiębiorstwo sporządzało dokumentację i uzyskiwało decyzje, o których mowa w § 3 ww. uchwały Nr 34 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 1975 r., co jest kolejnym dowodem na to, że wydobywanie piasku i żwiru z terenu pola B nie podlegało prawu górniczemu, oraz że pozwolenie wodnoprawne było wystarczającym pozwoleniem administracyjnym do wydobywania żwiru i piasku z pola B przez Przedsiębiorstwo na obecnych działkach wnioskodawców, tj. działkach nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]). W zabranym materiale dowodowym, w tym w zasobach Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Archiwum Państwowego w [...], [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] nie znajdują się natomiast żadne dokumenty świadczące o konieczności uzyskania koncesji na wydobywanie żwiru i piasku z działek objętych wnioskiem o rekultywację, znajdują się natomiast dokumenty świadczące, że pozwolenie wodnoprawne było wystarczającym dokumentem administracyjnym do wydobywania żwiru i piasku z pola B przez Przedsiębiorstwo na działkach nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]). Zdaniem organu, wydobywania żwirów i piasków przez Przedsiębiorstwo na w/w działkach nie można zaliczyć do zakładu górniczego, gdyż Przedsiębiorstwo nie prowadziło działalności wydobycia żwiru i piasku na podstawie dekretu z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie objęcia przepisami prawa górniczego wydobywania kopalin nie wymienionych w tym prawie oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby.
Organ I instancji uznał więc, że bezspornym jest, że w rozpatrywanym okresie na terenie objętym wnioskiem o rekultywację nie funkcjonował zakład górniczy, a wydobywanie żwiru i piasku odbywało się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tamtym okresie, tj. na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Tym samym nie ma możliwości rekultywacji gruntów na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 5a ustawy Prawo ochrony środowiska (u.p.o.ś.) przez historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi rozumie się zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, z 2015 r. poz. 277 i 1926 oraz z 2017 r. poz. 1215 i 1566), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat. Na podstawie art. 3 pkt 31b u.p.o.ś. przez remediację rozumie się poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu; remediacja może polegać na samooczyszczaniu, jeżeli przynosi największe korzyści dla środowiska. Zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.
Organ I instancji stwierdził, że wskazane w wyroku WSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17 przepisy art. 101c - 101q u.p.o.ś., dotyczą historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Uwzględniając powyższe przepisy organ uznał, że w przypadku wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, podmiotem odpowiedzialnym za remediację nieruchomości jest, co do zasady, władający powierzchnią ziemi. Wyjątki określone zostały w art. 101h ust. 2 i ust. 3 oraz art. 101i u.p.o.ś. Rozwiązania art. 101e i art. 101d u.p.o.ś. dotyczą gromadzenia informacji na temat terenów, na których występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest odpowiedzialny za prowadzenie rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, na podstawie art. 101c ust. 1 u.p.o.ś., zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi (art. 101c ust. 3 u.p.o.ś.), a także aktualizuje i uzupełnia powyższy rejestr (art. 101c ust. 5 u.p.o.ś.) oraz oznacza aktualny status terenu (art. 101c ust. 6 u.p.o.ś.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska natomiast może dokonywać zmian w rejestrze, jeżeli stwierdzi niezgodność zawartych w nim danych z posiadanymi informacjami, w szczególności wynikającymi z prowadzonych postępowań administracyjnych w zakresie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi (art. 101c ust. 8 u.p.o.ś.). Starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz sporządza wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi (art. 101d ust. 6 u.p.o.ś.), dokonuje jego aktualizacji raz na 2 lata (art. 101d ust. 8 u.p.o.ś.) i przekazuje wykaz i jego aktualizację Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Celem art. 101c ust. 3 i ust. 7 u.p.o.ś. jest zapewnienie ochrony interesów władających powierzchnią ziemi, które zobowiązują Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wydawania decyzji skierowanych do nich, w tym: decyzji o wpisie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi do rejestru oraz decyzji o wykreśleniu wpisu z rejestru, jeżeli nie potwierdzono historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W tym miejscu organ zauważył, że o obowiązkach w zakresie ochrony powierzchni ziemi decydować będą inne decyzje, bowiem brak wpisu do rejestru nie wstrzymuje postępowań w sprawie ich wydania (art. 101c ust. 11 u.p.o.ś.). Chodzi tu np. o decyzje: nakładające obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi (art. 101f ust. 1 u.p.o.ś.), nakładające obowiązek zwrotu kosztów remediacji (art. 101k ust. 2 lub 3 u.p.o.ś.), ustalające plan remediacji (art. 101l ust. 2 u.p.o.ś.), czy obowiązek przeprowadzenia remediacji (art. 101m ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś.). Zgodnie z art. 101e ust. 1 u.p.o.ś. władający powierzchnią ziemi, który stwierdził historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie będącym w jego władaniu, jest obowiązany niezwłocznie zgłosić ten fakt regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Na podstawie art. 101c ust. 3 pkt 3 u.p.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania m.in. zgłoszenia, o którym mowa w art. 101e ust. 1. W związku z powyższym, organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) pismem z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] z zapytaniem, czy w drodze decyzji na podstawie art. 101c ust. 3 u.p.o.ś. dokonywał do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, tj. działek nr [...]. Jak wynika z pisma RDOŚ z dnia 27 lipca 2018 r. nr [...], organ ten nie dokonywał wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu w/w nieruchomości.
W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, Zakład Eksploatacji Kruszywa [...] Zakład Przeróbczy pole B [...] Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych [...], działający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...], nie prowadził działalności, która mogła z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Jak wynika z art. 101e ust. 3 u.p.o.ś., każdy, kto stwierdził potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, może zgłosić ten fakt staroście. Natomiast żaden z wnioskodawców nie zgłaszał potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi działek nr [...]. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że RDOŚ postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uznał zgłoszenie B. S., Ł. S., Z. P., R. P. w sprawie rekultywacji w/w działek - szkody w powierzchni ziemi - za nieuzasadnione, i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w środowisku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie RDOŚ. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził m. in., że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, gdyż żądanie władającego powierzchnią ziemi, przywrócenia naturalnego ukształtowania terenu, nie podlega regulacjom zawartym w tej ustawie.
Odnosząc się do wskazanych w wyroku WSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17 przepisów prawnych, organ I instancji wyjaśnił, że art. 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, został uchylony przez art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej u.p.o.ś. z dniem 5 września 2014 r. Przepis art. 108 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. został uchylony przez art. 32 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie z dniem 30 kwietnia 2007 r. Przepis art. 102 ust. 4 i 5 u.p.o.ś. został uchylony przez art. 32 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie z dniem 30 kwietnia 2007 r. Przepis art. 362 ust. 6 u.p.o.ś. został uchylony przez art. 1 pkt 66 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z dniem 5 września 2014 r. Ponadto organ podkreślił, że wnioskodawcy wyraźnie określili, że zwracają się o spowodowanie rekultywacji działek, zdewastowanych w wyniku wydobycia z ich powierzchni w latach 70-tych ubiegłego stulecia żwiru i piasku przez Przedsiębiorstwo. Wniosek opierał się więc na zapisie art. 74 ust. 2 Konstytucji RP i art. 81 u.p.o.ś. Wnioskodawcy w kolejnych pismach precyzowali, że żądanie sprowadza się do nałożenia przez Prezydenta Miasta [...] jako organ ochrony środowiska na podmiot (następcę prawnego), który dopuścił się dewastacji działek w związku z wydobyciem z ich powierzchni złoża kopaliny żwiru i piasku, ustawowego obowiązku ich rekultywacji w celu przywrócenia im wartości użytkowych i wyegzekwowania środkami administracyjnymi tego obowiązku w oparciu o mające charakter nadrzędny przepisy Konstytucji RP, przepisy u.p.o.ś. oraz rozwijające powyższe regulacje, przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze z odpowiednim (w rozumieniu art. 80 ust. 2 tej ustawy) zastosowaniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przewidzianym i odpowiadającym rekultywacji terenów po działalności górniczej. Wnioskodawcy nie dokonywali natomiast zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub niekorzystanego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, o których mowa w art. 12 i 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W przedmiotowym postępowaniu nie będzie miał zastosowania również art. 21 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, gdyż postępowanie nie jest wszczęte w sprawie rekultywacji dokonywanej przez organ, o których mowa w art. 108 ust. 1 u.p.o.ś., oraz w sprawie nałożenia obowiązku rekultywacji, o których mowa w art. 362 ust. 6 u.p.o.ś.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 81 ust. 1 u.p.o.ś. ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych. W myśl art. 81 ust. 4 pkt 5 u.p.o.ś. szczegółowe zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych - określają przepisy u.o.g.r.l. W związku z powyższym u.p.o.ś. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych odsyła do u.o.g.r.l. Pozostałe przepisy tej ustawy nie dają samoistnych podstaw do nakazania przez organ administracji w drodze decyzji dokonania rekultywacji gruntów. Z powyższych względów kwestie ewentualnej rekultywacji gruntów na działkach objętych wnioskiem, powinny być rozpatrywane w oparciu o u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 1 u.o.g.r.l. ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Na podstawie art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:
1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;
2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;
3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu;
4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;
5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;
6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;
7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;
8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;
9) torfowisk i oczek wodnych;
10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.
Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l., ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Na podstawie art. 4 pkt 16 u.o.g.r.l., grunty zdegradowane są to grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej, natomiast w myśl art. 4 pkt 17 u.o.g.r.l. grunty zdewastowane to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w pkt 16 tej ustawy.
Dokonując analizy danych opisowych Ewidencji Gruntów i Budynków, dla działek objętych niniejszym postępowaniem organ I instancji stwierdził, że działki objęte wnioskiem stanowią: działka nr [...] (dr - drogi), (Ps - pastwiska trwałe); działka nr [...] (N - nieużytki), (Ps - pastwiska trwałe); działka nr [...] (N - nieużytki), (Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi); działka nr [...] (N - nieużytki), (Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi), (Ps - pastwiska trwale); działka nr [...] (Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy), (Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi); działka nr [...] (Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy), (Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi); działka nr [...] (Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy); działka nr [...] (Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy). Organ stwierdził więc, że jedynie części działek nr [...] stanowią pastwiska trwałe, które zaliczane są do użytków rolnych, będących gruntami rolnymi w rozumieniu u.o.g.r.l. Pozostałe działki nie stanowią gruntów rolnych w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.o.g.r.l., jak również nie stanowią gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 u.o.g.r.l., w związku z czym nie podlegają pod przepisy w/w ustawy. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntów na podstawie u.o.g.r.l., jeżeli grunty nie są gruntami rolnymi. Organ ustalił, że działki nr [...] zlokalizowane są w pobliżu ul. K. Na części działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] znajdują się nawiezione hałdy ziemi i gruzu. Działka nr [...] porośnięta jest zakrzaczeniami i trawami. Działka nr [...] jest działką płaską, nieużytkowaną, porośniętą starymi, wysokimi, niekoszonymi trawami i nielicznymi zakrzaczeniami. Na przedmiotowych działkach brak jest jakichkolwiek wyrobisk poeksploatacyjnych, świadczących, że na tych działkach była prowadzona działalność polegająca na wydobyciu z nich piasku i żwiru. Działki te nie są więc działkami zdegradowanymi i zdewastowanymi. W aktach sprawy zalega decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów działek nr [...] (z Bp na N i Ps), [...] (z Ws na N i Ws), [...] (z Bp na N, Ps i Ws), [...] (z Bp i dr na Ps i dr). Z uzasadnienia w/w decyzji wynika, że w oparciu o kontrolę terenową uprawnionego klasyfikatora gleboznawcy, ze względu na fakt występujących sprzeczności pomiędzy zapisami w rejestrze gruntów, a stanem faktycznym na gruncie, wprowadzono zmianę kwalifikacji użytku. Skoro więc uprawniony klasyfikator gleboznawca zmienił na części działek nr [...] klasyfikację użytku na pastwiska trwałe, to znaczy, że nie są to grunty zdegradowane i zdewastowane, a tylko takie podlegają rekultywacji na podstawie przepisów u.o.g.r.l.
Następnie organ I instancji wskazał, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], w której ustalono na wniosek Przedsiębiorstwa - kierunek zagospodarowania gruntów rolnych położonych na określonym załączniku mapowym pola "B" z przeznaczeniem na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązano Przedsiębiorstwo do wykonania na wyżej wymienionym gruncie prac rekultywacyjnych do dnia 31 marca 1980 r. W trakcie postępowania administracyjnego skarżący wnioskiem z dnia 4 września 2013 r. wystąpili o spowodowanie (wyegzekwowanie) dostępnymi organowi ustawowo środkami administracyjnymi i karnymi wykonania postanowień wymienionej decyzji, względnie wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek ze względu na zaistnienie przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego zostało załatwione postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. Organ I instancji upomnieniem z dnia 13 marca 2015 r. wezwał Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych [...] do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. W odpowiedzi na powyższe upomnienie ww. Przedsiębiorstwo przedłożyło wyjaśnienia dotyczące tej sprawy, z którymi organ I instancji się zgodził. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] wydana została na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i określała jedynie kierunek rekultywacji - na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązywała do uzgodnienia projektu prac rekultywacyjnych przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. Przepis art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy określał, że obowiązek rekultywacji gruntów spoczywał na osobie prawnej lub fizycznej, której działalność stała się przyczyną utraty wartości użytkowej tych gruntów. Do zagospodarowania zrekultywowanego gruntu zobowiązana była osoba prawna lub fizyczna właściwa do prowadzenia na tym gruncie działalności zgodnej z jego przeznaczeniem. Z tego przepisu wynikał więc wówczas obowiązek dokonania rekultywacji gruntów. Przepis art. 21 ww. ustawy określał, że w przypadku nieusprawiedliwionego niewykonywania przez zobowiązanego obowiązków przewidzianych w art. 19, organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję w przedmiocie konkretnego określenia tych obowiązków.
Organ I instancji podkreślił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 18 ww. ustawy, a tym samym zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy nie została zaliczona do obowiązków podlegających egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Niedokonanie rekultywacji gruntu skutkowało dopiero wydaniem decyzji w trybie art. 21 ww. ustawy, określającej działania zmierzające do rekultywowania gruntu i tym samym nadające tym obowiązkom na tyle konkretny charakter, żeby mogły w trybie art. 21 ust. 2 ww. ustawy podlegać egzekucji administracyjnej. Przepisy u.p.e.a. stosuje się więc wyłącznie do decyzji organu do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej w przedmiocie konkretnego określenia obowiązków wynikających z art. 19 ww. ustawy, wydanej w trybie określonym w art. 21 ww. ustawy, czyli wówczas gdy zobowiązany nie wykonuje swoich obowiązków związanych z rekultywacją. W zgromadzonych aktach postępowania brak jest takiej decyzji. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...].
Organ I instancji wskazał, że jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2015 r. gruntów pola "B" określonych na mapie katastralnej operatu do dochodzeń wodno-prawnych w skali 1:1000, które odbyły się w celu sprawdzenia wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], obecnie działki nr [...] w około 3/4 stanowią wodę stojącą, natomiast w około 1/4 stanowią zakrzaczony i zadrzewiony brzeg. Z oględzin nie wynika, że wszystkie działki objęte wnioskiem o rekultywację były objęte procesem eksploatacji kruszywa, gdyż na części działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] znajdują się nawiezione hałdy ziemi i gruzu, niezwiązane z wydobywaniem z tych działek kopalin przez Przedsiębiorstwo. Natomiast działki nr [...] zlokalizowane wzdłuż ul. K. są działkami płaskimi, nieużytkowanymi, porośniętymi starymi wysokimi, niekoszonymi trawami i nielicznymi zakrzaczeniami, co świadczy o braku wykonywania na tych działkach prac ziemnych związanych z wydobywaniem kopalin. Organ podkreślił, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] ustalono kierunek zagospodarowania gruntów z przeznaczeniem na cele gospodarki komunalnej, który został wykonany. W tym rejonie funkcjonuje miejskie kąpielisko, którego organizatorem jest [...] Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...], służące rekreacji mieszkańców Miasta [...]. W rejonie kąpieliska znajduje się ścieżka rowerowa oraz plac zabaw dla dzieci. Organ nadmienił, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] działki nr [...] zostały zwrócone na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców, ponieważ nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakim była budowa zalewu. Zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 318/11 organ wskazał, że nieruchomości zawracane są w stanie w takim, w jakim się znajdują na dzień zwrotu, a ewentualna utrata własności użytkowych działek została zrekompensowana wnioskodawcy w rozliczeniach dokonanych na mocy art. 140 ust. 4 u.g.n.
Niezależnie od powyższego organ I instancji wyjaśnił, że z kwerendy dokonanej w Archiwum Państwowym w [...], jak i w [...] Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] wynika, że instytucje te nie posiadają całości akt administracyjnych dotyczących wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. Akta i decyzje dotyczące rekultywacji gruntów nawet pod rządami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych były kwalifikowane jako kategoria archiwalna B-5 czyli zgodnie z § 13 ust. 10 ww. rozporządzenia, jako dokumentacja niearchiwalna o okresie przechowywania pięciu lat w archiwum zakładowym, była to dokumentacja mającą czasowo znaczenie praktyczne. Dotyczy to w szczególności projektu rekultywacji, który jak wynika z decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], powinien być uzgodniony w Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich i Wydziale Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...]. Również w materiałach posiadanych przez Archiwum Państwowe brak jest projektu rekultywacji, o którym mowa w decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...].
Organ I instancji podkreślił, że nie jest władny do ewentualnego wyegzekwowania pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] udzielonego Przedsiębiorstwu na wydobywanie żwiru i piasku zalegającego pod wodą sztucznego zbiornika w [...] oraz z miejsc narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i z terenów przybrzeżnych na prawym i lewym brzegu rzeki [...]. Już pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. poinformowano strony postępowania, że w celu wyegzekwowania ww. pozwolenia wodnoprawnego strony winny zwrócić się do Marszałka Województwa [...]. Organ ten prowadził postępowanie administracyjne z wniosku właścicieli działek nr [...] o wyegzekwowanie postanowień ww. pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej obowiązku rekultywacji działek nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił uwzględnienia żądania. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.). Na podstawie art. 34 pkt 8 u.p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu. Zgodnie z art. 397 ust. 1 u.p.w. organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich. W myśl art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a u.p.w. organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie zgód wodnoprawnych jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, w tym na wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także na wycinanie roślin z wód lub brzegu. Oznacza to, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] stało się organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych m.in. na wydobywanie kamienia, żwiru, piasku z wód powierzchniowych. Organ I instancji nie ma więc podstaw prawnych do spełnienia żądania realizacji obowiązku, jaki nałożono ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...].
Organ I instancji stwierdził, że sprawy poruszane w piśmie Z. P. z dnia 27 kwietnia 2018 r. dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję RDOŚ z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych - jest niecelowy w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Pozostałe poruszane kwestie w piśmie, w tym załączone załączniki, nie dotyczą prowadzonego postępowania administracyjnego i w związku z tym nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Pismo Z. P. z dnia 21 września 2018 r. złożone po zawiadomieniu z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr [...] o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, również nie wnosi nic nowego do przedmiotowego postępowania administracyjnego. Uzupełnienie materiału dowodowego o wskazane w w/w piśmie dokumenty, również nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Reasumując organ I instancji podkreślił, że nie jest władny spełnić żądań zawartych w złożonym wniosku. Przedmiotowa sprawa jest więc sprawą cywilną, polegającą kognicji sądów powszechnych.
Po rozpoznaniu odwołania B. S., Ł. S. i Z. P., organ odwoławczy decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. nr SKO.4172/9/2018 uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2019 r. nr SKO.4172/9/2018, z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzją z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.4172/8/2020 organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że analiza dokumentów zebranych w sprawie wskazuje, że organ I instancji dokonał ustalenia stanu faktycznego i prawnego stosownie do wytycznych zawartym w wyroku WSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji są prawidłowe, a dokonana analiza prawna okoliczności faktycznych zupełna, którą organ odwoławczy akceptuje. W ocenie organu odwoławczego, legitymacja do określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów oraz określenia kierunków i terminu wykonania rekultywacji gruntów - działek o nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]) po wydobyciu żwiru i piasku - nie pozostaje w kompetencji organu I instancji. Wbrew zatem zarzutom odwołania, wydobywanie żwiru i piasku z wód zbiornika na rzece [...] w [...] nie stanowiło działalności górniczej, gdyż na tym terenie nie wyznaczono obszaru górniczego, a przedsiębiorstwo eksploatujące nie prowadziło w tej lokalizacji zakładu górniczego na podstawie zatwierdzonego planu ruchu i osób wykonujących w tym zakresie funkcje kierownictwa ruchu i dozoru zakładu górniczego. Nie ustalono również, aby obowiązywała koncesja w tym zakresie, a działalność została zakończona w 1986 r. Przyjęty tryb realizacji przedsięwzięcia realizowany był w oparciu o uchwałę nr 34 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 1975 r. dotyczącą wydobywania kopalin nie podlegających prawu górniczemu oraz o przepisy prawa wodnego, dotyczące przepisów wydobywania piasku i żwiru z wód o obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. W konsekwencji zatem podmiot, sposób i obowiązek rekultywacji wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...].
W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając:
1) obrazę przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 5, art. 74 ust. 2 i ust. 4, art. 86 Konstytucji RP,
- art. 1, art. 6, art. 81, art. 126, art. 362 u.p.o.ś.,
- ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze,
- ustawy z dnia 18 lipca 2001 r - Prawo wodne,
- ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak zalecanego wyrokiem WSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/19, uzupełnienia materiału dowodowego i jego oceny oraz wszechstronnej oceny z zachowaniem reguł dwuinstancyjności postępowania administracyjnego materiału zebranego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z odniesieniem się do zarzutów odwołania skarżących.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ odwoławczy pominął zawężony pismem z dnia 25 lutego 2021 r. przedmiot odwołania do działek nr [...] i części działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] w ich obszarze będącym sklasyfikowanym w ewidencji gruntów jako nieużytki (N).
Skarżący stwierdzili również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poinformował jedynie, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego uzyskał stanowisko Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], bez zaprezentowania tego stanowiska i określenia co z tego stanowiska dla sprawy wynika. Ponadto organ odwoławczy zrelacjonował w sposób sprawozdawczy toczące się od 2 listopada 2010 r. postępowanie w sprawie oraz stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji są prawidłowe, a dokonana analiza prawna okoliczności faktycznych zupełna.
Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie dokonał we własnym zakresie, ani nie zlecił w trybie art.136 k.p.a. organowi I instancji przeprowadzenia kluczowego w sprawie dowodu z oględzin terenu z udziałem zainteresowanych stron i biegłego z zakresu geodezji, wnioskowanego przez skarżących w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2018 r., a także zalecanego wyrokiem WSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/19 i własną decyzją kasatoryjną nr SKO.4172/9/2018 z dnia 12 listopada 2019 r. Organ odwoławczy nie odniósł się również w żaden sposób do przedstawionych w odwołaniu z dnia 12 października 2018 r. zarzutów i wniosków.
Skarżący stwierdzili, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że legitymacja do określenia osoby obowiązanej do rekultywacji działek nie pozostaje w kompetencji organu I instancji, to powinien wskazać, jaki organ administracji publicznej jest w tym zakresie właściwym zarówno rzeczowo jak i miejscowo.
Ponadto, zdaniem skarżących, skoro w doktrynie i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjętym jest, że wyrażona art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji sprawy rozpoznanej i rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy winien ponownie ocenić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w pierwszej instancji, ewentualnie przeprowadzić dodatkowe dopuszczalne prawem dla organu drugoinstancyjnego uzupełniające i wyjaśniające postępowanie dowodowe, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się w rozpoznaniu sprawy wyłącznie do oceny poprawności (akceptacji) postępowania i decyzji organu I instancji bez własnej analizy wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny zgromadzonych dowodów i subsumcji stosownych norm prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego musi także odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i odnosić się do kwestii spornych i zarzutów podnoszonych przez stronę odwołującą się.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Uczestnik postępowania Z. P. w piśmie procesowym z dnia 26 września 2022 r. zajął stanowisko w sprawie, formułując zastrzeżenia i zarzuty względem sposobu załatwienia sprawy przez organy pierwszej i drugiej instancji. Powyższe pismo odczytano na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola legalnościowa kolejnego ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy została dokonana w zakresie wyznaczonym przez prawomocne wyroki tut. Sądu wydane w tożsamej materialnie sprawie. W kolejnych prawomocnych wyrokach Sądu Wojewódzkiego (wyrok z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13; wyrok z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 421/15; wyrok z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17; wyrok z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/19) formułowano oceny prawne oraz wytyczne proceduralne, które stopniowo i konsekwentnie zawężały zakres weryfikacji zagadnień prawnych i faktycznych rozstrzyganych przez kontrolowane organy, zmierzając do wyznaczenia tym organom ram normatywnych końcowego orzeczenia. Szczególnie istotny w sprawie jest wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, w którym ustalono określony katalog zagadnień, które powinny zostać wyjaśnione i rozważone przez organy przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. Istotna jest również – przede wszystkim na tle zarzutów skarg i stanowisk uczestników postępowania – wyrażona w powyższym wyroku ocena prawna, z której wynika, że w sprawie organy miały obowiązek uwzględnienia prawomocnego wyroku z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 647/10, który jakkolwiek dotyczył odrębnej podmiotowo sprawy (zainicjowanej wnioskiem z dnia 24 września 2008 r. skarżącego B. S. oraz innych osób) o dokonanie rekultywacji spornych działek nr [...] na podstawie art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to jednak – ze względu na oddalający charakter – ostatecznie przesądził, że w odniesieniu do ww. działek nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy powyższej ustawy. Nie mają natomiast bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie dość ogólne rozważania składu orzekającego w sprawie o sygn. II SA/Rz 647/10, w których jedynie zasugerowano możliwość pośredniego stosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na podstawie art. 80 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 5 uchylonej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze), jeżeli zostałoby ustalone, że sporne działki stanowią pozostałość po zlikwidowanym zakładzie górniczym.
Zgodnie z art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. skład orzekający sądu administracyjnego jest związany nie tylko treścią prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, lecz także ocenami prawnymi i wytycznymi proceduralnymi, które wynikają z ich treści. Mając na względzie powyższą zasadę, kolejne składy orzekające sądów administracyjnych (w tym także NSA) nie są uprawnione do formułowania ocen prawnych i rozstrzygnięć, które naruszałyby treść wcześniejszych prawomocnych orzeczeń w tożsamej sprawie, chyba że zmieniony stan prawny wymaga odstąpienia od tej zasady (por. art. 153 p.p.s.a.).
Zasadniczym zadaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była więc kontrola prawidłowości wykonania procesowych i merytorycznych ocen prawnych zawartych w ostatnim prawomocnym wyroku dokonującym oceny legalności rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Ponieważ wyrok z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/19, został wydany w sprawie ze sprzeciwu i dotyczył jedynie podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, dlatego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma przede wszystkim i w pierwszej kolejności wyrok z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17.
Dokonując kontroli wykonania wytycznych z ww. wyroku z dnia 17 października 2017 r., Sąd doszedł do przekonania, że wytyczne te nie zostały wykonane prawidłowo w pełnym zakresie, a kontrolowane organy pierwszej i drugiej instancji w istocie uchyliły się od obowiązku dokonania wykładni i zastosowania (także negatywnego) do ustalonego stanu faktycznego określonych regulacji prawnych wskazanych przez Sąd jako istotne w sprawie.
Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organów administracyjnych w procesie formułowania wniosków interpretacyjnych lub subsumpcyjnych na podstawie ustaleń faktycznych albo do uzupełniania uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć na tle materiału procesowego wynikającego z akt sprawy. Kontrolowane organy mają bezwzględny obowiązek dokonania negatywnej albo pozytywnej subsumpcji oraz zastosowania albo niezastosowania relewantnych prawnie norm prawnych na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Nie jest bowiem rzeczą Sądu uczestniczenie w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz formułowanie w zastępstwie organów końcowych wniosków w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli nie doszło do uprzedniego zajęcia stanowiska w tym zakresie przez te organy.
Brak prawidłowego wykonania wytycznych Sądu wynikających z wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, dotyczy:
1) obowiązku dokonania wykładni i oceny prawnej na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisów art. 12 oraz uchylonego z dniem 5 września 2014 r. (art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) art. 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw; organ pierwszej instancji (co zostało podtrzymane przez organ odwoławczy) ograniczył się jedynie do zacytowania powyższych przepisów, nie zauważając, że w cyt. art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest mowa nie tylko o "zanieczyszczeniu ziemi lub gleby", lecz także o "niekorzystnym przekształceniu naturalnego ukształtowania terenu", natomiast kwestia zgłoszenia właściwemu staroście powyższych faktów w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. ma znaczenie prawne; nie może w tym zakresie zostać uznana za prawidłową kategoryczna ocena organu pierwszej instancji, że wnioskodawcy "nie dokonywali zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu" (s. 16 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 r.); po pierwsze bowiem organy nie wyjaśniły tej kwestii w toku postępowania (m.in. nie odebrały w tym zakresie odpowiednich wyjaśnień od wnioskodawców, którzy już na samym początku wszczętego postępowania zastrzegli, że "celowo" nie wskazują szczegółowych podstaw prawnych żądania, natomiast organ nie żądał od nich uzupełnienia podania), a ponadto Sąd w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, nakazał dokonanie oceny stanu faktycznego w tym zakresie, co oznacza, że uznał, że żądanie wnioskodawców może również opierać się na tej podstawie prawnej;
2) obowiązku dokonania oceny prawnej żądania wnioskodawców na tle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu ustalonym na dzień 29 kwietnia 2007 r.) lub w zw. z art. 362 ust. 6 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 września 2014 r.); z wiążącej oceny prawnej wynikającej z wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, wynika, że żądanie wnioskodawców wymaga oceny również w świetle powyższych przepisów z tego względu, że na podstawie tego żądania z dniem 2 listopada 2010 r. wszczęto postępowanie "w sprawie rekultywacji" (organ pierwszej instancji nigdy natomiast nie dokonał zawężenia przedmiotu lub podstawy prawnej postępowania), co oznacza, że złożony wniosek może zostać poddany kwalifikacji w świetle cyt. wyżej art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dokonanie rekultywacji przez starostę m.in. w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu) lub art. 362 ust. 6 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (nałożenie obowiązku przywrócenia powierzchni ziemi do stanu poprzedniego, jeżeli zmiana ta nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a władający powierzchnią ziemi jest zobowiązany do jej rekultywacji, co m.in. wynikało z 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), ponieważ wyżej wymienione uchylone przepisy zachowały przymiot stosowalności, jeżeli postępowanie zostało wszczęte przed dniem 5 września 2014 r.
Z powyższych uwag można zatem wyprowadzić wniosek, że organy orzekające w sprawie nie wykonały wynikającego z wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, obowiązku dokonania oceny prawnej wniosku z dnia 2 listopada 2010 r. w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu ustalonym na dzień 29 kwietnia 2007 r.) lub w zw. z art. 362 ust. 6 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 września 2014 r.), pomimo iż powyższe przepisy w sposób wyraźny odwołują się do zagadnienia niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu lub negatywnego oddziaływania na powierzchnię ziemi bez negatywnego oddziaływania środowiskowego. W tym zakresie organy muszą uwzględnić także treść art. 103 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu ustalonym na dzień 29 kwietnia 2007 r.). Przepis ten stanowi, że rekultywacja w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu polega na jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Istotne w tym zakresie jest to, że ewentualne postępowanie w sprawie rekultywacji na podstawie cyt. art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 4 i 5 jest wszczynane z urzędu, co oczywiście nie wyłączało złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot będący stroną postępowania (w przedmiotowej sprawie żądających rekultywacji właścicieli gruntów). W zależności od wyników końcowych rozważań aktualizacji może podlegać konieczność przeprowadzenia oględzin spornych nieruchomości z udziałem stron postępowania (co zostało podniesione przez skarżących).
Sąd negatywnie ocenił również treść kontrolowanych rozstrzygnięć w zakresie ich komparycji i sentencji. Organy pierwszej i drugiej instancji rozstrzygając przesądzoną już ostatecznie w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, kwestię, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają bezpośredniego zastosowania do spornych działek, popadły w sprzeczność wydając decyzje odmowne jedynie na podstawie tych przepisów, podczas gdy ich zadaniem – wyznaczonym przez Sąd w poprzednich postępowaniach – była ocena zasadności żądania wnioskodawców w świetle przepisów zupełnie innych ustaw, w tym ustaw z zakresu prawa geologicznego i górniczego oraz prawa ochrony środowiska. Tym samym wskazana w komparycji podstawa prawna orzeczenia jest błędna (przede wszystkim jest niezupełna), a ponadto jest sprzeczna z wyrażonym przez organy stanowiskiem, że wywołana wnioskiem z dnia 2 listopada 2010 r. (uzupełnionego pismem z dnia 22 listopada 2010 r.) sprawa ma charakter cywilny, a zatem nie należy do zakresu właściwości organów administracji publicznej. Jeżeli istotnie sprawa będąca przedmiotem skargi jest sprawą cywilną, to obowiązkiem organów było – po uprzedniej eliminacji możliwości zastosowania istotnych w sprawie regulacji administracyjnoprawnych będących podstawą właściwości organów administracji publicznej – wskazanie podstawy prawnej jej załatwienia w świetle przepisów prawa cywilnego. Organ pierwszej instancji skonstatował natomiast jedynie, że "nie jest władny spełnić żądań zawartych w złożonym wniosku", a przedmiotowa sprawa "jest (...) sprawą cywilną", podlegającą kognicji sądów powszechnych (s. 22 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 r.). Takie wyjaśnienie zagadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – pomijając już jego przedwczesność – nie może zostać uznane za prawidłowe, a ponadto – jak już wskazano – jest sprzeczne z treścią wydanego rozstrzygnięcia. W razie stwierdzenia przez właściwy organ administracji po wszczęciu postępowania i po uruchomieniu administracyjnego toku instancji, że rozpoznawana sprawa jest sprawą cywilną należącą do właściwości sądów powszechnych, jego obowiązkiem jest umorzenie postępowania, a nie wydawanie decyzji merytorycznej. Decyzja rozstrzygająca odmownie co do istoty sprawę może być wydana tylko wtedy, gdy sprawa ta ma charakter administracyjny.
Podobnie nie może być uznana za prawidłową ocena prawna organu odwoławczego, że "legitymacja do określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów oraz określenia kierunków i terminu wykonania rekultywacji (...) nie pozostaje w kompetencji" organu pierwszej instancji (s. 15 decyzji odwoławczej z dnia 25 marca 2022 r.). Jeżeli bowiem sprawa nie należy do właściwości organu pierwszej instancji, a jednocześnie organ odwoławczy nie podtrzymał stanowiska, że przedmiotowa sprawa ma charakter cywilny, to obowiązkiem tego ostatniego organu było wskazanie innego organu administracji publicznej, do którego zakresu właściwości należy załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem skarżących.
Niezależnie od powyższych uwag, Sąd zwraca uwagę kontrolowanych organów na konieczność rozważenia znaczenia i konsekwencji prawnych dla oceny prawnej żądania wnioskodawców faktu wydania w odniesieniu do spornych działek (objętych wnioskiem z dnia 2 listopada 2010 r.) decyzji o wywłaszczeniu i wypłaty ewentualnych odszkodowań wywłaszczeniowych oraz wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonych działek i rozliczeniach z tym związanych (art. 139 i art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Okoliczności związane z rozstrzygnięciami w sprawie roszczeń byłych właścicieli lub ich następców prawnych związanych z ograniczeniem wartości wywłaszczonych nieruchomości podlegających zwrotowi mogą mieć istotne znaczenie w procesie ostatecznej oceny możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Odnosząc się natomiast zbiorczo i syntetycznie do pozostałych (bardzo licznych i obszernie już wyjaśnionych w toku długotrwałego postępowania administracyjnego) kwestii istotnych w sprawie, Sąd stwierdza, że zostały one już w sposób wystarczający wyjaśnione lub ze względu na związanie poprzednimi prawomocnymi wyrokami wydanymi w niniejszej sprawie nie mogą być one poddane ponownej ocenie prawnej.
W szczególności nie można zarzucić organom braku koniecznej aktywności procesowej w zakresie wyjaśniania istnienia na terenie wyznaczonym granicami spornych działek zakładu górniczego lub obszaru górniczego. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (k. 290, t. III akt organu pierwszej instancji) wyraźnie stwierdził, że w zasobach archiwalnych Urzędu nie ma danych potwierdzających utworzenie zakładu lub obszaru górniczego w celu eksploatacji kruszywa naturalnego na spornych działkach. Również Wojewoda [...] w piśmie z dnia 27 czerwca 2018 r. (k. 295, t. III akt organu pierwszej instancji) stwierdził, że w archiwach brak jest dokumentacji dotyczącej koncesji górniczej na eksploatację kruszywa (piasku i żwiru) na spornych działkach, jak również utworzenia obszaru lub zakładu górniczego. Ponadto w toku postępowania odwoławczego Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (k. 19, akta organu drugiej instancji) przesłał pismo z dnia 22 lutego 2021 r., w którym na tle ujawnionego stanu prawnego i faktycznego sprawy wyraził stanowisko, że w odniesieniu do spornych działek oraz działalności przedsiębiorstwa państwowego, które realizowało eksploatację kruszywa naturalnego, zastosowanie miała uchwała nr 34 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 1975 r. w sprawie gospodarki zasobami złóż kopalin, których wydobywanie nie podlega prawu górniczemu (M.P. 1975 nr 6 poz. 33). W zestawieniu z treścią art. 53 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo wodne oraz decyzjami właściwych organów wydanych w związku z planowaną inwestycją związaną z wydobyciem z dna zbiornika wodnego piasku i żwiru powyższy wniosek co do zastosowania uchwały nr 34 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 1975 r. należy ocenić jako prawidłowy.
Jednocześnie strony postępowania, pomimo powinności aktywnego udziału w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy, w której postępowanie wszczęto na ich wniosek, nie przedłożyły dowodów, które w sposób bezsporny podważyłyby twierdzenia organów specjalistycznych w powyższym zakresie. Brak ustalenia, że teren spornych działek był eksploatowany przez zakład górniczy czyni z kolei bezprzedmiotowym zagadnienie dalszej oceny prawnej w zakresie możliwości zastosowania odpowiednich przepisów prawa górniczego (w tym art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze) i pośrednio także przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (np. art. 91-92 w zw. z art. 144 ust. 2 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze w zw. z przepisami ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów, lub także ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy i braku podstaw do podważenia jego prawidłowości w powyższym zakresie za niewadliwe musi być również uznane stwierdzenie organów, że podstawą eksploatacji żwiru i piasku ze spornych działek było pozwolenie wodnoprawne, wydane na podstawie art. 13 i 21, art. 53 ust. 2 pkt 3, 6 i 7 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, w formie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. na okres od dnia 30 lipca 1980 r. do dnia 30 grudnia 1986 r. (k. 132, t. I akt organu pierwszej instancji). W decyzji tej udzielono pozwolenia na wydobywanie żwiru i piasku zalegającego pod wodą sztucznego zbiornika w [...] oraz z miejsc bezpośredniego narażenia na niebezpieczeństwo powodzi. W aktach sprawy zamieszczono także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. ustalającą warunki realizacji inwestycji polegającej na eksploatacji kruszywa w obszarze pól A, B i C (obejmującym m.in. sporne działki), na okres 10 lat.
Dostatecznie zostały także wyjaśnione okoliczności związane z istnieniem podstaw do przymusowego wykonania wydanej na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...], w której ustalono kierunek zagospodarowania spornych oraz zobowiązano przedsiębiorstwo geologiczne do wykonania prac rekultywacyjnych w terminie do dnia 31 marca 1980 r. Kontrolowane organy wykonały także wytyczne Sądu w zakresie oceny w przedmiocie częściowego zaspokojenia żądania wnioskodawców przez powyższą decyzję.
Obowiązkiem kontrolowanych organów w toku dalszego postępowania będzie natomiast pełne wdrożenie sformułowanych wyżej ocen prawnych oraz wytycznych procesowych (art. 153 p.p.s.a.) w taki sposób, aby możliwe stało się definitywne zakończenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Stan zawisłości sprawy przed kontrolowanymi organami trwa już bowiem 12 lat.
Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu solidarnie na rzecz stron skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi.