II SA/Rz 647/21

II SA/Rz 647/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 339/22 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 290
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 647/21
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi K.W. jest decyzja Wojewody z [...] lutego 2021 r. nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w miejscowości [...], na terenie nieruchomości nr 1253 i 1206 - obręb [....] Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżąca nie była stroną tego postępowania.
Pismem z [...] lutego 2017 r. (uzupełnionym [...] marca 2017 r.) skarżąca wystąpiła do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] lipca 2017 r. o tym samym numerze odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] maja 2016 r.
Wojewoda w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylił postanowienie z [...] marca 2017 r. i decyzję z [...] lipca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1111/19 oddalił skargę K.W. na decyzję Wojewody.
Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, Starosta pismem z [...] lipca 2020 r. wezwał wnioskodawczynię do wskazania, jakie dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz do przedstawienia dowodów na potwierdzenie tego faktu, a także wykazania, kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o okoliczności sfałszowania tego dowodu. Uznając, że wnioskodawczyni nie uzupełniła wniosku w wyznaczonym terminie, pismem z [...] września 2020 r. nr [...] organ pozostawił wniosek oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) bez rozpatrzenia, stosownie do art. 64 § 2 tej ustawy.
Prowadząc natomiast postępowanie w zakresie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] maja 2016 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2016 r. wskazując, iż sieć wodociągowa została zaprojektowana w odległości ok. 2,5 m od granicy działki skarżącej nr 1208/8, graniczącej z jedną z działek inwestycyjnych nr 1206. Mając na uwadze usytuowanie inwestycji jak również jej charakter, organ stwierdził, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek wynikających z przepisów ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki.
K.W. w odwołaniu od w/w decyzji Starosty stwierdziła, że jest ona błędna, sprzeczna z prawem i narusza jej interesy. Podniosła, że przedłożyła szczegółowy wniosek dowodowy, w którym wskazała szereg dowodów, które w sprawie powinien przeprowadzić Starosta. Odmowa organu w tym przedmiocie pozbawiła ją możliwości obrony swych praw. Okoliczności, które miały być wykazane przedstawionymi dowodami miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś brak ich przeprowadzenia przez organ narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, "od naruszenia prawdy obiektywnej zaczynając poprzez zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej a na zasadzie wnikliwości postępowania kończąc". Zdaniem odwołującej, Starosta przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wybiórczy i nieobiektywny. Jego ustalenia, iż sieć wodociągowa nie powoduje żadnych ograniczeń i uciążliwości dla jej nieruchomości są chybione, bowiem właśnie wskazane dowody miały wykazać, że konsekwencje wybudowania spornej sieci wodociągowej mają wpływ na zagospodarowanie jej działek i przebieg tej sieci. Inwestycja ta oddziałuje na jej działki i ogranicza jej prawo własności, w związku z czym powinna mieć status pełnoprawnej strony postępowania.
Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z 16 lutego 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2020 r.
Wyjaśnił, że podstawą żądania odwołującej było pominięcie jej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej /art. 145 § 1 pkt 4/ oraz fałszywość dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne /pkt 1/. Wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. został przez Starostę pozostawiony bez rozpoznania pismem z [...] września 2020 r. na podstawie art. 64 § 1 i 2 k.p.a., co stanowiło formę zakończenia postępowania i dokonywane jest zwykłym pismem, a środkiem prawnym umożliwiającym stronie kontrolę prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest ponaglenie, a następnie skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Tym samym powyższe rozstrzygnięcie nie może być przedmiotem kontroli w trybie odwoławczym.
Odnosząc się z kolei do przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca o fakcie wydania przez Starostę decyzji z [...] maja 2016 r. dowiedziała się [...] lutego 2017 r. podczas rozprawy administracyjnej z oględzinami na działce nr 1206 w [...], o czym poinformowała organ w piśmie z [...] marca 2017 r. Dokonując oceny dopuszczalności wniosku Wojewoda stwierdził, że spełnia on wymogi formalne, bowiem zachowano miesięczny termin do jego złożenia /wniosek wskazujący m. in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożono w organie [...] lutego 2017 r./. Słusznie zatem organ pierwszej instancji wydał [...] września 2020 r. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę.
Z uwagi na powyższe organ w oparciu o akta sprawy kontrolowanego pozwolenia dokonał oceny, czy w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i w tym zakresie organ nie dopatrzył się wadliwości skutkującej uchyleniem wydanej decyzji. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W przedmiotowym postępowaniu normę tę stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: u.P.b.). Przepis art. 28 ust. 2 u.P.b. jednoznacznie wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony posiadają wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Nie jest kwestionowane, że przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 u.P.b. należy rozumieć m. in. przepisy techniczno - budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje poprzez wzięcie pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie, sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przedmiotem spornej inwestycji jest budowa sieci wodociągowej w miejscowości [...], na terenie działek nr 1253 i 1206 – obr. [....] Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr 1208/8. Ponadto w aktach sprawy zalega wypis z rejestru gruntów z [...] marca 2017 r., z którego wynika, iż skarżąca jest również właścicielką działek nr 1208/2 oraz 1208/7. Z kontrolowanej decyzji Starosty z [...] maja 2016 r. wynika, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości o nr 1253 i 1206, do których skarżąca nie posiada tytułu prawnego. Dodatkowo dokonana analiza projektu budowlanego wykazała, że żadna z nieruchomości wskazanych przez wnioskodawczynię nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania, przez działki nr 1253, 1206 i 3026 w [...] zaprojektowano sieć wodociągową PE 090 o długości 32 m. W opisie do projektu zagospodarowania w pkt 9 wskazano, że działki na których będzie realizowana inwestycja stanowią własność prywatną, zaś w pkt 4 opisu technicznego budowy wodociągu zaznaczono, że przekroczenie siecią drogi wojewódzkiej nr 877 relacji [...] – [...] – [...] – [...] – [...] w km 10+740 w [....] zostanie wykonane według odrębnego opracowania. Ponadto z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana sieć wodociągowa zostanie zlokalizowana w odległości ok. 1 m od granicy działki sąsiedniej nr 1207/1 oraz ok. 2,50 m od granicy działki nr 1208/8 stanowiącej własność skarżącej, w żaden sposób nie ingerując w ww. nieruchomości. Jak z powyższego wynika, wszystkie ww. roboty zostaną wykonane na działkach nr 1253 i 1206 stanowiących własność prywatną i nr 3036 - drodze wojewódzkiej i nie dotyczą interesu prawnego wnioskodawczyni ocenianego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Analiza projektu budowlanego wykazała, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie wprowadza żadnych ograniczeń związanych z użytkowaniem nieruchomości sąsiednich wynikających m. in. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz.640). Do powyższej kwestii w sposób całkowicie uzasadniony odniósł się Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując konkretne przepisy odrębne, które nie uzasadniają interesu prawnego skarżącej w analizowanej sprawie.
Wyżej opisane ustalenia prowadzą wg Wojewody do stwierdzenia, że żadna z nieruchomości należących do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zatem nie przysługuje jej status strony w prowadzonym postępowaniu. Skoro więc nie wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie zatem, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Starosta w kwestionowanej decyzji odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że kwestia interesu prawnego skarżącej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę była już przedmiotem oceny, gdyż Wojewoda decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] umorzył wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] maja 2016 r., nie dopatrując się, by posiadała ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 u.P.b. w kwestionowaniu decyzji z [...] maja 2016 r. Decyzja Wojewody z [...] listopada 2017 r. została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 869/18 oddalił skargę wniesioną na decyzję GINB, zaś NSA wyrokiem z 26 maja 2020 r. II OSK 2615/19 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA.
Odnosząc się do zarzutów odwołującej Wojewoda zauważył, że kwestie dotyczące przebiegu granic między działkami, prawidłowości wykonywania robót budowlanych, czy legalności istniejących obiektów budowalnych pozostają bez wpływu dla niniejszego postępowania, gdyż nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata) zaskarżyła w całości decyzję Wojewody, wnosząc o uchylenie jej oraz o poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] listopada 2020 r., ewentualnie uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zaszła przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżąca nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę sieci wodociągowej której dotyczy przedmiotowa sprawa, ponieważ jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji;
b) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niedopuszczenie przez Starostę dowodów wnioskowanych przez skarżącą, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy było prawidłowe i nie naruszyło praw skarżącej;
2. Naruszenie prawa materialnego:
a) art. 3 pkt 20 u.P.b. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nieruchomości skarżącej znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działek 1253 i 1206 objętych inwestycją budowy sieci wodociągowej w miejscowości [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji;
b) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę wodociągu w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.P.b., gdyż należące do niej działki położone w [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce sąsiedniej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie do przyjęcia jest stanowisko Wojewody, w którym pozbawia on skarżącą przymiotu strony. W kwestii tej wypowiadał się już NSA, który chociażby w wyroku z 15 lipca 2016 r. II OSK 2759/14 w sposób jednoznaczny wskazał, że za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, jak też w postępowaniu nadzwyczajnym w tym zakresie powinien być uważany każdy, kto ma w tym interes prawny. Nie musi tu dojść do sytuacji, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony. Fakt oddziaływania bądź jego brak w oparciu jedynie o projekt i wskazania inwestora nie może stanowić decydującej przesłanki w uznaniu danej osoby za stronę postępowania. Organ powinien w przypadku ujawnienia spornych okoliczności zweryfikować je w sposób bardzo szczegółowy i wnikliwy wszystkie, dokonując dokładnej analizy wszystkich kwestii.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podkreślił, że projektowana sieć wodociągowa zostanie zlokalizowana w odległości ok. 2,50 m od granicy działki skarżącej nr 1208/8. Zdaniem Wojewody takie rozwiązanie zawarte w projekcie sprawia, że nie może być mowy o ingerencji w działkę skarżącej. Wojewoda, podobnie jak Starosta, nie dokonał jednak żadnych ustaleń w celu zweryfikowania danych zawartych w materiałach projektowych. Starosta nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej co do przeprowadzenia szeregu dowodów mających na celu chociażby m.in. wykazanie przebiegu granic, przebiegu linii gazowej i jej faktycznej odległości od projektowanej linii wodociągowej, dokumentów technicznych na podstawie których określono punkt docelowy projektowanej sieci wodociągowej na działce sąsiadującej z działką skarżącej, legalności zabudowań znajdujących się na działce objętej inwestycją, sposobu odprowadzania ścieków. W tej sytuacji nie można mówić o dokonaniu przez organy szczegółowej analizy i krytycznej weryfikacji materiałów projektowych. Zarówno Starosta jak i Wojewoda nie dokonali czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie tylko podważyło zaufanie skarżącej do władzy publicznej, ale również pozbawiło postępowania prymatów bezstronności i równego traktowania stron. Skarżąca zgodnie z prawem złożyła wniosek dowodowy którego celem było wyjaśnienie sprawy i wszelkich wątpliwości. Mimo to odmówiono przeprowadzenia tych dowodów. W związku z powyższym ustalenia organów, iż wodociąg przebiega w odległości ok. 2,5 m od granicy działki skarżącej, przy przyjęciu że granica ta jest sporna, są nieprawidłowe. Przedstawione przez skarżącą zarzuty i zastrzeżenia dają pełną podstawę do uznania jej za stronę i przyjęcia, że objęta postępowaniem inwestycja (budowa wodociągu) oddziałuje na nieruchomość skarżącej i skutki tej budowy w sposób oczywisty mają wpływ na jej działki. Przedmiotową sprawę należy rozpatrywać nie tylko w zakresie oddziaływania polegającego na ograniczeniu zagospodarowania terenu, ale również skutków jakie ta inwestycja przyniesie dla już zabudowanych nieruchomości oraz jej bezpieczeństwa mając na względzie przebieg linii gazowej. Zdaniem skarżącej przebieg wodociągu w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich zamieszczony w projekcie budowlanym odbiega od tego na gruncie. Różnią się odległości od granic, a tym samym odległości od sieci gazowej. Organ powinien rozpoznać sprawę w sposób szerszy i obiektywny, a nie kierować się tylko literalnym brzmieniem przepisu art. 3 pkt 20 u.P.b. Przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącą było konieczne. Organ nie mógł ustalić, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na działkę skarżącej, skoro brak jest pewności co do przebiegu granic. Wojewoda z jednej strony w sposób nieuprawniony pozbawia skarżącą statusu strony, a z drugiej uniemożliwia jej - poprzez uznanie nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów - dowiedzenie, że ma interes prawny w tym, aby brać udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę sieci wodociągowej oraz że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jej nieruchomości. Uzasadnione są tu obawy skarżącej w zakresie naruszenia jej prawa własności i ingerencji inwestycji w jej działki. Nieprzeprowadzenie dowodów przez Starostę we wnioskowanym zakresie pozbawiło skarżącą możliwości obrony swoich praw. Waga złożonych wniosków dowodowych i wątpliwości które wprowadzają w sprawie w szczególności w zakresie zgodności projektowanych rozwiązań ze stanem faktycznym na gruncie powodują, że pominięcie wskazanych dowodów czyni niemożliwym uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego w tym, żeby przyznano je ten status. Skarżącej nie dano nawet szansy wykazania odmiennego stanu prawnego i faktycznego.
Jako jeden z argumentów uzasadniających zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał fakt, iż kwestie związane z przebiegiem granic czy też prawidłowości wykonania robót budowlanych nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż leżą poza obszarem kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej. Takie stanowisko jest nie do przyjęcia. Po pierwsze Wojewoda nie wziął pod uwagę tego, że większość dowodów znajduje się w posiadaniu Starosty, a więc organu będącego stroną postępowania odwoławczego. Po drugie Wojewoda w swoich twierdzeniach jest niekonsekwentny. Raz bowiem powołuje się na to, że wodociąg przebiegał będzie ok. 2,5 m od granicy działek używając tego argumentu do uzasadnienia stwierdzenia że inwestycja nie oddziałuje na działkę skarżącej, a z drugi raz wychodzi z założenia, że w sumie przebieg granicy nie ma znaczenia dla sprawy. Skoro zatem usytuowanie granicy jest bez znaczenia, to w jaki sposób dokonano pomiarów tworząc projekt i dlaczego Wojewoda powołuje się na jej przebieg.
Wojewoda nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów dotyczących przebiegu linii gazowej i zachowanych odległości między budową wodociągu a przebiegiem linii gazowej oraz przepisów wiążących w zakresie stref ochronnych wymaganych dla danej grupy gazociągów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
W ocenie Sądu, w świetle w/w kryteriów skarga jawi się jako nieuzasadniona, a argumenty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że ostateczną decyzją Starosty [....] z [...] maja 2016 r. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na terenie działek nr 1206 i 1253 w miejscowości [...]. Skarżąca wnioskując o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją powołała się m.in. na brak udziału w tym postępowaniu, mimo że jako właścicielka sąsiedniej działki nr 1208/8 – znajdującej się wg niej w obszarze oddziaływania inwestycji - powinna być uznana za jego stronę (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
W sprawie nie jest kwestionowane, ale także nie budzi zastrzeżeń Sądu prawidłowość wydanego przez organ I instancji [...] września 2020 r. postanowienia o wznowieniu z powyższej przyczyny postępowania zakończonego decyzją z 30 maja 2016 r. (wydając takie postanowienie w przypadku wskazania przez wnioskodawcę jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ ocenia jedynie zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania; badanie czy przyczyna ta rzeczywiście wystąpiła i czy miała ona wpływ na rozstrzygnięcie sprawy następuje dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego, po wznowieniu postępowania, z udziałem wszystkich stron).
W tej sytuacji istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały w następstwie wznowienia postępowania, że K.W. nie kwalifikowała się do uznania za stronę postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty z [...] maja 2016 r., wobec czego – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – brak było podstaw do uchylenia tej decyzji.
Kluczowa w tym zakresie pozostaje regulacja art. 28 ust. 2 u.P.b. (stanowiąca unormowanie szczególne względem art. 28 k.p.a. zawierającym ogólną definicję strony postępowania administracyjnego), zgodnie z którą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Definicja tego obszaru została zawarta w art. 3 pkt 20 u.P.b., stanowiącym, iż należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę należy mieć więc na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, który nie wynika z samego faktu posiadania przez potencjalną stronę nieruchomości (na podstawie jednego z tytułów prawnych wskazanych w art. 28 ust. 2 u.P.b.) graniczącej z nieruchomością na której ma być prowadzona inwestycja, ale mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym jako przepisach odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b. (do przepisów tych należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności – wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1488/19 - LEX nr 3065211). Jeżeli zatem nieruchomość oznaczonych podmiotów nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu który można by wyznaczyć na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości, to właścicielowi takiej nieruchomości nie będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu organy administracji I i II instancji prawidło uznały, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2016 r. nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w szczególności nieruchomość skarżącej.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy podkreślić, że przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę była wyłącznie budowa między innymi na działce nr 1206 odcinka sieci wodociągowej o długości 32 metrów, która to sieć w najbliższym punkcie zbliżała się do granicy działki nr 1208/8 należącej do skarżącej na odległość ok. 2,5 m.
Faktu pozostawania nieruchomości skarżącej w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ani rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640). Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz jakichkolwiek mediów (woda, energia elektryczna, gaz, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych).
W tym kontekście nie można zaaprobować stanowiska o nawet pośrednim wpływie tej inwestycji na sferę własności skarżącej, wyrażającym się w potencjalnie możliwym wpływie tej inwestycji na lokalizację innych obiektów bądź urządzeń budowlanych na działce inwestora, które to kolejne obiekty mogą oddziaływać na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (należącej do skarżącej kasacyjnie), albowiem prowadziło by to do zakwestionowania jednoznacznej treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprost mówiącego przecież o obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie należy zauważyć, że w skardze w żaden sposób nie wykazano potencjalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej poprzez budowę przedmiotowego odcinka sieci wodociągowej oraz nie wskazano na jakikolwiek przepis wprowadzający tego rodzaju ograniczenia.
Nie sposób także zgodzić się z zasygnalizowanym w skardze wpływem zlokalizowania przedmiotowego wodociągu na usytuowanie linii gazowej przebiegającej przez nieruchomość skarżącej, albowiem nie wskazano na jakąkolwiek konkretną regulację, z której miało by wynikać ograniczenie w zagospodarowaniu jej nieruchomości w następstwie budowy spornego odcinka sieci wodociągowej.
Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów skargi zmierzających do wykazania, że bezzasadnie wykluczono skarżącą od udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wodociągu na działce sąsiedniej.
Z tej przyczyny Sąd skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.