II SA/Rz 641/24

II SA/Rz 641/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Sygn. powiązane
I OZ 440/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 2 i 3, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10-13, art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25, art. 33 ust. 5 i 6
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skarg J. B., D. B., E. B., M. B., R. S., J. S., J. L., A. L., Ł. L., J. R., T. G., S. G., R. D., D. D., A. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 marca 2024 r. nr GK-II.7213.24.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi G. – skargi oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 641/24
UZASADNIENIE
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 21 marca 2024 r. nr GK-II.7213.24.2023, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks - postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1197 ze zm. - dalej "ustawa scaleniowa"), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 24 października 2023 r. nr GN.661.28.2015 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi G., gmina [...].
Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy na wniosek właścicieli gruntów z terenu G. (63% powierzchni wszystkich gruntów), Starosta postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. nr GN.661.28.2015 wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych we wsi G. w gminie [....] Postępowaniem objęto wszystkie grunty położone na terenie wsi, o powierzchni według danych ewidencyjnych przed scaleniem: 2689,7881 ha, zaś wykaz uczestników scalenia (według stanu z dnia podjęcia postanowienia) objął 2416 pozycje. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia 29 października 2015 r. oraz wywieszone od 30.10.2015 r. do 12.11.2015 r. na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [....], Urzędzie Gminy w [...], a także na tablicach ogłoszeń wsi G.
Na terenie scalanego obszaru przeprowadzone były m.in. działania i czynności dotyczące ustalenia przebiegu spornych granic działki przedscaleniowej nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...] i [...] (art. 35 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752)). Powstały operat techniczny - włączony został 25 stycznia 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. Objęte rozgraniczeniem działki, były przedmiotem prac projektowych związanych z prowadzonym scaleniem i w miejscu dotychczasowej działki nr [...], wydzielone zostały działki nowe o numerach [...] i [...], których południowe granice, przyjęte zostały według przebiegu określonego w rozgraniczeniu.
Po opracowaniu "Założeń do projektu scalenia", zawierających ogólną koncepcję wykonania projektu oraz po wydaniu w dniu 14 września 2016 r. decyzji nr OŚ.604.18.2016 o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Scalenie gruntów wsi G., gmina [...], powiat [...], województwo [...]", Starosta pismem z 17 października 2016 r. nr OR.077.77.2016 upoważnił geodetę uprawnionego - pracownika [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...], do wykonania szacunku porównawczego gruntów oraz opracowania projektu scalenia gruntów objętych scaleniem we wsi G.
Na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę 3.11.2016 r. została wybrana rada uczestników scalenia w składzie 12 osób. Następnie na zebraniu ogólnym 26.01.2017 r. dokonano zmian w tej radzie oraz ustalono w drodze uchwały zasady szacunku gruntów tworzących obszar scalenia.
Postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r. nr GN.661.28.2015 Starosta powołał komisję doradczą do spraw związanych z prowadzonym scaleniem.
W okresie od 4.04.2017 r. do 8.08.2017 r. powołany geodeta-projektant scalenia wraz z członkami komisji doradczej, prowadzili czynności związane z szacunkiem porównawczym gruntów poddanych scaleniu. Sporządzona została mapa szacunku porównawczego gruntów, a wyniki oszacowania przedstawiono na zebraniu ogólnym uczestników scalenia 17.08.2017 r. Sporządzony szacunek został wyłożony do wglądu w Gminnym Ośrodku Kultury w okresie 21-25 sierpnia 2017 r. oraz 28-29 sierpnia 2017 r. Zapoznało się z nim wówczas 225 uczestników scalenia.
Na zebraniu ogólnym 21.09.2017 r., wobec niezłożenia żadnych zastrzeżeń, uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów. Uczestnicy zostali także poinformowani m. in. o tym, "że potrącenia na drogi i użyteczności publiczne będą wynosić 2% z każdego gospodarstwa."
Na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków wsi G. oraz opracowanej mapy szacunku porównawczego gruntów - sporządzone zostały rejestry szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem. Uczestnicy scalenia wzywani byli indywidualnie do okazania wartości szacunkowych posiadanych nieruchomości w formie rejestru przed scaleniem oraz w celu zebrania ich uwag do koncepcji rozmieszczenia działek w gospodarstwie po scaleniu. Zebrano wówczas życzenia oraz wnioski o pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw oraz o zniesienie współwłasności. W oparciu o powyższe, geodeta-projektant scalenia (wraz z zespołem geodetów) opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek, który był następnie okazany uczestnikom scalenia, a wnoszone przy tej okazji oświadczenia, zastrzeżenia i uwagi uczestników, były zapisywane w "kwestionariuszach życzeń" (kartach uczestników scalenia). Na podstawie wnoszonych uwag, po ich ocenie przez komisję doradczą - dokonywane były kolejne modyfikacje opracowywanego projektu. W oparciu o poprawiony wstępny projekt rozmieszczenia działek, wykonano projekt szczegółowy przedstawiony na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego po scaleniu.
W ramach prac scaleniowych, stosownie do art. 7a ust. 1 ustawy scaleniowej, dokonano przeliczenia na nowo współrzędnych przebiegu granicy zewnętrznej i na podstawie tak uzyskanego numerycznego jej opisu obliczono nową powierzchnię obszaru scalenia. Stanowiło to podstawę do skorygowania powierzchni ogólnej obszaru scalenia z pow. 2689,7881 ha na pow. 2689,8193 ha. Dotychczas określona powierzchnia obrębu G. przyjęta była na podstawie danych geodezyjnych o mniejszej dokładności, które nie spełniały kryteriów obowiązujących aktualnie przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670).
Wypracowany przez upoważnionego geodetę-projektanta scalenia, projekt scalenia gruntów, został wyznaczony na gruncie. Punkty graniczne zastabilizowano. W przypadku, gdy granica przebiega po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu, jako znaki graniczne przyjęto te elementy - znajdujące się w punkcie granicznym.
Projekt scalenia został okazany uczestnikom w okresie od 24.08.2020 r. do 28.04.2021 r. Wszyscy uczestnicy zostali indywidualnie zawiadomieni o terminie okazania projektu. Zgłoszone zastrzeżenia były opiniowane przez komisję doradczą, co odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników. Komisja dokonywała oględzin na gruncie.
Na podstawie opinii komisji, Starosta [...] rozpatrzył wniesione zastrzeżenia a następnie decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr GN.661.28.2015 zatwierdził projekt scalenia wsi G.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzję odczytano 24 sierpnia 2021 r. na zebraniu uczestników scalenia. Protokolarnie wprowadzono uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Ogłoszono wówczas także, że z dniem 24.08.2021 r. wszyscy uczestnicy scalenia zarówno obecni, jak i nieobecni na tym zebraniu, stają się posiadaczami gruntów wydzielonych im w wyniku scalenia oraz rozwiązano Radę Uczestników Scalenia.
Po rozpoznaniu odwołań złożonych od tej decyzji Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast decyzją z dnia 9 maja 2022 r. uchylił w całości decyzję Starosty a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Zasadniczym powodem uchylenia był brak możliwości pełnej weryfikacji przyznanej punktacji wobec braku ustalenia i wskazania klasy gruntów w poszczególnych działkach.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta upoważnił innego geodetę uprawnionego do wykonania prac scaleniowych (pismem z 21.07.2022 r.), a następnie postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. nr GN.661.28.2015 powołał Zespół do spraw scaleń wsi G., pełniący funkcje rady uczestników scalenia. Postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. powołał z kolei komisję pełniącą funkcje doradcze przy opracowaniu projektu przedmiotowego scalenia. Wypracowany został nowy projekt scalenia a działania te poprzedzone były czynnościami związanymi z okazaniem wartości szacunkowych posiadanych gruntów. Stworzony został rejestr przed scaleniem, zawierający wartości szacunkowe posiadanych gruntów oraz propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji. Okazanie tego rejestru odbyło się w budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w G. w okresie od 27.03.2023 r. do 6.04.2023 r. i poprzedzone było stosownym obwieszczeniem Starosty w tym przedmiocie.
Skorygowany projekt scalenia wsi G., prezentowany był uczestnikom w okresie od 10.05.2023 r. do 30.06.2023 r. Projektowany przebieg granic okazywany był na gruncie, zaś część opisowo-kartograficzna (mapa oraz rejestr szacunku porównawczego) prezentowana była w siedzibie kancelarii zespołu scaleniowego.
Do projektu scalenia zgłoszono 48 zastrzeżeń (w sumie 67 osób, czyli ok. 2,8% uczestników), w tej ilości 2 zastrzeżenia złożone były oddzielnie przez małżonków, którzy wspólnie gospodarują na posiadanych gruntach. Przedmiotem opiniowania przez komisję pełniącą funkcje doradcze było finalnie 47 zastrzeżeń. Z prac komisji sporządzono protokoły, które po odczytaniu zainteresowanym były przez nich podpisywane.
Starosta [...] po zapoznaniu się z wniesionymi zastrzeżeniami, z opiniami komisji zawartymi w protokołach oraz po dokonaniu szczegółowej ich analizy, dokonał korekty w opracowanym projekcie w odniesieniu do 26-ciu wniesionych zastrzeżeń, natomiast w pozostałych 21 przypadkach - projekt scalenia pozostawiono bez zmian. Wynikające z tych rozstrzygnięć zmiany, były wprowadzane do operatu scalenia gruntów, wyznaczane i utrwalane na gruncie oraz ponownie okazywane zainteresowanym uczestnikom scalenia.
Decyzją z dnia 24 października 2023 r. nr GN.661.28.2015 Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi G. o ogólnym obszarze 2689,8193 ha.
Organ wskazał, że zatwierdzenie projektu scalenia nastąpiło zgodnie z danymi wykazanymi na mapie projektu scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu (z uwzględnieniem dokonanych zmian wynikających z rozpatrzenia zastrzeżeń). Dokonano jednocześnie korekty powierzchni obszaru scalenia na pow. 2689,8193 ha. W decyzji organ ustalił także terminy i zasady objęcia gruntów w posiadanie oraz zakres prac zagospodarowania poscaleniowego, a także rozstrzygnął o przebiegu spornych granic w sposób, o którym mowa w art. 35 Pgik. Ponadto wydzielił grunty odrębne za grunty stanowiące dotychczas współwłasność, określił wartości dopłat, oraz dokonał analizy znaczenia dotychczasowych służebności dla nieruchomości władnących. Określone zostały (na podstawie operatów szacunkowych) wartości części składowych gruntów, które utracone zostały przez uczestników scalenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności - z uwagi na fakt, że wykonanie decyzji scaleniowej, możliwe jest tylko w całym obszarze scalenia i w odniesieniu do wszystkich jego uczestników. Podkreślił przy tym, że rygor natychmiastowej wykonalności, daje gwarancję realizacji następnego etapu prac związanych ze scaleniem gruntów, tj. zagospodarowania poscaleniowego.
Decyzję zatwierdzającą projekt scalenia wywieszono na tablicach ogłoszeń we wsi G. od 25.10.2023 r. do 7.11.2023 r., Urzędu Gminy [...] od 25.10.2023 r. do 7.11.2023 r. a także Starostwa Powiatowego w [...] od 24.10.2023 r. do 7.11.2023 r. Równocześnie w ww. terminach decyzja była publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych zarówno Starostwa, jak i Urzędu Gminy.
Następnie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 6 listopada 2023 r. protokolarnie wprowadzono uczestników scalenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Ogłoszono, że wszyscy uczestnicy scalenia zarówno obecni, jak i nieobecni na tym zebraniu, stają się posiadaczami gruntów wydzielonych im w wyniku scalenia oraz rozwiązano Radę Uczestników Scalenia.
Od decyzji organu I instancji wpłynęło 14 odwołań (w imieniu 24 uczestników scalenia). Złożyli je: Z.W., E.Z., T.C., R.S. i J.S., R.D., D.M., D.D. i A.D., C.W. i J.W., J.B. (syn W.), D.B., E.B., M.B., J.B. (syna F.), S.G., T.G., A.S., J.R., S.B., J.L., A.L. i Ł.L.
Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. nr GK-II.7213.24.2023 odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast po rozpoznaniu odwołania Z.W., postanowieniem z dnia 30 marca 2024 r. nr GK-II.7213.24.2023 stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.
Natomiast, w wyniku rozpoznania pozostałych odwołań, powołaną na wstępie decyzją z dnia 21 marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał na wyjątkową rolę scalenia gruntów w kształtowaniu ustroju rolnego na obszarach wiejskich.
Podkreślił, że przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego analiza wykazała, że projekt scalenia gruntów opracowano w ten sposób, że do wydzielonych gruntów zaprojektowano sieć publicznych dróg dojazdowych, przy czym wykorzystano też drogi istniejące w celu ograniczenia przeznaczania na ten cel gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej. Przy projektowaniu dróg brano pod uwagę skrócenie czasu dojazdu do poszczególnych działek oraz zachowanie układu działek i dróg dojazdowych w terenach budowlanych. Projekt scalenia opracowano uwzględniając w miarę możliwości życzenia złożone przez uczestników scalenia, biorąc po uwagę położenie i wartości gruntów przed scaleniem oraz ustalenia projektu ogólnego scalenia gruntów. Kształt i układ zaprojektowanych działek na obszarze scalenia, uzależniony był od układu dróg, sieci urządzeń melioracji wodnych, ukształtowania terenu oraz przewidywanego przeznaczenia gruntów. Aby nie powodować zakłóceń w grawitacyjnym spływie wód, w zdecydowanej większości zachowano też dotychczasowy kierunek działek. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, to znaczy o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W przypadkach, gdy ze względów technicznych nie było możliwości wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej, zastosowano dopłaty pieniężne.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przedstawił szczegółowo zarzuty każdego z odwołujących, stan istniejący przed scaleniem, wyniki oszacowania gruntów, życzenia, zastrzeżenia i uwagi, jakie osoby te składały w toku postępowania scaleniowego i sposób rozpatrzenia tych uwag, opinie komisji doradczej (kiedy były wydawane), wreszcie stanowisko Starosty oraz własną ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji.
W tak ustalonych okolicznościach Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Postępowanie scaleniowe gruntów przeprowadza się z udziałem i dla dobra właścicieli gruntów w celu poprawienia warunków życia i gospodarowania mieszkańców wsi i taki cel w przypadku scalenia gruntów położonych we wsi G. został osiągnięty.
Decyzja Wojewody Podkarpackiego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, odrębnymi skargami, które złożyli:
1. J.B., D.B., E.B., M.B. – reprezentowani przez pełnomocnika adw. A.K.;
2. R.S. i J.S. – reprezentowani przez pełnomocnika adw. A.K.;
3. J.L., Ł.L., A.L.;
4. T.G. i S.G.;
5. A.D. i D.D.;
6. R.D.;
7. J.R.
Skarżący J.B., D.B., E.B., M.B. kwestionowanej decyzji zarzucili nieważność ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 33a pkt 1 ustawy, w zw. z art. 6 Kpa i art 7 Konstytucji RP, poprzez rozwiązanie przez pracownika Starostwa Powiatowego w L w trakcie postępowania scaleniowego, bez podstawy prawnej Rady Uczestników Scalenia, a następnie powołanie przez Starostę [...] wbrew obowiązującym przepisom Zespołu do spraw scaleń wsi G. oraz Komisji pełniącej funkcje doradcze. Działania te były sprzeczne nie tylko z postanowieniami ustawy, które nie przewidują możliwości rozwiązania Rady Uczestników Scalania ani przez starostę, ani przez pracownika starostwa, ale naruszało również zasadę legalizmu wyrażoną zarówno w art. 6 k.p.a jak i art. 7 Konstytucji RP.
Z ostrożności procesowej zarzucili ponadto naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego :
a) art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm. - dalej "ustawa środowiskowa"), poprzez uznanie, że projekt scalania nie narusza obowiązującego prawa w sytuacji, gdy jest sprzeczny z postanowieniami decyzji Starosty [...] z 14 września 2016 r., znak: OŚ.604.18.2016 o środowiskowych uwarunkowaniach i stanowiącej jej integralną część Charakterystyki przedsięwzięcia w zakresie, w jakim projekt scalania nie utrzymuje dotychczasowego kierunku nowo projektowanych działek, aby nie naruszać systemu grawitacyjnego spływu wód powierzchniowych i podziemnych, dopuszcza wyłącznie wycinkę drzew nie będących zadrzewieniem oraz 800 m2 krzewów w rowach melioracyjnych, zmienia granice wąwozów, dziełek leśnych i działek budowlanych oraz narusza obowiązek zaprojektowania sieci dróg transportu rolnego z wykorzystaniem w maksymalnym stopniu dotychczasowych szlaków drożnych,
b) art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez naruszenie nakazu scalania gruntów w sposób tworzący korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie oraz dostosowania granic nieruchomości do systemu dróg poprzez:
- utworzenie w miejsce dotychczasowej działki nr [...] czterech działek o numerach [...], [...], [...] i [...],
- dokonanie podziału dotychczasowej działki leśnej nr [...] stanowiącej własność E. i M.B. na dwie działki o nr [...] i [...] co jest sprzeczne z zasadą racjonalizacji gospodarowania gruntami leśnymi w wyniku scalania,
- likwidację urządzonego przez J.B[...] szlaku drożnego znajdującego się na działce [...] (nowy nr [...]),
- wydzielenie w wyniku scalania m. in. wzdłuż działek poscaleniowych nr [...] i [...] drogi o szerokości 3 m na działkach poscaleniowych nr [...] i [...], co uniemożliwia swobodny dojazd do pól sprzętem rolniczym,
- likwidację drogi znajdującej się na działce przedscaleniowej nr [...] poprzez włączenie jej do działki poscaleniowej nr [...],
- ukształtowanie nowej sieci dróg w sposób zagrażający bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a przez to naruszenie zasady poprawy racjonalności gospodarowania, w szczególności działek nr [...] i [...], które łączą się z drogą powiatową tuż za wzniesieniem, czy działek [...] i [...], które łączą się z drogą powiatową w taki sposób, że wyjeżdżający z niej nie mogą obserwować ruchu na drodze powiatowej,
c) art. 2 ust. 4 ustawy poprzez dokonanie wydzielenia z działki nr [...] gruntów odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli pomimo, że J.B. nie wyraził zgody na takie wydzielenie i zniesienie współwłasności;
2. postępowania, tj.:
a) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie tego materiału dowodowego stanu faktycznego w zakresie:
- wniosku D.B. o powiększenie gospodarstwa o działkę [...] w wyniku sformułowania nie mającego oparcia w przepisach żądania, aby wniosek ten został złożony na doręczonym formularzu pomimo, że został on sformułowany i zapisany i wyceniony w kwestionariuszu życzeń (nr rejestru [...]),
- przyjęcia wbrew treści decyzji organu I instancji, że Starosta szeroko uzasadnił przyjęte stanowisko w odniesieniu do gruntów J.B. i gruntów reprezentowanych przez niego osób, w sytuacji, gdy w swojej decyzji organ I instancji odniósł się ogólnikowo do zarzutów wszystkich uczestników scalania na str. 8j decyzji (trzy akapity od góry),
b) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu treści przedłożonych przez Skarżących opinii dendrologicznej i ornitologicznej,
c) art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy ponownego, pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego całokształtu materiału dowodowego, a jedynie ograniczenie się do oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniach stron, w tym w odwołaniu skarżących oraz pominięcia przy ponownym orzekaniu szczegółowej oceny czynności dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 17 sierpnia 2021 r.
d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu kwestii zgodności projektu scalania z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny polegający na stwierdzeniu, że wydzielone dla skarżących działki poscaleniowe są szersze w sytuacji, gdy bez zmian pozostał kształt działki [...], [...], [...] czy też z działki [...] działki [...], [...], [...] i [...], w sytuacji, "położenie nowych działek jak dotychczasowej działki [...]".
Wobec powyższych uchybień skarżący zwrócili się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2024 r. - stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący przedstawili dodatkową argumentacją uzasadniającą zarzut nieważności postępowania i zwrócili się o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr [...] Zagospodarowanie poscaleniowe na zadaniu: "Budowa i przebudowa dróg poscaleniowych wraz z przepustami pod drogami i zjazdami do działek, renowacja rowów melioracyjnych oraz rekultywacja gruntów" dla projektu: Scalenie gruntów wsi G., gm. [....]" celem ustalenia faktu, że długość oraz przebieg dróg, lokalizacja przepustów pod drogami, rozmieszczenie rowów oraz usytuowanie zjazdów do działek nastąpiło przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji zatwierdzającej projekt scalania przesądzając tym samym, poza procedurą określoną w ustawie. Zwrócili się również, aby Sąd na podstawie art. 248 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Starostę do przedłożenia kompletu dokumentów wyżej wymienionego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w szczególności ogłoszenia o zamówieniu oraz załącznika nr 16, tj. dokumentacji projektowej.
R.S. i J.S. – reprezentowani przez pełnomocnika adw. A.K. kwestionowanej decyzji również zarzucili nieważność z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 33a pkt 1 ustawy scaleniowej w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez rozwiązanie Rady Uczestników Scalania, a następnie powołanie przez Starostę wbrew obowiązującym przepisom Zespołu do spraw scaleń wsi G., uzasadniając ten zarzut tak jak w skardze Państwa B.
Z ostrożności procesowej skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego:
a) art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, poprzez dokonanie w wyniku scalania ustalenia granic działek nr 122 i 123 (po scaleniu) w sposób naruszający nakaz tworzenia korzystnych warunków gospodarowania oraz dostosowania granic nieruchomości do systemu dróg,
b) art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez naruszenie nakazu scalania gruntów w sposób tworzący korzystniejsze w rolnictwie i leśnictwie oraz dostosowania granic nieruchomości do systemu dróg poprzez dokonanie w wyniku scalania likwidacji części szlaku drożnego, znajdującego się na północno-zachodnim rozgałęzieniu działki nr [...] (przed scaleniem): w części sąsiadującej z działką przedscaleniową nr [...], a łączącej się z drogą powiatową pomimo, że w żaden sposób nie tylko nie służy to korzystniejszym warunkom gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, ale wręcz takie gospodarowanie utrudnia ograniczając możliwości komunikacyjne, tj. wjazd na drogę powiatową,
2. postępowania - art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieocenienie na podstawie tego materiału dowodowego stanu faktycznego w zakresie przebiegu drogi zlokalizowanej na działce przedscaleniowej nr [...] (obecnie nr [...]) w części obejmującej odcinek ok. 100 metrów przed jej połączeniem z drogą powiatową, a przez to uznanie, że ograniczenie na tym odcinku szerokości drogi znajdującej się na działce poscaleniowej nr [...] do 5 metrów nie spowoduje pogorszenia warunków gospodarowania, bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz nie spowoduje powstania niekorzystnych warunków dojazdu do i z gruntów objętych scalaniem, a w efekcie jest zgodne z nakazem dostosowania granic nieruchomości do sieci dróg.
Wobec powyższych uchybień skarżący zwrócili się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Natomiast J.L., Ł.L. i A.L. w złożonej skardze zarzucili, że organy obu instancji rozpatrując ich sprawę nie uwzględniły wszystkich istotnych okoliczności, które skutkują naruszeniem ich praw własnościowych i słusznego interesu strony. Zaniechano dokonania wyceny niektórych elementów składowych gruntów, nie objęto operatem szacunkowym działki nr [...] mimo, że na tej działce znajdował się sad z różnymi cennymi i wiekowymi drzewami. Ponadto decyzja o zatwierdzeniu projektu scaleniowego została wydana dwa dni po opracowaniu operatu szacunkowego. Tym samym pozbawiono ich możliwości zapoznania się z jego treścią. Jako strona pozbawieni zostali prawa do czynnego udziału w postępowaniu co gwarantują im przepisy k.p.a.
W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2024 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wymienieni wyżej skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika adw. A.K. kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:
1. postępowania, tj.:
a) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej oraz art. 10 ust. 1 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy scaleniowej poprzez nieogłoszenie na zebraniu uczestników scalania wyników oszacowania gruntów oraz nasadzeń i innych elementów podlegających oszacowaniu dokonanych po 17 września 2017 r., w tym działki nr [...] i znajdujących się na niej nasadzeń, wynikającej z opracowania operatu szacunkowego na dwa dni przed wydaniem przez Starostę decyzji zatwierdzającej projekt scalania czym pozbawiono skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu i składania zastrzeżeń do dokonanego szacunku;
b) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez pominięcie okoliczności, że w trakcie postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji Starosty [...] z 17 sierpnia 2021 r., przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji, uczestnicy scalania nie wyrazili zgody na ponownie dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych oraz szacunek tych gruntów i nasadzeń, które były przedmiotem oszacowania po 17 września 2017 r., tj. po podjęciu przez uczestników scalania uchwały zatwierdzającej dokonane oszacowanie;
c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, a w szczególności niedokonanie oceny operatów szacunkowych określających wartość nasadzeń (drzew) znajdujących się na należących do skarżących działkach przedscaleniowych nr [...] oraz nr [...] a w konsekwencji zaakceptowanie pominięcia przy wycenie ich wartości;
2) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez ukształtowanie poscaleniowych rozłogów gruntów przyznanych Skarżącym w sposób nie zapewniający korzystnych warunków gospodarowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący zwrócili się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
T.G. i S.G. we wniesionej skardze zwrócili się o wycofanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji jako naruszających przepisy ustawy scaleniowej oraz przepisy postępowania – k.p.a. – w stopniu mogącym wpływać na wynik sprawy. Zwrócili się o uchylenie decyzji w części (lub w całości) dotyczącej ich nieruchomości i sąsiada od zachodu (K.S.), a to działek po scaleniu odpowiednio nr [...] i nr [...], z udziałem Gminy w [...] pow. [...], ponieważ "w wyniku zakończonego scalenia została zniesiona działka (przed scaleniem) nr [...], stanowiąca drogę i wpisana w ewidencji gruntów we władanie Gminy w [...], przez co zostali pozbawieni dotychczasowego najkrótszego i najbardziej racjonalnego oraz istniejącego od niepamiętnych lat dojazdu i dojścia do gruntów rolnych położonych na północy naszej działki siedliskowej, zagrodowej (przed scaleniem) nr [...] (dojazd i dojście znajdowały się z lewej strony skarpy, omijały skarpę, tj. były dokonywane przez działkę sąsiada od zachodu K.S., gdyż od niepamiętnych lat istniał szlak drożny po działce sąsiada łączący naszą działkę nr [...] - za budynkiem gospodarczym - z gminną działką drogową nr [...]".
Wskazali, że ich interes został naruszony, gdyż:
- zostali pozbawieni należytego dojazdu i dojścia do działki siedliskowej, zagrodowej (przed scaleniem) nr [...] i po scaleniu nr [...], a mianowicie dojazdu i dojścia z drogi publicznej powiatowej (asfaltowej) działki (po scaleniu) nr [...] (do tej pory korzystali i nadal korzystają z dojścia i dojazdu grzecznościowo poprzez działkę nr [...], leżącą na południe od ich działki siedliskowej i graniczącą z drogą publiczną, powiatową, asfaltową, obecną działką nr [...]);
- zlikwidowano drogę gminną (przed scaleniem) nr [...] (wpisaną w ewidencji gruntów we władanie Gminy w [....]) i jednocześnie łącznik, tj. szlak drożny, którym dojeżdżali i dochodzili z działki siedliskowej (przed scaleniem) nr [...] poprzez działkę sąsiada od zachodu K.S., a to działkę nr [...], do drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] (łącznik ten został oznaczony kolorem pomarańczowym na załącznikach nr 9 i nr 10, dołączonych do skargi) i z tej drogi gminnej dostawali się na grunty rolne położone na północy ich działki siedliskowej (omijali z lewej strony wysoką na ok. 30 m skarpę, znajdującą się za budynkiem gospodarczym działki siedliskowej).
Skarżący zwrócili się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu wskazali na naruszenie przepisów postępowania i rozwinęli zarzuty skargi szczegółowo odnosząc się do przeprowadzonego przez organ postępowania.
A.D. i D.D. zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
- art. 7, art. 8, art. 75 oraz 77 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także poprzez naruszenie sposobu prowadzenia postępowania scaleniowego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
- art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez działanie organu wbrew przepisom prawa, pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli:
- polegające na błędnym przyjęciu, że ustalenie projektu scalenia gruntów a to działek nr [...] za który wydzielono ekwiwalent w postaci działki nr [...] jest jedynie drobną korektą granicy działki nr [...] podczas gdy odprowadzając z tej działki budowlanej obszar o powierzchni 3m2 spowodowało ograniczenie w możliwości jej zagospodarowania,
- brak rozważenia w projekcie scalenia utworzenia drogi publicznej przez działkę nr obecny [...] która prowadziłaby do działek nr obecny [...] i działki nr [...] tworząc tym samym korzystniejsze rozwiązanie w zagospodarowaniu w/w działek,
- błędne i niezrozumiałe uznanie, że w wyniku wydzielenia części działki nr [...] do drogi gminnej nr [...] doszło do przyznania ekwiwalentu to działki nr [...] zlokalizowanej przy działce nr [...] stanowiącej jego własność, podczas gdy ów ekwiwalent (obszar bardzo mały około 1 ara) został przyznany na współwłasność żony skarżącego D.D. i jej siostry A.D.1, a które były wcześniej współwłaścicielkami działki nr [...], a które w wyniku scalenia ją utraciły;
- bezpodstawne przejęcie działki nr [...], która to działka stanowiła współwłasność D.D. i jej siostry A.D.1, a która wykorzystywana była jako droga dojazdowa do działki nr [...] i tym samym przyznanie ekwiwalentu w postaci działki nr [...], która znajduje się przy działce nr [...] stanowiącej jego własność.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez jego niezastosowanie podczas gdy przedmiotem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej a zaskarżona decyzja tego nie potwierdza. Wręcz przeciwnie doszło do pomniejszenia działki budowlanej o obecnym nr [...] jak i utworzenie działki rolnej nr [...] o bardzo małej powierzchni nie mającej nic wspólnego z tworzeniem korzystniejszych warunków zagospodarowania w rolnictwie czy leśnictwie,
- art. 8 ust. 4 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez przyznanie rażąco niskiego ekwiwalentu tj. w kwocie 636 zł za wydzielenie części gruntu z działki budowlanej o nr [...] pod drogę dojazdową podczas gdy ceny rynkowe działek budowlanych położonych w Gminie [....] są znacznie wyższe;
- art. 17 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez przejęcie działki nr [...], która to działka stanowiła współwłasność D.D. a wykorzystywana była jako droga dojazdowa na działki nr [...], podczas gdy Skarb Państwa posiadał do dyspozycji nieruchomość obecnie oznaczoną jako działka nr [...] która posiada dostęp do drogi publicznej w której można wyodrębnić drogę dojazdową do działek obecnie oznaczonych nr [...] i [...].
Wobec powyższych zarzutów skarżący domagają się uchylenia decyzji Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zwrócili się o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.
R.D. we wniesionej skardze podkreśliła, że nie wyraża zgody na dokonaną komasację gruntów. Jest to wbrew jej woli. Proponowane zmiany pozbawiają jej drogi dojazdu do stodoły, a wszelkie zmiany pól są nie do przyjęcia. Wszystko "mają w jednym kawałku od stodoły aż do "borków" i tego żądają". Nie wyraża zgody na rugowanie z własnych, rodzinnych majątków. Żąda wyłącznie majątku, otrzymanego po jej zmarłej mamie S.D. z domu M., wpisanego w księgach wieczystych. W stosunku do jej majątku komasacja jest niepotrzebna. Wydana decyzja narusza jej prawo własności.
J.R. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy scaleniowej poprzez utworzenie wskutek przeprowadzonego postępowania scaleniowego skrajnie niekorzystnych warunków do prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego w porównaniu sprzed postępowania scaleniowego. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 8 ustawy scaleniowej poprzez przyznanie mu gruntów nieekwiwalentnych o znacznie niższej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty i przytoczył argumentację na ich poparcie
W odpowiedzi na skargi Wojewoda zwrócił się o ich oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu skarżących J.B., D.B., E.B. i M.B. oraz R.S. i J.S. dotyczącego nieważności decyzji organ wyjaśnił, że 24 sierpnia 2021 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym wprowadzono ich w posiadanie wydzielonych im gruntów na podstawie decyzji Starosty z 17 sierpnia 2021 r. zatwierdzającej projekt scalenia. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, rozpoczęto zagospodarowanie poscaleniowe, a Rada Uczestników Scalenia zakończyła swoją działalność. Wojewoda zgodził się, że w protokole z 24 sierpnia 2021 r. użyto niefortunnego określenia "rozwiązanie Rady Uczestników Scalenia", jednak działanie takie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jak przedstawiają to skarżący. Zakończenie działalności Rady Uczestników Scalenia wynika z tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych działań Rady w toku postępowania odwoławczego, po zatwierdzeniu projektu scalenia przez organ I instancji.
Odnosząc się do zarzutów S. i T.G. organ wyjaśnił, że wymienieni po zapoznaniu się z materiałem dowodowym 3 marca 2024 r., podtrzymali stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wypowiedzieli się w sprawie i nie wnieśli żadnych nowych okoliczności. Nie jest w żaden sposób uzasadnione warunkowanie realizacji uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. od rezultatów wniosków składanych w trybie art. 73 k.p.a. Są to bowiem niezależne i odrębne uprawnienia przynależne stronom postępowania. W ocenie organu, rzekomy "brak wypowiedzenia się" T.G. przed wydaniem decyzji Wojewody Podkarpackiego, nie wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż podnoszone przez niego argumenty były już rozważane w postępowaniu odwoławczym. W kwestii nieustanowienia dojazdu i dojścia do nieruchomości siedliskowej organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. S. i T.G. - mimo zgłaszanych początkowo życzeń – 19 sierpnia 2019 r. wyrazili zgodę na "ustawkę", czyli wstępny projekt rozmieszczenia działek ekwiwalentowych. Oprócz wspominanego wyżej oświadczenia, wyrazili także zgodę 13 kwietnia 2021 r. na wydzielony w wyniku scalenia gruntów ekwiwalent. Wprawdzie własnoręczny podpis w karcie uczestników scalenia, złożony został przez jedną osobę, jednak faktem jest, że skarżący nie odwoływali się od pierwszej decyzji scaleniowej z 17 sierpnia 2021 r.
Zarzuty pozostałych skarżących stanowią powtórzenie argumentów odwołania i w tym zakresie Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewoda podkreślił, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Ze względu na specyfikę scalenia gruntów oraz jego skutki które sprowadzają się do transformacji istniejącego tytułu prawnego do nowego stanu - wskazanego w projekcie scalenia, wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jest możliwe tylko w całym obszarze scalenia i w odniesieniu do wszystkich uczestników scalenia. Organy opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Jednak granice tej swobody są ograniczone. Scalenie gruntów ma na celu poprawę warunków życia i pracy mieszkańców wsi i nie zawsze godzi interesy wszystkich jego uczestników. Opracowanie projektu scalenia gruntów rozpoczyna się od zaprojektowania dróg gminnych, do wszystkich gruntów. Grunty użytkowane nierolniczo i nieleśnie, w tym urządzone drogi, pozostają w dotychczasowym stanie posiadania. Siedliskowe grunty zabudowane w zasadzie pozostają w dotychczasowym stanie posiadania, a ich granice dostosowuje się do granic zaprojektowanych dróg. Przesłanki do opracowania projektu scalenia pozostałych gruntów wynikają z uprawnień uczestników scalenia do starego stanu posiadania.
W wyniku scalenia, uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, to znaczy o podobnej powierzchni, jakości i strukturze użytków rolnych, a także o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kształt i układ działek zaprojektowanych na obszarze scalenia uzależniony jest od układu dróg, ukształtowania terenu oraz od przeznaczenia (także przewidywanego) gruntów. W opracowywanym projekcie scalenia poszukuje się rozwiązań powszechnie akceptowanych przez uczestników scalenia, tak aby efekty scalenia podzielić sprawiedliwie.
Na gruntach poscaleniowych są korzystniejsze warunki do gospodarowania i rozwoju gospodarstw rolnych. Wojewoda podkreślił, że na terenie wsi G. w wyniku scalenia znacznie poprawił się dostęp do gruntów siedliskowych i rolnych poprzez zaprojektowanie funkcjonalnej sieci dróg gminnych. W tym celu dokonano potrąceń z gruntów objętych scaleniem w wysokości 2% wartości.
Końcowo zauważył, że projekt scalenia gruntów jest porozumieniem społecznym wypracowanym przez uczestników scalenia w toku postępowania scaleniowego. Stan ten może ulec zmianie w przyszłości, gdyż na mocy art. 155 k.p.a., po uzyskaniu zgody wszystkich zainteresowanych właścicieli gruntów można dokonać zmiany decyzji w tym zakresie.
Wnioskiem z 3 czerwca 2024 r. A.S. i wnioskiem z 19 sierpnia 2024 r. M.D. zgłosili, na podstawie art. 33 ust. 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, swój udział w niniejszym postępowaniu. W pismach tych przedstawili swoje stanowisko dotyczące decyzji Wojewody z 21 marca 2024 r.
Postanowieniami z dnia 27 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarządził na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Rz 641/24, II SA/Rz 642/24, II SA/Rz 643/24, II SA/Rz 644/24, II SA/Rz 645/24, II SA/Rz 646/24 i II SA/Rz 647/24 i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 641/24.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/rz 641/24 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem jednego tylko kryterium - zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024, poz. 1267).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Należy również zaznaczyć, że w przypadku decyzji scaleniowej ustawodawca ograniczył możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji wyznaczając w tym zakresie co do zasady termin 2 miesięcy od dnia otrzymania skargi przez właściwy sąd. Na mocy bowiem art. 1 pkt 10 lit. c ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 32, dalej: ustawa zmieniająca) do art. 33 ustawy scaleniowej dodano ust. 5 i ust. 6, które stanowią, że:
- wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargę w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania skargi przez właściwy sąd. Jeżeli skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jej nieopłacenia, bieg terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, rozpoczyna się z dniem jej opłacenia i usunięcia braków formalnych (art. 33 ust. 5);
- sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie terminu, o którym mowa w ust. 5, stwierdza wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z naruszeniem prawa (art. 33 ust. 6).
Wyrok w niniejszej sprawie został wydany po upływie 2 miesięcy od daty otrzymania skarg, jednak ta okoliczność nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia decyzji i skargi oddalił.
Sądowa kontrola potwierdziła prawidłowość przeprowadzenia kolejnych etapów postępowania scaleniowego, niezasadne są zatem zarzuty skarg w tym zakresie, wskazujące również na nieważność postępowania.
Postępowanie scaleniowe w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (63%), zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej.
Wydane w niniejszej sprawie w dniu 29 października 2015 r. postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy zawiera niezbędne elementy:
1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; ok
2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów;
3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych.
Zostało też ono prawidłowo odczytane na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie wywieszone na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy oraz na tablicy ogłoszeń w G. (zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy scaleniowej).
Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy scaleniowej, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem.
Rada uczestników scalenia licząca 12 osób została w rozpoznawanej sprawie wybrana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę w dniu 3.11.2016 r., ze zmianami w składzie Rady z dnia 26.01.2017 r. (zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy).
Kwestie szacowania gruntów określają art. 10-13 ustawy scaleniowej
Grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. Jej skład określa art. 10 ust. 1 ustawy.
Zasady szacunku gruntów określają, w drodze uchwały, uczestnicy scalenia. jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2 (art. 11 ust. 1). Ust. 2 stanowi, że w przypadku nieokreślenia zasad, szacunku gruntów dokonuje się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Kolejno art. 12 ustawy scaleniowej w ust. 1-3 reguluje następujące kwestie.
Wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem.
Na zebraniu, o którym mowa w ust. 1, oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku.
Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię.
Przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały.
Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 ustawy, uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Zapadają one większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie.
Projekt scalenia wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 23 ust. 2 ustawy scaleniowej.
Na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1.
Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji (art. 25 ust. 1). W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin (art. 25 ust. 2). O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem (art. 25 ust. 3). Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach (art. 25 ust. 1).
W rozpoznawanej sprawie wszystkie przytoczone dotąd według obowiązujących przepisów czynności scalenia, które odbyły się w okresie w okresie od 2015 r. do 2021 r. , w ocenie Sądu spełniają kryterium legalności.
Zasady szacunku gruntów określono w uchwale uczestników scalenia z dnia 26.01.2017 r., a wyniki oszacowania gruntów ogłoszono na zebraniu uczestników scalenia w dniu 17.08.2017 r. Stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej zgoda na dokonany szacunek została wyrażona w formie uchwały z dnia 21 września 2017 r.
Pierwszy projekt scalenia został okazany uczestnikom w okresie od 24.08.2020 r. do 28.04.2021 r., po indywidualnym zawiadomieniu o terminie okazania. Zgłoszone zastrzeżenia były opiniowane przez komisję doradczą, a następnie rozpatrzone przez Starostę [...], który decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr GN.661.28.2015 zatwierdził projekt scalenia wsi G..
Po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę, w ponownie prowadzonym postępowaniu powstał nowy projekt scalenia opracowany przez nowo powołanego geodetę. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. nr GN.661.28.2015 powołany został Zespół do spraw scaleń wsi G., pełniący funkcje rady uczestników scalenia, a postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. Starosta powołał z kolei komisję pełniącą funkcje doradcze przy opracowaniu projektu przedmiotowego scalenia.
Skarżący J.B., D.B., E.B., M.B. oraz R.S. i J.S. zarzucają rażące naruszenie prawa poprzez rozwiązanie bez podstawy prawnej Rady Uczestników Scalenia, a następnie powołanie przez Starostę [...] wbrew obowiązującym przepisom Zespołu do spraw scaleń wsi G. oraz Komisji pełniącej funkcje doradcze.
Analizując ten zarzut Sąd stwierdza, że chociaż rada uczestników scalenia odrywa istotną rolę w procesie scalenia to przepisy ustawy scaleniowej nie stanowią o sposobie zakończenia jej pracy. Przytaczany już art. 9 ustawy scaleniowej wskazuje sposób jej powołania oraz skład osobowy. Przepis ten w ust. 3 przewiduje również sytuację, kiedy nie dokonano wyboru tej rady w terminie określonym przez starostę – wówczas funkcję tej rady sprawuje powołany postanowieniem starosty zespół, w skład którego wchodzi (w przypadku gdy scaleniem objęto grunty 1 wsi, jak w niniejszej sprawie): rada sołecka, sołtys, przedstawiciel Krajowego Ośrodka będącego uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników.
W rozpoznawanej sprawie wybrana w 2016 r. Rada Uczestników Scalenia licząca 12 osób została rozwiązana w czasie zebrania uczestników scalenia w dniu 24.08.2021 r., na którym odczytano decyzję Starosty [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów oraz wprowadzono uczestników scalenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, Jak argumentuje organ w odpowiedzi na skargę stało się tak z uwagi na wypełnienie przez Radę swoich zadań i zakończenie procesu scalenia. W dalszej kolejności decyzja organu I instancji została jednak uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 maja 2022 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy stworzony został od nowa projekt scalenia i zachodziła konieczność przeprowadzenia raz jeszcze wielu czynności scalenia przy udziale społecznego organu doradczego, jakim jest rada uczestników scalenia, która jednak wcześniej została odwołana.
Należy również mieć na względzie, że w tym czasie obowiązywał w Polsce stan epidemii, a później stan zagrożenia epidemicznego i w dniu 10 lutego 2022 r. na mocy ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 32) wszedł w życie m. in. art. 33a pkt 1) ustawy scaleniowej, stanowiący, że:
- w okresie obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, 2280, 2674, 2705 i 2770 oraz z 2023 r. poz. 605) lub w okresie obowiązywania stanu nadzwyczajnego oraz w okresie 30 dni od dnia odwołania tych stanów nie wybiera się rady uczestników scalenia oraz nie powołuje się zespołu, o którym mowa w art. 9 ust. 3, a funkcje tej rady sprawuje powołany przez starostę w drodze postanowienia zespół do spraw scaleń; w skład zespołu do spraw scaleń wchodzi sołtys wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, dwóch albo trzech członków rady sołeckiej wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, przedstawiciel Krajowego Ośrodka będącego uczestnikiem scalenia, przedstawiciel gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz dwóch albo trzech właścicieli gospodarstw rolnych wybranych przez starostę, których grunty znajdują się na obszarze objętym scaleniem; do postanowienia w sprawie powołania zespołu do spraw scaleń stosuje się odpowiednio przepisy art. 7 ust. 3 i 4;
W rozpoznawanej sprawie postanowieniem Starosty [...] z dnia 13 lutego 2023 r. został powołany taki zespół, a jego skład jest zgodny wskazanym wyżej przepisem art. 33a pkt 1 – zespół stanowią sołtysi wsi G., 3 członków Rady Sołeckiej tej wsi, przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, przedstawiciel Gminy [...] oraz 3 właścicieli gospodarstw z tej wsi. Zespół ten w całości wszedł w skład Komisji pełniącej funkcje doradcze, której skład określa art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej. Wszedł on w skład komisji pełniącej funkcje doradcze, której skład określał art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej. Komisja spełnia istotną rolę w procesie scalenia, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 2 bierze udział, pełniąc funkcje doradcze w szacowaniu gruntów objętych scaleniem oraz przy opracowaniu projektu scalenia przez upoważnionego przez Starostę geodetę – projektanta.
W ocenie Sądu zarówno rozwiązanie Rady Uczestników Scalenia w przedmiotowym postępowaniu, jak i powołanie w dniu 13 lutego 2023 r. zespołu, nie naruszają prawa w sposób rażący. Przepisy prawa nie określają terminu ani sposobu "rozwiązania" rady uczestników scalenia czy też formy zakończenia jej prac, a tym samym jej rozwiązanie, zwłaszcza w sytuacji gdy na ówczesnym etapie, tj. po zatwierdzeniu pierwszego projektu scalenia decyzją Starosty z dnia 17 sierpnia 2017 r. Rada ta w zasadzie wypełniła swoją rolę, nie może pozostawać w rażącej kolizji z konkretnym przepisem prawa, a tylko taki charakter naruszenia prawa ma znaczenie dla zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjmuje się, że z charakterem rażącego naruszenia mamy do czynienia w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz sposób załatwienia sprawy określony w decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. W doktrynie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, również autor ten wraz z B. Adamiak, (:w) Komentarz do art. 156).
O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyroki NSA z 2.07.2009 r., II FSK 217/09, oraz z 13.11.2019 r., I OSK 713/18).
W rozpoznawanej sprawie taka sprzeczność nie istnieje, bowiem brak jest przepisu stanowiącego o zakończeniu pracy rady uczestników scalenia, a tym bardziej wprost zakazującego jej rozwiązanie.
Powracając do oceny dalszego toku postępowania scaleniowego stwierdzić należy, że także kolejne jego etapy były prowadzone zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej, a działania te poprzedzone były czynnościami związanymi z okazaniem wartości szacunkowych posiadanych gruntów. Stworzony został rejestr przed scaleniem, zawierający wartości szacunkowe posiadanych gruntów oraz propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji. Okazanie tego rejestru odbyło się w budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w G. w okresie od 27.03.2023 r. do 6.04.2023 r. i poprzedzone było stosownym obwieszczeniem Starosty w tym przedmiocie.
Skorygowany projekt scalenia wsi G., prezentowany był uczestnikom w okresie od 10.05.2023 r. do 30.06.2023 r. Projektowany przebieg granic okazywany był na gruncie, zaś część opisowo-kartograficzna (mapa oraz rejestr szacunku porównawczego) prezentowana była w siedzibie kancelarii zespołu scaleniowego.
Sąd uznał tym samym, że zostały dochowane warunki formalne prawidłowości postępowania scaleniowego.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm. - dalej "ustawa środowiskowa"), wyrażający się w sprzeczności projektu scalenia z decyzją Starosty [...] z 14 września 2016 r., znak: OŚ.604.18.2016 o środowiskowych uwarunkowaniach i stanowiącą jej integralną część "Charakterystyką przedsięwzięcia". W treści tej decyzji (uzasadnienie- str. 11) wyraźnie wskazano, że "analizowane przedsięwzięcie nie będzie miało żadnego znaczącego oddziaływania na środowisko, wręcz przeciwnie, w znacznym stopniu wpłynie na poprawę warunków przyrodniczych oraz warunków gospodarowania w rolnictwie", a w konkluzji, że charakter oraz zakres planowanego przedsięwzięcia, jego skala i rodzaj generowanych oddziaływań a także rozwiązania chroniące środowisko wskazują, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znacząco negatywny oddziaływać na zasoby, twory i składniki przyrody, w tym na przedmioty i cele ochrony obszaru Natura 2000 oraz nie wpłynie negatywnie na ochronę przyrody [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Podniesione w skardze pp. B. w tym zakresie zarzuty odnoszą się do wskazanych w sentencji decyzji środowiskowej warunków opisanych w pkt I – III, wskazujących m.in. na dopuszczenie wycinki drzew nie będących zadrzewieniem oraz 800 m2 krzewów w rowach melioracyjnych, utrzymanie dotychczasowego kierunku nowo projektowanych działek w taki sposób, aby nie naruszać systemu grawitacyjnego spływu wód powierzchniowych i podziemnych. Brak jest jednak obiektywnych i konkretnych argumentów pozwalających uznać, że projekt scalenia pozostaje w istotnej sprzeczności z decyzją środowiskową. Natomiast kwestie uwzględnienia granic wąwozów, działek leśnych i działek budowlanych oraz zaprojektowanie sieci dróg transportu rolnego z wykorzystaniem w maksymalnym stopniu dotychczasowych szlaków drożnych zostały wskazane w "Charakterystyce przedsięwzięcia" jako postulowane działania przy pracach scaleniowych, mające korzystny bądź obojętny wpływ na środowisko nie zaś jako obowiązkowe warunki.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skarg należy przypomnieć, że scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego), co wynika wprost przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.). Organy administracyjne opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/1998, LEX nr 41780, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. II OSK 123/05, LEX nr 196671).
Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącym ekwiwalenty doszło do naruszenia przepisów ustawy scaleniowej w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., co uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W odniesieniu do zawartych w skardze J. (syn W.), D., E. i M.B. oraz J.B. (syn F.) zarzutów, stwierdzić należy, ze kwestie w nich podniesione zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano zmiany zaistniałe w konfiguracji działek przed i po scaleniu, życzenia właścicieli oraz argumenty, które zostały wzięte pod uwagę w tych w tych zmianach.
W zakresie działki przedscaleniowej nr [...] organ wskazał, że była ona działką bardzo długą (ok. 1,5 km) o nieregularnym kształcie. W wyniku scalenia, w miejsce tej działki wydzielony został ekwiwalent w działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Położenie nowych działek jest takie samo, jak dotychczasowej działki nr [...]. Doszło jedynie do niewielkiej korekty granic mającej na celu doprowadzenie ich do kształtów regularnych. Utworzenie sieci nowych dróg komunikacyjnych, spowodowało natomiast konieczność wydzielenia w miejsce działki dotychczasowej - 4 nowych działek,
Jeśli chodzi o działkę nr [...] skarżących E. i M.B., Starosta w piśmie z 23 stycznia 2024 r. wyjaśnił, że uwzględniono zawarte w kwestionariuszu życzenie pozostawienia w dotychczasowym miejscu fragmentu tej działki o pow. ok. 0,13 ha (użytek leśny), wydzielono ten las w działce nr [...] i [...], natomiast pozostała część życzeń (wydzielenie ekwiwalentu przy drodze asfaltowej) nie była możliwa do zrealizowania. Ekwiwalent ten wydzielono przy gruntach ojca J.B. oraz brata D.B. Wydzielone w ten sposób działki tworzą możliwość gospodarczego wykorzystania gruntu znajdującego się we własności jednej rodziny.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących likwidacji szlaku drożnego na działce przedscaleniowej nr [...] czy ukształtowania nowej sieci dróg, zdaniem skarżących – pp. B. – w sposób zagrażający bezpieczeństwu w ruchu drogowym oraz z naruszeniem zasady racjonalności gospodarowania, w szczególności działek nr [...] i [...], które łączą się z drogą powiatową tuż za wzniesieniem, czy działek [...] i [...], które łączą się z drogą powiatową w taki sposób, że wyjeżdżający z niej nie mogą obserwować ruchu na drodze powiatowej, Sąd stwierdza, że zasadniczym celem scalenia było poprawienie wartości użytkowej nieruchomości stosownie do ich przeznaczenia poprzez zaprojektowanie funkcjonalnej sieci dróg gminnych do gruntów siedliskowych i rolnych, biorąc pod uwagę rozwiązania chroniące środowisko, m. in. skrócenie czasu dojazdu do pól. Osiągnięcie tego celu było możliwe wyłącznie w drodze kompromisu - wytyczenie nowej sieci dróg większości właścicieli gospodarstw poprawiło warunki dojazdu i skróciło dystans, w przekonaniu niektórych jednak, jak skarżący pp. B., skarżących R. i J.S. oraz S. i T.G., warunki dojazdu do ich działek pogorszyły się. W ocenie Sądu jednak rozwiązania mające służyć zmianie dróg dojazdowych dla zapewnienia odpowiedniego dojazdu do innych działek siedliskowych i rolnych nie noszą znamion dowolności, gdyż wyniki scalenia odnieść należy do wszystkich uczestników scalenia.
Wojewoda w zaskarżonej decyzji zwrócił też uwagę, że większość z życzeń wnoszonych przez J.B. w trakcie scalenia została zrealizowana:
- w miejscu przedscaleniowych działek nr [...] i [...] wydzielona została jedna działka nr [...],
- w miejscu przedscaleniowych działek nr [...] i [...] wydzielona została jedna działka nr [...],
- działka nr [...] wydzielona została w miejscu przedscaleniowej działki nr [...],
- uwzględniono także zastrzeżenia J.B. do pierwotnej wersji projektu (w zamian za działki nr [...] i nr [...] o nieregularnym kształcie wydzielenia), przywracając działkę nr [...] (część starej działki nr [...]), wydzielając ją wzdłuż działki nr [...].
Utracona wartość części składowych gruntów, na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego (załącznik nr 12 do zaskarżonej decyzji), określona została: dla J.B. (syn W.) na łączną kwotę 4128,00 zł, dla E. i M.B. na kwotę 8085,00 zł, a dla D.B. na kwotę 11907,00 zł.
Przekonywująca jest także argumentacja organu w odniesieniu do działek nr [...] i [...] – własności R. i J.S. Projekt scalenia zakładał wydzielenie ze wschodniej części działki nr [...] pasa gruntu o szerokości 6 m stanowiący dojazd do działki nr [...] i jednoczesne powiększenie działki nr [...] w części północnej o równowartość utraconej powierzchni na rzecz ww. dojazdu do działki nr [...]. Na tak sporządzony projekt scalenia, zastrzeżenia złożył pełnomocnik właścicielki działki nr [...], żądając przywrócenia granic działki nr [...] z działką nr [...] do stanu sprzed scalenia gruntów. Komisja, po przeprowadzonej wizji terenowej uznała, że wydzielenie ww. dojazdu do działki nr [...] z działki nr [...] nie jest konieczne, gdyż dojazd do gospodarstwa skarżących na działce nr [...] jest możliwy z istniejącej w terenie działki drogowej nr [...], która została dodatkowo ujęta do urządzenia w projekcie zagospodarowania poscaleniowego. Wizja w terenie potwierdziła, że odwołujący na swojej działce nr [...] urządzili utwardzony dojazd do swoich zabudowań gospodarczych od strony działki nr [...] (drogi gminnej). Komisja zaopiniowała powrót do granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] sprzed scalenia gruntów. Starosta po zapoznaniu się z opinią komisji postanowił przywrócić przedscaleniowe granice pomiędzy działkami nr [...] i [...], kierując się brakiem zgody właścicielki działki nr [...] na wprowadzenie jakichkolwiek zmian. Nie są również zasadne zarzuty skarżących – R. i J.S. co do niewyjaśnienia kwestii przebiegu drogi na działce przedscaleniowej. Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie i pomiar granic przedscaleniowych działek nr [...], [...], [...] i [...] nastąpił 14.03.2017 r., co wszyscy właściciele potwierdzili własnoręcznym podpisem w protokole a następnie przyjęte do projektu scalenia. Grunty działki nr [...] (obecnie nr [...]) nie stanowiły urządzonego pasa drogowego, zaś działka nr [...] (obecnie nr [...]) jest urządzoną drogą z nawierzchnią asfaltową, nie stanowi drogi publicznej, jest drogą wewnętrzną, dochodzi do drogi powiatowej nr [...] (nowy nr [...]). Szerokość pasa drogowego w miejscu łączenia się tej drogi z drogą powiatową wynosi 9m, zaś średnia szerokość drogi powiatowej wynosi 12m. Ustalone w obecności zainteresowanych granice nie spowodowały pogorszenia warunków gospodarowania, ani bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także powyższe nie przyczyniło się to do powstania niekorzystnych warunków dojazdu do i z gruntów objętych scaleniem.
W świetle argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji, odnoszącej się tez do zarzutów odwołania, nie mogły też skutkować usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego zarzuty skargi J.L., Ł.L. i A.L.
Wojewoda podał, że J. L. była przed scaleniem wykazana w jednostce rejestrowej nr [...] jako właścicielka 14 działek o łącznej powierzchni 2,00 ha i wartości 170,70 punktów szacunkowych, co po potrąceniu 2,0% na drogi (tj. 3,41 punktów), dało wartość należną za te grunty w wartości 167,29 punktów szacunkowych. W wyniku kilku kolejnych zmian w projekcie scalenia oraz w związku ze złożonym w dniu 26 lipca 2023 r. wnioskiem o przyznanie gruntu na powiększenie obszaru gospodarstwa, za grunty te wydzielony został grunt ekwiwalentowy w nowej jednostce rejestrowej nr [...] w postaci 8 działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Łączna powierzchnia nowych działek wyniosła 2,3936 ha, a ich wartość to 191,94 punktów szacunkowych. Odchyłka wyniosła +24,65 punktów szacunkowych (przy dopuszczalnej: ±5,02 punktów). Obliczona za te grunty, z tytułu dopłaty za potrącenia na drogi kwota, wyniosła 682,00 zł, zaś kwota dopłaty przez J.L. za wydzielenie ekwiwalentu o wyższej wartości (na podstawie złożonego wniosku) - określona została na 4930,00 zł.
J.L. posiadała także przed scaleniem prawo własności w 4/6 części do 3 działek z jednostki rejestrowej nr [...] o łącznej powierzchni 1,03 ha i wartości 130,44 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0% na drogi tj. 2,66 punktów). Jako pozostali współwłaściciele tych gruntów, z jednakowymi udziałami we własności (po 1/6 części) wykazaniu byli także Ł.L. i A.L. Wszyscy współwłaściciele 26 lipca 2023 r. złożyli zgodny wniosek o przyznanie gruntu na powiększenie obszaru gospodarstwa. Po kilku zmianach w projekcie scalenia, za grunty te wydzielony został grunt ekwiwalentowy w nowej jednostce rejestrowej nr [...] w postaci 3 nowych działek o nr [...], [...] i [...]. Łączna powierzchnia nowych działek to 1,0312 ha, a ich wartość wyceniona została na 143,66 punktów szacunkowych (odchyłka wyniosła +13,22 punktów szacunkowych, przy dopuszczalnej: ±3,91 punktów). Obliczona za te grunty, z tytułu dopłaty za potrącenia na drogi kwota, wyniosła 532,00 zł, natomiast kwota dopłaty przez właścicieli z tytułu wydzielenia im gruntu o większej wartości niż posiadali przed scaleniem, wyniosła 2644,00 zł.
Wojewoda podał też, że na rzecz J.L. (na podstawie sporządzonych operatów szacunkowych), określone zostały wartości składników roślinnych celem ustalenia wysokości odszkodowania w ramach prowadzonego scalenia gruntów na kwotę 19072 zł (orzech włoski na działkach nr [...], [...] i [...]) oraz kwotę 7304,00 zł (orzech włoski, klon, jawor, olcha, dąb, jesion, lipa, osika na działce nr [...]). Wydzielenie w ramach scalenia ekwiwalentu dla J., Ł. i A. L., odbyło się w ocenie Wojewody w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy scaleniowej. Przeprowadzone badanie akt sprawy, w szczególności map projektu scalenia gruntów z podkładem starego stanu - wskazała, że struktura obszarowa przedmiotowych gruntów, uległa poprawie. W miejsce dotychczasowych działek: wąskich, o wydłużonym i często nieregularnym kształcie, wydzielone zostały działki nowe, których kształt ułatwiał będzie i optymalizował sposób oraz koszty gospodarowania. Są one szersze i mają regularne - w większości prostokątne – kształty. Wszystkie przewidziane dla J., Ł. i A.L. działki ekwiwalentowe, mają bezpośredni dostęp do sieci nowo wydzielonych dróg dojazdowych. Warunki uprawy i gospodarowania na tych działkach są korzystniejsze niż przed scaleniem, a przez to cele scalenia - również w odniesieniu do tych gruntów - zostały osiągnięte.
Skarżący akceptowali przyjęte rozwiązania projektowe. Z treści załącznika nr 11 wynika, że na posiedzeniu komisji 26 lipca 2023 r. osiągnięto porozumienie z zainteresowanymi. Starosta rozpoznając zastrzeżenie podjął rozstrzygnięcie zgodne z opinią Komisji wprowadzając zmiany do projektu.
Zdaniem Wojewody prowadzone rozmowy pomiędzy skarżącymi a komisją doprowadziły do racjonalnego porozumienia, które częściowo zmieniają projekt scalenia, ale nie ingerują w grunty innych uczestników scalenia. Dzięki wprowadzonym zmianom poprawione zostaną warunki gospodarowania wydzielonymi gruntami, które są w podobnej kulturze rolnej i wartości szacunkowej jak grunty posiadane przed scaleniem. Wobec zgody zainteresowanych na takie zmiany i techniczne możliwości ich wprowadzenia, rozstrzygnięto jak w decyzji organu I instancji. Wskazano, że różnicę ekwiwalentów należy rozliczyć dopłatami pieniężnymi wg szacunku gruntów.
Wojewoda zauważył, że J.L., Ł.L. i A.L., wycofali się z przyjętego porozumienia już po wydaniu przez Starostę decyzji, mimo wprowadzonych - a zaakceptowanych wcześniej przez nich - zmian w tym projekcie.
W piśmie z 1 lutego 2024 r. Starosta wyjaśnił dodatkowo, że w odniesieniu do gruntów J., A. i Ł.L. sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe z 16 stycznia 2021 r. Podczas drugiego postępowania scaleniowego, operaty te zostały zaktualizowane 26 stycznia 2023 r. W następstwie zaistniałych w projekcie scalenia zmian, J.L. przywrócono obszar obejmujący przedscaleniową działkę nr [...], dla której sporządzony został jeden z ww. operatów szacunkowych. W związku z tym, operat ten nie został uwzględniony w decyzji Starosty. Natomiast sporządzony został dodatkowy operat szacunkowy dla składników znajdujących się na działce nr [...], która w wyniku drugiego postępowania przydzielona została innemu uczestnikowi scalenia. Wymieniony powyżej dodatkowy operat szacunkowy sporządzony został po uwzględnieniu zarzutu stron, że na utraconej przez nich działce nie oszacowano składników majątkowych. Organ wskazał, że działka nr [...] (stary numer) w bazie EGiB wykazana jest o powierzchni 0,07 ha i użytkach PsIV 0,06 ha i RIIIa 0,01 ha, a nie jak Strony wskazują w swoim odwołaniu - sad. Wykonawca scalenia gruntów na podstawie rozmowy telefonicznej powiadomił strony o terminie przeprowadzenia czynności przez rzeczoznawcę majątkowego w terenie. W związku z informacją ze strony Ł.L. o niemożliwości stawienia się na spotkanie, termin przeprowadzenia czynności rzeczoznawcy w terenie został przesunięty na 20 października 2023 r. Pomimo podjętych wielu prób skontaktowania się wykonawcy z Państwem L., nie udało się ich zawiadomić o nowym terminie. Wobec tego, rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w oparciu o przeprowadzone czynności terenowe bez udziału stron.
Organ zauważył, że w trakcie postępowania scaleniowego, wszyscy uczestnicy, dla których sporządzone zostały operaty szacunkowe, byli zawiadomieni przez wykonawcę prac scaleniowych do zapoznania się z treścią sporządzonych operatów, co potwierdzają sporządzone przez wykonawcę "Listy osób zapoznanych z operatami szacunkowymi". J.L. stawiła się u wykonawcy prac scaleniowych 28 lutego 2023 r. i zapoznała się z treścią sporządzonych operatów szacunkowych, jednak odmówiła podpisu. Ponadto J.L. i Ł.L. stawili się w siedzibie Starostwa 23 października 2023 r. celem zapoznania się z dodatkowo sporządzonym operatem szacunkowym. Z tego spotkania spisana została przez pracownika Starostwa notatka służbowa potwierdzająca fakt zapoznania się stron z operatem oraz wydania im kopii operatu, jednak Strony odmówiły podpisania tej notatki. Organ wskazał, że operaty szacunkowe zostały sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i mogą stanowić dowód w sprawie, przy czym nie podlega on ocenie w zakresie w jakim miałaby ona dotyczyć wiadomości specjalnych.
Starosta wyjaśnił także, że działka nr [...] (obecny nr [...]) została w drugim postępowaniu przywrócona do stanu z ustalenia granic z 13 czerwca 2017 r., co zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem przez S.L. (ówczesnego współwłaściciela) w protokole oraz na szkicu granicznym. J.L., pomimo prawidłowego zawiadomienia, nie brała udziału w tej czynności. Zmiana projektu dot. granicy pomiędzy działkami starego stanu nr [...] i [...] (nowe nr [...] i [...]) nastąpiła jedynie w wyniku opiniowania zastrzeżenia przez komisję, a następnie w wyniku rozstrzygnięcia Starosty. Przywrócone zostały granice do stanu ewidencyjnego, na co Państwo L. nie wyrazili zgody. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego na ww. działce nie było zasadnym, a ten który został już sporządzony, nie mógł być uwzględniony w nowej decyzji, ponieważ znajdujące się na niej składniki majątkowe pozostały w granicach projektowanej działki. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości odniesienia się do szacunku gruntów Starosta wyjaśnił, że wyniki oszacowania gruntów przedstawione na mapie szacunku porównawczego gruntów zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę 17 sierpnia 2017 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni. W tym okresie do dokonanego szacunku gruntów nie wniesiono zastrzeżeń. Na zebraniu uczestników scalenia 21 września 2017 r. zwołanym przez Starostę w II terminie, obecni na zebraniu uczestnicy scalenia, podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Uchwałę podjęto wymaganą ustawowo większością 3/4 głosów, a zatem strona miała możliwość zapoznania się z szacunkiem gruntów i złożenia zastrzeżenia, czego nie uczyniła.
W zakresie szacowania działek organ wyjaśnił, że wartość działki nr [...] o pow. 0,02 ha - użytek LsIV, została wydzielona w projektowanej działce nr [...] w tej samej klasie i wartości szacunkowej. Projektowana działka nr [...] została powiększona o działkę nr [...] (starego stanu), która nie była własnością J.L. Strona dostała ten sam ekwiwalent wraz ze składnikami majątkowymi w projektowanej działce nr [...] (zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy scaleniowej), dlatego nie było przesłanek do sporządzenia operatu szacunkowego, a pozostawienie tak małej działki o pow. 0,02 ha mającej dodatkowo nieregularny kształt, było gospodarczo niezasadne.
Odnosząc się do argumentu dot. zmiany stosunków własnościowych działki nr [...] organ wyjaśnił, że na części obszaru starej działki nr [...] została zaprojektowana działka nr [...] i [...], stanowiąca własność J.L., co stanowi 70% pokrycia się z działką w starym stanie. W dalszej części zaprojektowano działkę nr [...], która jest współwłasnością J., A. i Ł.L., w wyniku przeniesienia ekwiwalentu zaprojektowano działkę nr [...]. Zaprojektowane działki nr [...], [...] i [...] tworzą jedną działkę "gospodarczo-rolną", która posiada obustronny dostęp do drogi gminnej.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wniosku dot. pozostawienia działki nr [...] w pierwotnych granicach wyjaśniono, że w wyniku analizy całości gospodarstwa P.P. L., a w szczególności działki nr [...] stwierdzono, że pozostawienie tej działki w dotychczasowej lokalizacji i kształcie (nieregularny kształt, długość ok. 170 m, szerokość od 1-5 m) było nieracjonalne ze względu na możliwość gospodarowania. Ekwiwalent za tą działkę zaprojektowano w działce nr [...] (nowy stan) poszerzając ją o działki nr [...] i [...] (stary stan)."
Podczas drugiego postępowania w sprawie scalenia, odwołujący złożyli zastrzeżenia, które były przedmiotem rozpatrywania przez komisję. Na posiedzeniu komisja odnosząc się do żądań zainteresowanych, pozytywnie rozpatrzyła złożone zastrzeżenie tj.:
- powiększono działkę nr [...] o działkę nr [...],
- wyrażono zgodę na ponowne okazanie granic działki nr [...] zgodnie z prośbą strony,
- w oparciu o złożony wniosek o powiększenie gospodarstwa, powiększono gospodarstwo J.L. o działkę nr [...],
- wyrażono zgodę na przeprowadzenie rekultywacji na działce nr [...] oraz na części działek nr [...] i [...] w ramach zagospodarowania poscaleniowego,
- powiększono działkę nr [...] o działkę nr [...],
- przywrócono granice pomiędzy działkami nr [...] i [...] do stanu ewidencyjnego sprzed scalenia.
Wobec takich ustaleń, na posiedzeniu komisji scaleniowej J., A. i Ł.L. oświadczyli, że akceptują pozostałą część projektu scalenia bez zastrzeżeń, co potwierdzili własnoręcznym podpisem w protokole z posiedzenia komisji. Wszystkie wprowadzone do projektu zmiany, zostały stronom okazane w terenie. Biorące udział w tych czynnościach strony odmówiły podpisu w protokole z okazania granic.
Organ zauważył także, że już w trakcie postępowania odwoławczego 26 stycznia 2024 r. w Starostwie odbyło się spotkanie, na które zaproszeni zostali odwołujący. Na tym spotkaniu Starosta wraz z Wójtem przedstawili stronom propozycję rozwiązania problemów opisanych w odwołaniu. Na spotkaniu 31 stycznia 2024 r. Państwo L. poinformowali, że nie wyrażają zgody na żadne z przedstawionych im rozwiązań i przedstawili swoje postulaty. Po ich przeanalizowaniu organ uznał, że ich propozycje są niemożliwe do zrealizowania i gospodarczo nieuzasadnione.
Wojewoda stwierdził zatem, że organ pierwszej instancji podejmował wiele prób zaspokojenia wszystkich oczekiwań i żądań odwołujących i wbrew ich zarzutom – uczestniczyli oni czynnie w prowadzonych pracach, odmawiając jednak złożenia podpisu w protokole.
W odniesieniu do skargi S. i T.G. i zarzutu likwidacji drogi (dz. Nr [...] przed scaleniem) organy wyjaśniły, że przed scaleniem, byli oni wykazani w jednostce rejestrowej nr [...] jako właściciele działki nr [...] o powierzchni 0,48 ha. Grunty te, oszacowane zostały na wartość 47,30 punktów szacunkowych. Po potrąceniu 2% na drogi (tj. 0,95 punktów) wyliczona wartość gruntów przed scaleniem wyniosła 46,35 punktów. W wyniku scalenia, grunt ekwiwalentowy wydzielono w działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,4588 ha oraz wartości 47,51 punktów (odchyłka wynosi +1,16 punktów szacunkowych i mieści się w wartości dopuszczalnej (±1,39 punktów). Za część gruntów potrąconą na drogi, wyliczona została dopłata w kwocie 190,00 zł. Bezspornie przedscaleniowa działka nr [...] nie posiadała bezpośredniego dostępu do sieci dróg publicznych (sami zainteresowani potwierdzili, że "przejazd odbywał się w drodze wieloletniego zwyczaju". Ponadto działka ta - poza terenem siedliskowym - była dość wąska i długa. W wyniku scalenia, obszar gruntów należących do skarżących podzielony został działką drogową nr [...] i wydzielone zostały dwie nowe działki: nr [...] i nr [...], przy czym działka nr [...] ma teraz regularny prostokątny i zwarty kształt, natomiast grunty działki nr [...] właściwie nie zmieniły swojego dotychczasowego położenia i przebiegu granic. W ramach zagospodarowania poscaleniowego, przewidziano dla działki nr [...] "likwidację wysokich miedz i zakrzaczeń". Obie nowe działki posiadają też dostęp do nowej drogi dojazdowej (którego wcześniej nie było). Wojewoda wyjaśnił także, że odwołujący nie wnosili zastrzeżeń do sporządzonego projektu scalenia.
W ocenie Sądu słuszna jest konkluzja organu, że warunki rolniczego gospodarowania na nowo wydzielonych gruntach, uległy poprawie. Ponadto spełnione zostały podstawowe założenia scalenia – każda z działek ma obecnie dostęp do drogi, poprawiła się ich konfiguracja, co wpływa korzystnie na warunki gospodarowania.
Zarzuty D. i A.D. dotyczą przyznania niekorzystnego ekwiwalentu w postaci działki nr [...], niekorzystnej zmiany granicy działki budowlanej nr [...] oraz bezpodstawnego przejęcia działki nr [...] oraz rażąco niskich dopłat za wydzielenie części gruntu z działki budowlanej nr [...]. Wojewoda wyjaśnił, że przed scaleniem skarżący posiadali na zasadzie wspólności małżeńskiej własność 3 działek wykazanych w jednostce rejestrowej nr [...] o łącznej powierzchni 1,3130 ha i wartości szacunkowej 134,40 punktów, co po potrąceniu 2,0% na drogi (2,69 punktów) - dało wartość należną za te działki 131,71 punktów szacunkowych. Na zasadzie wspólności małżeńskiej, posiadali także udziały częściowe we własności gruntów w jednostkach rejestrowych nr [...] (1/9 części w odniesieniu do 3 działek o sumarycznej powierzchni 0,35 ha i wartości 24,50 punktów - wartość należna po potrąceniu na drogi: 24,01 punktów), nr [...] (2/8 części wobec 4 działek o łącznej powierzchni 0,31 ha i wartości 20,00 punktów, co potrąceniu 2,0% na drogi, dało wartość należną w wysokości 19,60 punktów), nr [...] (5/12 części wobec działki nr [...] o powierzchni 0,31 ha i wartości 27,90 punktów - wartość należna po potrąceniu 2,0% na drogi: 27,34 punktów) oraz nr [...] (1/6 części dla działki nr [...] o powierzchni 0,38 ha i obliczonej wartości 34,20 punktów, co po potrąceniu 2,0% na drogi, dało wartość należną 33,52 punktów). Obliczona za wymienione wyżej grunty sumaryczna ich wartość, uwzględniająca potrącenia na drogi i wysokość udziałów we własności, wyniosła 156,26 punktów szacunkowych. Za grunty te, w wyniku postępowania scaleniowego, wydzielony został grunt ekwiwalentowy w działkach o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,5146 ha oraz wartości 152,38 punktów i pozostający w całości we własności małżeńskiej D. i A.D. (odchyłka - 3,88 punktów szacunkowych, mieści się w wartości dopuszczalnej ±4,69 punktów). Z tytułu dopłaty za potrącenia na drogi, wyliczony został ekwiwalent pieniężny o wartości 636,00 zł.
Skarżąca D.D. była przed scaleniem współwłaścicielką w 1/2 części działki nr [...] o powierzchni 0,0112 ha i oszacowanej wartości 1,01 punktów, co po potrąceniu 2,0% na drogi (0,02 punktów), dało wartość należną 0,99 punktów szacunkowych. Za grunty te, wydzielona została w wyniku scalenia nowa działka: nr [...] o powierzchni 0,0101 ha oraz wartości 1,01 punktów (odchyłka wyniosła +0,02 punktów szacunkowych i mieści się w wartości dopuszczalnej ±0,03 punktów). Powołując się na przeprowadzoną analizę Wojewoda stwierdził, że struktura obszarowa gospodarstwa skarżących, w wyniku scalenia uległa poprawie, przez co warunki gospodarowania są lepsze. W miejsce dotychczasowych wąskich działek o wydłużonym kształcie (jedn. rej. nr [...]), wydzielone zostały nowe działki o zwartych i regularnych kształtach z bezpośrednim dostępem do nowo utworzonej sieci dróg dojazdowych. Znacznej poprawie uległa też struktura własnościowa gruntów do nich należących, gdyż w miejsce dotychczasowych cząstkowych udziałów we własności działek o bardzo długich, ciągnących się i wąskich kształtach (np. z jedn. rej. nr [...], nr [...], czy nr [...] spełniających prawdopodobnie funkcje wyłącznie komunikacyjne dla działek innych właścicieli) - wydzielone zostały w nowej jednostce rejestrowej nr [...], nowe działki pozostające w wyłącznej własności małżeńskiej odwołujących, dodatkowo wielkość i kształt tych działek, pozwala na ich lepsze rolnicze wykorzystanie. Cele scalenia w odniesieniu do małżonków D. zostały osiągnięte.
Odnośnie "niekorzystnej" zmiany granicy działki nr [...], wyjaśniono, że w miejsce ww. działki w wyniku scalenia wydzielono ekwiwalent w postaci działki nr [...]. Wydzielony ekwiwalent pokrywa się ze stanem przedscaleniowym. Doszło w tym przypadku jedynie do drobnej korekty granicy działki [...] (działka przedscaleniowa) w jej południowo-wschodniej części odprojektowując z tej działki obszar o powierzchni 3 m2, co nie spowodowało pogorszenia warunków gospodarowania działką, przydzielając ten grunt do drogi gminnej nr [...], tworząc w ten sposób jedyny możliwy dojazd do działki nr [...] oraz dogodniejszy dojazd do budynku mieszkalnego i gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto, projektowana działka od strony działki nr [...] nie posiada ogrodzenia trwałego. Odnośnie zarzutu bezpodstawnego przejęcia działki [...] wyjaśniono, że zgodnie z przyjętym szacunkiem gruntów, działka nr [...] posiadała użytek PsIII szacowany na wartość 90 punktów/ha. W celu zapewnienia dojazdu do działki nr [...] oraz biorąc pod uwagę sposób gospodarowania działki nr [...], w wyniku scalenia działka ta stała się częścią drogi gminnej nr [...], zaś ekwiwalent za działkę nr [...] został wydzielony w postaci działki nr [...], zlokalizowanej przy działce nr [...], która stanowi własność A.D. W wyniku okazania projektu scalenia po ponownym rozpatrzeniu sprawy, współwłaściciel działki nr [...] K.D., zaakceptował projekt co potwierdził własnoręcznym podpisem w protokole. Ponadto wydzielone działki nr [...] i [...] znajdują się na terenach rolnych a nie na terenach zabudowanych, jako podnoszą odwołujący. Dopłaty naliczone zostały zgodnie z szacunkiem gruntów, zatwierdzonym uchwałą z dnia 21 września 2017 r.
W stosunku do R.D. Wojewoda wyjaśnił, że była ona wraz z B.K., przed scaleniem współwłaścicielką, każda w 1/2 części gospodarstwa składającego się 5-ciu działek (nr [...], [...], [...], [...] i [...], wykazanych w 2 jednostkach rejestrowych o łącznej powierzchni 1,99 ha i wartości 238,30 punktów szacunkowych. Należna wartość tych gruntów uwzględniająca 2,0% potrąceń na drogi (tj. 4,76 punktów), wyliczona została na 233,54 punktów szacunkowych. Za grunty te, w wyniku postępowania scaleniowego, wydzielony został grunt ekwiwalentowy w działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0952 ha oraz wartości 233,56 punktów (odchyłka wynosi zatem +0,02 punktów szacunkowych, mieści się w wartości dopuszczalnej (±7,01 punktów)). Za grunty potrącone na drogi wyliczony został ekwiwalent pieniężny o wartości 952,00 zł.
Osoby te, przed scaleniem były ponadto współwłaścicielkami (po 1/4 części) dwóch dalszych działek nr [...] i [...] o sumarycznej powierzchni 0,27 ha i oszacowanej wartości 34,80 punktów, co po potrąceniu 2,0% na drogi (0,70 punktów), dało wartość należną 34,10 punktów szacunkowych. Za grunty te, wydzielona została nowa działka nr [...] o powierzchni 0,3202 ha oraz wartości 34,11 punktów (odchyłka mieści się w wartości dopuszczalnej ±1,02 punktów). Z tytułu dopłaty za potrącenia na drogi, wyliczona została kwota 140,00 zł. Dla działki tej, zachowane zostały udziały częściowe we własności dla wszystkich dotychczasowych współwłaścicieli.
Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że R.D. mimo kierowanych do niej zawiadomień, nie uczestniczyła osobiście w czynnościach związanych ze scaleniem, natomiast konsekwentnie (pisemnie) artykułowała swój sprzeciw wobec jakichkolwiek zmian wobec swoich gruntów. Po rozpatrzeniu wniesionych zastrzeżeń do projektu scalenia, Starosta w załączniku nr 11 do zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że biorąc pod uwagę konieczność wydzielenia nowych dróg poscaleniowych oraz związane z tym przeprojektowanie działek innych uczestników scalenia, wydzielono działki dostosowane do nowego układu dróg. Wydzielono grunt o podobnej kulturze rolnej oraz wartości szacunkowej. Porównując działki sprzed i po scaleniu stwierdził, że nie zostały pogorszone warunki gospodarowania wydzielonym gruntem. Wydzielono działki o lepszym kształcie, poprawiając tym samym możliwość zagospodarowania, a granice wydzielonych działek zostały trwale zastabilizowane, co czyni je pewnymi i trwałymi. Wojewoda stwierdził, że w miejsce dotychczasowego ciągnącego się w kierunku wschód-zachód wąskiego pasa gruntu pozostającego dotychczas we współwłasności R.D., powstały w wyniku scalenia, w rejonie dotychczasowych gruntów - działki nowe o zwartym i regularnym kształcie, który ułatwia i optymalizuje sposób oraz koszty gospodarowania. Każda z nowych działek posiada bezpośredni dostęp do powstałej nowej sieci publicznych dróg dojazdowych.
W ocenie Sądu stwierdzenia organu dotyczące poprawy struktury obszarowej gruntu, konfiguracji działek skarżącej oraz bezpośredniego dostępu do nowej sieci dróg dojazdowych, a także prawidłowe wyliczenie ekwiwalentu, wskazują na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Jeśli chodzi o skargę J.R., powtarza on argumentacje odwołania, do której odniósł się Wojewoda w zaskarżonej decyzji, akcentującą przydzielenie w ocenie skarżącego gruntów o niższej wartości niż te które wniósł do scalenia. Skarżący był przed scaleniem właścicielem 4 działek wykazanych w jednostce rejestrowej nr [...] o łącznej powierzchni 5,53 ha, których wartość oszacowana została na 601,30 punktów szacunkowych, co po potrąceniu 2,0% na drogi (tj. 12,03 punktów), dało wartość 589,27 punktów. Był także właścicielem działki nr [...] z jednostki rejestrowej nr [...] o powierzchni 0,19 ha, której wartość należną po potrąceniu 2,0% na drogi (0,76 punktów), określona została na 37,24 punktów szacunkowych. Posiadał też prawo własności w 1/2 części do działki nr [...] z jednostki rejestrowej nr [...] o powierzchni 0,34 ha i wartości 29,99 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0% na drogi tj. 0,61 punktów) oraz w 4/16 części dla działki nr [...] (jednostka rejestrowa nr [...]) o powierzchni 0,48 ha i wartości należnej po potrąceniach na drogi: 32,93 punktów szacunkowych. Za wszystkie te grunty, których sumaryczna wartość należna (uwzględniająca potrącenia na drogi oraz udziały częściowe we własności) oszacowana była 649,73 punktów - wydzielone zostały grunty ekwiwalentowe w nowych działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,4041 ha i wartości 648,51 punktów szacunkowych. Odchyłka wyniosła -1,22 punktów szacunkowych i mieści się wartości dopuszczalnej: ±19,49 punktów. Obliczona kwota z tytułu dopłat za potrącenia na drogi, wyniosła 2654,00 zł.
W ocenie organów przedscaleniowa działka nr [...] miała nieregularny kształt, posiadała wiele punktów załamań granic i średnią szerokość około 16 m, a wydzielona w jej miejsce poscaleniowa działka nr [...] ma regularny kształt prostokąta i szerokość 19 m. Granice starej działki nie odzwierciedlały ponadto stanu użytkowania na gruncie. W odniesieniu do "niekorzystnej" lokalizacji działki nr [...], wyjaśniono, "że wydzielona ona została na części przedscaleniowej działki nr [...] stanowiącej własność J.R. W obecnym układzie, działka nr [...] została znacznie poszerzona, poprawiając możliwość jej zagospodarowania. Na części nowo wydzielonej działki nr [...] zaprojektowano wykonanie rekultywacji w ramach zagospodarowania poscaleniowego. Odnosząc się do zarzutu wydzielenia zbyt małej działki za działkę przy drodze powiatowej poinformowano, że w zamian za działkę "od strony G." wydzielono J.R. działkę w okolicy "tzw. C.'' zgodnie z jego życzeniem zawartym w kwestionariuszu życzeń. Kształt działki nr [...] został dostosowany do warunków terenowych w postaci wysokich miedz, które nie są możliwe do zrekultywowania oraz lokalizację uprawy wieloletniej na sąsiedniej działce (porzeczka). Wobec zarzutu niekorzystnego skorygowania granicy działki nr [...] wyjaśniono, "że korekta przebiegu jej granicy z działką nr [...] nastąpiła podczas posiedzenia komisji rozpatrującej zastrzeżenie na projekt scalenia złożony przez odwołującego, wówczas pełnomocnik skarżącego dokonał ustalenia przebiegu granic na gruncie wraz z właścicielem działki sąsiedniej – J.K., co z potwierdzono własnoręcznymi podpisami na protokole z posiedzenia komisji. Wobec zgodnego ustalenia granic, Starosta podjął rozstrzygnięcie podtrzymujące ustaloną granicę. Zmiana przebiegu granicy działki nr [...] nastąpiła również na zgodne oświadczenie stron podczas posiedzenia komisji scaleniowej.
Reasumując i biorąc pod uwagę zarzuty skarg oraz wskazane przez organy okoliczności, które były uwzględniane przy przydzielaniu konkretnych gruntów, wytyczaniu nowych dróg dojazdowych oraz analizując prawidłowość obliczania dopłat, stwierdzić należy, że decyzje zatwierdzające projekt przedmiotowego scalenia nie naruszają prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Uwzględnienie interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia jest niemożliwe, co oczywiście nie oznacza, że nie zbadano rzetelnie ich sytuacji i argumentów.
Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej uzasadnienie w przepisie ustawowym. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22.08.2014 r., II SA/Rz 1329/13, sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie naruszono tej zasady. W stosunku do wszystkich uczestników postępowania scaleniowego stosowano te same przepisy i te same kryteria rozstrzygania.
Jak wskazał Wojewoda, prace projektowe, w tym łączenie ekwiwalentów uczestników scalenia, przeważnie wymuszają zmiany w położeniu wydzielanych ekwiwalentów (w porównaniu z dotychczasowym stanem na gruncie). Stosownie do art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy scaleniowej, uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. W przypadku, gdy ze względów technicznych nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosowano dopłaty pieniężne. Korekta przebiegu granic wynikała z rozwiązań projektowych dotyczących całych kompleksów gruntów związanych z przyjętym zgodnie z założeniami do scalenia, układem dróg dojazdowych.
W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu scaleniowym zrealizowano wskazane w ustawie scaleniowej cele, a organy I i II instancji, wydając swoje decyzje, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.