II SA/Rz 641/06

II SA/Rz 641/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Maria Zarębska-Kobak /przewodniczący/
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 7 i art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. i J. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
do wyroku z dnia 23 listopada 2006 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania J. i J. K. od decyzji wydanej z up. Burmistrza Miasta z [...].02.2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4-ech garaży typu "blaszak" nietrwale związanych z gruntem na działce nr 2833 obr. [...], położonej przy ul. O. w D. dla Z. D. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu podano, że organ I instancji wskazaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż warunki zabudowy dla inwestycji zostały ustalone zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja jest zgodna z charakterem zabudowy w sąsiedztwie w zakresie funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu i nie wymaga uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od decyzji powyższej odwołanie wnieśli J. i J. K. zarzucając, że strony nie brały udziału w ustaleniach dotyczących sporządzania przez architekta analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co spowodowało naruszenie przepisu art. 7, art. 77 i art. 10 ust. 1 KPA, iż data sporządzenia analizy tj. 17.01.2006 r. stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...].02.2006 r., już z góry przesądzała, że w sprawie zostanie wydana decyzja w dniu [...].02.2006 r., iż nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, zakwestionowali uprawnienia architekta oraz brak w sporządzonej analizie sposobu obliczenia średniej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i brak odniesienia czy analizowany teren przeznaczony jest na realizację inwestycji celu publicznego w zakresie zadań rządowych albo samorządowych co decyduje o konieczności dokonania uzgodnienia z właściwym organem o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 cyt. ustawy. Zdaniem skarżących planowana inwestycja nie jest zgodna z charakterem zabudowy sąsiedniej, gdyż działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze domków jednorodzinnych położonych na działkach od 5 do 7 arów.
Organ ponadto nie dokonał oceny inwestycji pod kątem środowiskowych uwarunkowań do czego zobowiązują przepisy prawa.
Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). Wydanie decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. W myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Organ uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zgodnie z art. 53, 54 (w związku z art. 64 ust. 1) oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że :
Z materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania i zapewnił im udział w każdym jego stadium.
Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie przeprowadzenia analizy uregulowane w cyt. przepisami prawa wymaga fachowej wiedzy specjalistycznej organu w tym zakresie i brak tu jest uzasadnienia udziału stron postępowania w procesie jej sporządzania. Strony mają jedynie uprawnienie do zapoznania się z wynikami analizy.
3. Przedmiotowa analiza została sporządzona 17.01.2006 r., a zaskarżona decyzja wydana [...].02.2006 r., zatem wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji z dnia [...].02.2006 r.
4. Z akt sprawy wynika, iż M. G. jest wpisana do [...] Okręgowej Izby Architektów pod nr [...] i posiada uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności architektonicznej.
5. Omawiane przepisy prawa nie wymagają przedstawienia w analizie sposobu wyliczenia średniej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a za zgodny z art. 61 ust. 1 ustawy należy uznać zapis w przedmiotowej analizie dotyczący intensywności wykorzystania terenu. W punkcie I tej analizy organ wskazał, iż wnioskowany teren leży poza obszarami planowanych inwestycji ponadlokalnych, co przesądza o braku dokonania przez organ uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 cyt. ustawy .
6. Planowana inwestycja jest zgodna z charakterem zabudowy sąsiedniej, ponieważ znajduje się wewnątrz osiedla domów jednorodzinnych z zabudową mieszkalną usługową i garażową a na działce sąsiedniej o nr 2336 znajduje się zespół garaży blaszanych.
7. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą z dnia 27.04.2001 r. Prawo Ochrony Środowiska. Przedmiotowe postępowanie prowadzone przez organ I instancji jest nowym postępowaniem wszczętym na skutek złożenia przez Z. D. w dniu 2.12.2005 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pn. budowa czterech garaży typu "blaszak" nietrwale związanych z gruntem na działce nr 2833 obr. [...] położonej przy ul. O. w D.
Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli J. i J. K. nie wskazując kierunku jej weryfikacji.
W uzasadnieniu skargi podano, że organy obu instancji prowadząc postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 KPA. Organy też nie zapewniły skarżącym czynnego udziału w postępowaniu. Nie powiadomiono ich mianowicie o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin i przygotowania analizy warunków zabudowy. Architekt opracowujący analizę warunków zagospodarowania będąc na gruncie nie powiadomiła o tym fakcie skarżących uniemożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Stanowi to o naruszeniu art. 81 w zw. z art. 10 KPA. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia "końcowego oświadczenia" w wyznaczonym terminie.
Organ II instancji jedynie połowicznie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Organy nie wzięły pod uwagę faktu, że w sąsiedztwie działki na której planowana jest inwestycja znajdują się przedszkole i szkoła oraz blaszane garaże na działce nr 2835 i 2836, a nie jak podano w decyzji na działce 2336.
Zgodnie z art. 53 ust. 3-5 obowiązkiem organu było ustalenie między innymi infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu i jego zabudowy.
Analiza dokonana przez architekta nie wskazuje sposobu obliczenia średniej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż nie wskazuje powierzchni działki oraz powierzchni inwestycji.
Organy nie ustaliły, czy objęty inwestycją teren nie jest przeznaczony pod realizację celu publicznego. Miasto D. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja ma charakter działalności gospodarczej. Należało sięgnąć do poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie analizowany teren był przeznaczony pod budowę domów jednorodzinnych, a nie pod budowę zespołów garażowych. Obowiązkiem architekta było wskazanie najdogodniejszego rozwiązania dla danej inwestycji. Winien był wskazać możliwość lokalizacji zabudowy z ciągiem już istniejących garaży na działce nr 2836.
W postępowaniu nie wziął udziału właściciel działki 2836, która sąsiaduje z działką objętą inwestycją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu braku udziału strony w postępowaniu wskazano, że stronie, która z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przysługuje wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą.
Artykuły 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9 poz. 26 z 1980 r. z późn. zm.) nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy.
Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności, a skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej, to właściciel nieruchomości z reguły (niemal zawsze) jest uprawniony do występowania w sprawie w charakterze strony na podstawie art. 28 kpa. Taki kierunek wykładni jest prezentowany w orzecznictwie sądowym nie tylko na tle art. 28 kpa, lecz także w identycznych sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego.
Powyższe wywody dotyczą także sytuacji procesowej właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości.
Od zasady udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy mogą być wyjątki, dlatego po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy koniecznym jest badanie zachodzenia przesłanek z art. 28 kpa.
W przedmiotowej sprawie zamierzona inwestycja ma być realizowana na działce nr 2833 obr. [...] w D. stanowiącej własność Z. D. Z załączonego do wniosku wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że działka 2833 graniczy z działkami: nr 2832 (własność Z.D. i J. K.), nr 2830 (własność Z. P.), nr 2831 (własność B., J. i J. K.), nr 2835 (własność Z. D.), nr 2834 (własność Z.D.), ulicą O. będącą drogą gminną oraz z działką nr 2836, której właściciel nie został ustalony w oparciu o załączone wypisy z rejestru gruntów, dlatego niemożliwością jest zbadanie, czy właściciel tej działki wziął udział w postępowaniu administracyjnym.
W postępowaniu administracyjnym nie wzięli udziału właściciele działki nr 2836 noszący najprawdopodobniej - zgodnie z twierdzeniami skargi - nazwisko C.
W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek materiału, który pozwoliłby na przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką, której dotyczy planowana inwestycja, nie spełniają przesłanek określonych w art. 28 kpa, dających im uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony. Również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek rozważań w tej materii.
Brak uczestnictwa strony, bez jej winy w postępowaniu może być przyczyną jego wznowienia, dlatego decyzje muszą zostać uchylone.
Zauważyć również należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii wskazanej tam mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zebrany w sprawie materiał dowodowy i sporządzona analiza nie określają szerokości frontu działki, co uniemożliwia sprawdzenie, czy obszar analizy nie jest zbyt mały.
Charakter stwierdzonego naruszenia prawa (brak udziału strony w postępowaniu) nie pozwala Sądowi na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą krąg osób, które w oparciu o przepis art. 28 kpa występować muszą w sprawie i umożliwią im czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Organy uzupełnią także materiał dowodowy w zakresie określenia szerokości frontu działki objętej wnioskiem.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.