II SA/Rz 64/24

II SA/Rz 64/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 17 ust. 2 i art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych w [...] z dnia 27 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z 27 listopada 2023 r., Dyrektor Zespołu Szkół [...] w R. (dalej: "Dyrektor" lub "Organ"), na podstawie art. 17 ust. 2 i art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.p."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku D. P. (dalej: "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora z dnia 27 października 2023 r. znak: ZSS.015.4.2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Skarżący wystąpił w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczących zatrudnionej w szkole nauczycielki [...] B.W. (dalej: "Nauczycielka"). W związku z wydanym w tej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. II SAB/Rz 1/23, udzielono Skarżącemu odpowiedzi na 14 z 25 zadanych pytań, a co do 7 pytań poinformowano, że Szkoła nie dysponuje żądaną informacją z powodu braku dokumentów. Odnośnie do pytań dotyczących nazwy uczelni wydającej tytuł magistra (nr 7), roku ukończenia studiów magisterskich (nr 8), oceny ukończenia studiów magisterskich (nr 9) oraz, czy w dniach 8,9,10 czerwca 2020 r., tj. w dniach egzaminu maturalnego na poziomie podstawowym Nauczycielka miała wyznaczony dzień pracy ? Jeśli tak, czy była obecna? Jeśli nie, z jakiego powodu?, Dyrektor wydał 27 października 2023 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu wskazał, że informacja nie zostanie udzielona z uwagi ograniczenia prawa do informacji publicznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.p., tj. prywatność osoby fizycznej. Skarżący, od decyzji tej złożył odwołanie, które zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.p. potraktowano jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie Dyrektor stwierdził, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.p., wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie "potwierdza obowiązku udostępnienia żądanych informacji" w takim zakresie, o jaki wystąpiono, przy czym stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia zapadłego w sprawie wyroku WSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. Sąd zobowiązując Dyrektora do rozpatrzenia wniosku wskazał, że dokonane ustalenia "nie przesądzają o zupełnie bezwarunkowej i jednocześnie pełnej dopuszczalności udostępnienia żądanych przez skarżącego danych, poprzez udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania wyrażone w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. (...). Udostępnienie danych na temat wskazanego z imienia i nazwiska nauczyciela, mogłoby prowadzić do naruszenia jego prawa do prywatności w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają jednoznacznie bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji publicznej, tj. wykonywaniem zadań edukacyjnych". Prawo do informacji publicznej nie jest bowiem prawem bezwzględnym, ponieważ podlega ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność.
Odmawiając udzielenia informacji dotyczącej nazwy uczelni, roku ukończenia studiów, oceny ukończenia studiów oraz obecności bądź przyczyn nieobecności Nauczycielki w dniach egzaminu maturalnego w 2020 r. Dyrektor uznał, że informacje te dotyczą prywatności Nauczycielki i nie mają obecnie związku z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest podstawą do otrzymania informacji w prywatnej sprawie ani też nie służy innemu celowi, niż dobro publiczne. Zdaniem organu pytania, dotyczące przebiegu studiów bądź frekwencji w pracy dotyczą prawnie chronionej sfery prywatnej życia Nauczycielki.
W skardze Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 17 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że dyrektor szkoły publicznej nie jest podmiotem będącym organem władzy publicznej.
2. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
3. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
4. art. 5 ust. 2 u.d.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych,
5. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.p.. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne.
Na tych postawach sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora z dnia 27 listopada 2023 r. (znak sprawy ZSS.015.4.2023) oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zespołu Szkół [...] w R., "z dnia 27 listopada 2023 r." (znak sprawy ZSS.015.4.2023) oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Z treści powyższego przepisu wynika dewolutywny charakter środka zaskarżania jakim jest odwołanie. Wniesienie odwołania powoduje, iż sprawa zostaje przekazana do rozpoznania przez organ wyższego stopnia. Prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z wynikającą z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być, po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Skarżący stwierdził, że Dyrektor nie był organem uprawnionym do rozpoznania odwołania od własnej decyzji wydanej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest on wyłącznie organem jednostki organizacyjnej gminy utworzonej w celu wykonywania zadań gminy, do jakich należy zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych szkół. W stosunku do dyrektora szkoły publicznej znajdzie zastosowanie art. 17 pkt 3 K.p.a. stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W sprawach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora szkoły publicznej uznać należy organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. W realiach sprawy oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Dyrektora nie był Dyrektor, lecz Prezydent Miasta Rzeszowa. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia 27 listopada 2023 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest z kolei, zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Żądanie uchylenia decyzji Skarżący umotywował zaś tym, że błędnie uznano, że udostępnienie przedmiotowej informacji spowodowałoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Informacja, o udostępnienie której się zwrócił nie odnosi się bowiem do sfery prywatnej osoby, której wniosek dotyczy, a za to ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą jej działalności. Osoba podejmująca współpracę z podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi, ma (lub powinna mieć) świadomość, że działalność tego podmiotu podlega zasadzie jawności. Nie powinno więc budzić sprzeciwu i wątpliwości zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z działalnością takiej osoby, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi, czyli o ile odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a nie sfery osobistej czy intymnej. Z tego powodu błędnie uznano, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.p. Nie można zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy udostępnienie informacji nie naruszyłoby prywatności osoby fizycznej. Nauczyciel zatrudniony w szkole publicznej jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Żądane informacje są bezpośrednio związane z pełnieniem przez nauczyciela funkcji publicznej. Dostęp do takiego zakresu danych gwarantuje art. 5 ust. 2 u.d.p
Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji powodów dla których uznał, dlaczego żądane informacje nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej, a dotyczą sfery prywatności. Zarówno nazwa ukończonej uczelni, rok ukończenia, ocena jak i obecność nauczyciela mają bezpośredni związek z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, gdyż są to informacje na temat posiadanego wykształcenia oraz organizacji pracy w szkole i sposobu w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, iż żądane informacje znajdują się w aktach pracownika, dokumencie potwierdzającym kwalifikacje - dyplomie ukończenia studiów i były podstawą do zatrudnienia nauczyciela - objęcia stanowiska osoby pełniącej funkcję publiczne. Dokumenty potwierdzające wykształcenie są dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną, a zatem oznacza to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.p. podlegają co do zasady udostępnieniu w zakresie treści i postaci. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.p. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również informacje dotyczące listy obecności w pracy osób pełniących funkcje publiczne. Lista obecności w pracy osoby pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną. W przypadku nauczyciela szkoły publiczną są to informacje na temat organizacji pracy w szkole i sposobu w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2021 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Nauczycielki [...]. Wniosek obejmował 25 pytań, które dotyczyły:
1. stażu pracy nauczyciela w bieżącej placówce,
2. stażu pracy nauczyciela w oświacie ogółem,
3. stopnia awansu zawodowego nauczyciela,
4. przedmiotów wykładanych obecnie,
5. zajęć dodatkowych prowadzonych przez nauczyciela
6. wykształcenia,
7. nazwy uczelni wydającej tytuł magistra,
8. roku ukończenia studiów magisterskich,
9. oceny ukończenia studiów magisterskich,
10. tytułu pracy magisterskiej,
11. kwalifikacji pedagogicznych nauczyciela,
12. kwalifikacji psychologicznych nauczyciela,
13. wskazania czy nauczyciel był kiedykolwiek karany (wykroczenia, występki, zbrodnie),
14. podania kiedy ostatnio wobec nauczyciela sprawdzany był status o niekaralności,
15. podania czy wobec nauczyciela toczy się postępowanie karne,
16. podania czy przeciwko nauczycielowi toczyło się postępowanie dyscyplinarne, a jeśli tak, to z jakim skutkiem,
17. podania czy nauczyciel leczy lub leczył się psychiatrycznie,
18. podania czy nauczyciel należał przed 4 czerwca 1989 r. do PZPR,
19. opisania szczególnych osiągnięć w pracy dydaktycznej nauczyciela,
20. podania w jakim wymiarze (jaką część etatu) pracuje nauczyciel,
21. wskazania jaki jest średni godzinowy wymiar pracy nauczyciela,
22. podania czy nauczyciel obecnie posiada wychowawstwo,
23. wskazania czy w dniach 8 - 10 czerwca 2020 r. tj. w dniach egzaminu maturalnego na poziomie podstawowym, nauczycie miał wyznaczony dzień pracy, a jeśli tak, to czy był obecny. Natomiast jeśli nie, to z jakiego powodu,
24. podania wysokości podstawowego wynagrodzenia nauczyciela,
25. podania wysokości wynagrodzenia nauczyciela wraz z dodatkami.
Pismem z 18 lutego 2021 r. Dyrektor poinformował Skarżącego, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko to Dyrektor podtrzymał w piśmie z 4 maja 2021 r. Pismem z 9 grudnia 2022 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczących Nauczycielki (wniosek z 8 lutego 2021 r.). WSA wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. II SAB/Rz 1/23, zobowiązał Dyrektora do rozpoznania wniosku z dnia 8 lutego 2021 r. w terminie 14 dni o dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; WSA stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Pismem z 22 maja 2022 r. Dyrektor udzielił Skarżącemu informacji na 14 z 25 zadanych pytań. Co do 7 pytań poinformował, że Szkoła nie dysponuje żądaną informacją z powodu braku dokumentów. Natomiast odnośnie do pytań dotyczących nazwy uczelni wydającej tytuł magistra (nr 7), roku ukończenia studiów magisterskich (nr 8), oceny ukończenia studiów magisterskich (nr 9) oraz, czy w dniach 8,9,10 czerwca 2020 r., tj. w dniach egzaminu maturalnego na poziomie podstawowym Nauczycielka miała wyznaczony dzień pracy ? Jeśli tak, czy była obecna? Jeśli nie, z jakiego powodu?, Dyrektor decyzją z 27 października 2023 r. odmówił udostępnienia informacji, z powołaniem art. 5 ust. 2 u.d.p.
Od decyzji tej odwołanie adresowane do Prezydenta wniósł Skarżący. Prezydent odwołania nie rozpatrzył i powołując art. 17 ust. 2 u.d.p., przekazał Dyrektorowi, celem właściwego procedowania. Dyrektor odwołanie potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia 27 listopada 2023 r., utrzymał w mocy decyzję własną z 27 października 2023 r. Decyzja Dyrektora z dnia 27 listopada 2023 r. stanowi przedmiot skargi.
II. W pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora z 27 listopada 2023 r., która zdaniem Skarżącego, dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Odwołanie od decyzji Dyrektora z dnia 27 października 2023 r. powinien bowiem rozpoznać Prezydent, jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 3 K.p.a.
Sąd wskazuje, że u.d.p. jest ustawą szczególną wobec ogólnych postanowień K.p.a., dlatego należy respektować zasadę lex specialis derogat legi generali. Dopiero więc w sytuacji, gdy u.d.p. nie normuje pewnych zagadnień procesowych, należy stosować przepisy K.p.a. i to tylko do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.p. przez organ będący organem władzy publicznej.
Zgodnie z przepisem art. 17 ust.1 u.d.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z kolei w myśl ust. 2 tego artykułu, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Z unormowań tych wprost wynika, że w sytuacji, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.d.p. (gdy decyzję wydaje podmiot niebędący organem władzy publicznej) podmiotowi, który złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Taka osoba może złożyć, stosownie do art. 17 ust. 2 u.d.p., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego podmiotu, który wydał decyzję, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, na mocy art. 17 ust. 2 u.d.p., podmiotem legitymowanym do wydania decyzji w związku z wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (także nazwanym błędnie odwołaniem i wniesionym do organu drugiej instancji) jest podmiot, który był adresatem wniosku i wydał decyzję administracyjną odmowną. Przepis art. 17 ust. 2 u.d.p. wyłącza bowiem w odniesieniu do podmiotów niebędących organami władzy publicznej tryb odwoławczy z K.p.a., który obowiązuje przy wydawaniu decyzji przez organy władzy publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.p.
Mając na uwadze powyższe regulacje zasadniczą kwestią jest ustalenie czy Dyrektor może być uznany za organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p.), czy też należy go zaliczyć do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.p. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że ustawodawca nie zdefiniował powyższych pojęć i nie wyjaśnił znaczenia zwrotów: organ władzy publicznej oraz inny podmiot wykonujący zadania publiczne.
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 909/22) wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chmaj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r., postanowienie NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. I OW 26/18,). Zatem przy ustalaniu znaczenia pojęć - organ władzy publicznej czy podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.p. - należy odnieść się do ogólnych sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2022r. sygn. III OSK 1309/21).
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone w przepisach prawa. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem (zob. postanowienie NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. I OW 26/18 oraz wyrok NSA z 15 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 1722/16). W doktrynalnym natomiast ujęciu chodzi tu o organy pozostające w strukturze administracyjnej państwa, których naturalną kompetencją jest załatwianie spraw indywidualnych (por. B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 str. 8).
W orzecznictwie wskazuje się również, że istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych (wyrok NSA z 17 marca 2023 r. sygn. III OSK 2524/21). Od organów w znaczeniu ustrojowym odróżnia się organy w znaczeniu funkcjonalnym, których tylko określony wycinek zadań polega na wykonywaniu działalności administracyjnej (zob. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 30-31).
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te podziela i stwierdza, że przepisy expressis verbis nie stanowią, że dyrektor szkoły jest organem władzy publicznej. Zatem dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.p. Zaznaczyć należy, że stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie (zob. np. wyroki: NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2740/16, WSA w Białymstoku 7 lutego 2020 r. sygn. II SAB/Bk 113/19; WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r. sygn. II SA/Kr 268/19, WSA w Rzeszowie z 21 września 2011 r. sygn. II SA/Rz 801/11). Tym samym od decyzji Dyrektora z 27 października 2023 r. (podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.p., który nie jest organem władzy publicznej), nie przysługiwało Skarżącemu odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 17 ust. 1 i 2 u.d.p.). Oznacza to, że zasadniczy zarzut skargi jest niezasadny.
III. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Analiza powyższego przepisu wykazuje, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
W orzecznictwie wskazuje się, że kwestia ustalenia zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj.
1) ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych określonych w akcie rangi ustawowej oraz
2) ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca nawiązując w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.p. do kategorii "prywatności osoby fizycznej" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. "Prywatność osoby fizycznej" to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa" (tak NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. III OSK 2359/21). Sąd utożsamia się tym stanowiskiem.
IV. W realiach sprawy Nauczycielka nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności co ma ten skutek, że ocenie Sądu podlega stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, odmawiające Skarżącemu udostępnienia informacji na temat Nauczycielki.
Nazwa uczelni wydającej tytuł magistra (pytanie nr 7), rok ukończenia studiów magisterskich (pytanie nr 8) oraz ocena ukończenia studiów magisterskich (pytanie nr 9) można zaliczyć do sfery "prywatności osoby fizycznej". Informacje te dotyczą bowiem określonego etapu życia Nauczycielki, z którym - co do zasady - wiąże się nie tylko miejsce pobytu w okresie studiów, ale również z latami (okresem) pobytu w miejscowości, w której kontynuowane były studia. Także ocena ukończenia studiów to sfera "prywatności" Nauczycielki, która nie musi być udostępniona jako informacja publiczna. Żaden bowiem przepis nie warunkuje wykonywania zawodu nauczyciela od uzyskania konkretnej oceny ukończenia studiów. Warunkiem wykonywania zawodu nauczyciela jest posiadanie właściwego wykształcenia a w tym zakresie Skarżący uzyskał informację (pytanie nr 6).
W odniesieniu do pytania nr 23 wniosku (wskazanie czy w dniach 8 - 10 czerwca 2020 r. tj. w dniach egzaminu maturalnego na poziomie podstawowym, nauczyciel miał wyznaczony dzień pracy, a jeśli tak, to czy był obecny. Natomiast jeśli nie, to z jakiego powodu) Sąd stwierdza, że kwestia obecności w pracy, względnie korzystania z urlopu, jest niewątpliwie "prywatną" sprawą Nauczycielki. O tym, czy nauczyciel może skorzystać w określonym terminie z urlopu, jako pracodawca, decyduje Dyrektor. Wobec tego informacja dotycząca urlopu, przy braku zgody Nauczycielki, może być ograniczona.
Niezależenie od powyższego Sąd zauważa, że informacje objęte pytaniami wniosku nr 7 - 9 oraz nr 23 stanowią wprawdzie informację publiczną, jednakże nie mają jednoznacznie bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji publicznej, tj. wykonywaniem zadań edukacyjnych. Zatem jest to również argument za ograniczeniem prawa do informacji publicznej.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.