II SA/Rz 636/23

II SA/Rz 636/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skarg D. K. i J. Ś. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2023 r. nr OA.7721.18.29.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci kanalizacji sanitarnej - skargi oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg D. K. i J. Ś. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "PWINB") z 21 marca 2023 r. nr OA.7721.18.29.2022 o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci kanalizacji sanitarnej.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
PINB prowadzi postępowanie w sprawie sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowanej przez Gminę [...] (dalej: "Gmina" lub "Inwestor") w oparciu o decyzję Starosty [....] z 24 września 1999 r. nr AB-7351/3/193/99. Postępowanie dotyczy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działkach ew. nr [...] w W.
Decyzjami z [...] maja 2016 r. nr [...] i z [...] marca 2017 r. nr [...] PINB dwukrotnie umorzył postępowanie w sprawie. Decyzje te zostały uchylone przez PWINB – decyzjami odpowiednio z 15 września 2016 r. nr OA.7721.18.20.2016 i z 27 czerwca 2017 r. nr OA.7721.18.9.2017.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] PINB zobowiązał Gminę, jako inwestora i właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr [...] w W., do dostarczenia ekspertyzy technicznej, o jakości wykonanych robót budowlanych odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na ww. działkach. PWINB na skutek uwzględnienia zażalenia D. K. (dalej: "Skarżąca", postanowieniem z 23 listopada 2017 r. nr OA.7722.18.13.2017 uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin dostarczenia ekspertyzy technicznej do dnia 31 stycznia 2018 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1368/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Skarżącej na powyższe postanowienie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1829/18 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], PINB nakazał Gminie – jako inwestorowi i właścicielowi – doprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanej na działkach nr [...] w W., do stanu zgodnego z prawem, poprzez przełożenie na działkach nr [...] (po tej samej trasie) sieci kanalizacji sanitarnej (200 mm, od studzienki S2 do S5, oznaczonych według załączonej ekspertyzy), z zastosowaniem rur kanalizacyjnych PCV 200 mm, SN8, litych o złączach kielichowych, uczelnianych uszczelką gumową, w sposób szczegółowo opisany w ekspertyzie, stanowiącej załącznik do decyzji. PWINB decyzją z 3 czerwca 2019 r. nr OA.7721.18.15.2019, utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Po rozpoznaniu skargi Skarżącej na powyższą decyzję, wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 882/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB.
W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że podziela przyjęte przez Organy nadzoru budowlanego stanowisko, że wykonanie kanalizacji sanitarnej na kontrolowanym odcinku nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyjęcie, że realizacja inwestycji nastąpiła z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego wyklucza jednak działanie organów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej: "u.p.b.") Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i art. 51 u.p.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. O zastosowaniu sposobu likwidacji samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego decyduje ziszczenie się dyspozycji jednej z norm prawnych określonych w art. 51 ust. 1 u.p.b.
WSA zwrócił również uwagę, że nie została w sposób przekonujący wyjaśniona kwestia dysponowania przez adresata obowiązku to jest Gminy, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że Skarżąca wyraża zgodę na wejście w teren, gdy kanalizacja sanitarna zostanie wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Oświadczenie takie zawarte jest w protokole z rozprawy administracyjnej, w odwołaniu oraz w skardze do Sądu. Kwestia treści złożonego oświadczenia umknęła Organom, gdyż w zaskarżonej decyzji przyjęto, że Skarżąca wyraziła zgodę na wejście w teren. Doszło więc do nieuprawnionego rozszerzenia przez Organy orzekające treści tego oświadczenia.
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], PINB nałożył na Gminę - jako inwestora - obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 lipca 2020 r. projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr [...] w W., w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr AB-7351/3/193/99 z 24 września 1999 r. wydaną przez Starostę [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, PWINB decyzją z 9 marca 2020 r. nr OA.7721.18.2.2020 utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.
Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] PINB nakazał Gminie - jako inwestorowi - rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr [...] w W., w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr AB-7351/3/193/99, z 24 września 1999 r. wydaną przez Starostę [....]. Decyzja ta została uchylona przez PWINB decyzją z 29 stycznia 2021 r. nr OA.7721.18.19.2020. Wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 232/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw Skarżącej od powyższej decyzji.
Postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne i wezwał Gminę do wystąpienia z wnioskiem do Starosty [...] – w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne – o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na działce nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej. Po rozpoznaniu zażalenia D. K., PWINB postanowieniem z 29 listopada 2021 r. nr OA.7722.18.17.2021 uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do wystąpienia z ww. wnioskiem i w tym zakresie ustalił nowy termin, do 31 grudnia 2021 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 35/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 51 ust. 5 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 u.p.b.- nakazał Gminie - jako inwestorowi - rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr [...] w W., gm. [...], w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr AB-7351/3/193/99 z 24 września 1999 r., wydaną przez Starostę [...].
W uzasadnieniu decyzji PINB streścił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokonał sprawdzenia i oceny kompletności i prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. W ocenie PINB rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym zamiennym są zgodne z ustaleniami decyzji nr AB-7331/23/98 z 16 czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi przez Burmistrza [...] dla inwestycji pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami domowymi, przepompownią ścieków wraz z zasilaniem energetycznym dla miejscowości W.", zaś projekt zagospodarowania terenu, stanowiący integralną cześć przedstawionego projektu budowlanego zamiennego jest zgodny z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. PINB stwierdził również, że przedstawiony projekt budowlany zamienny został wykonany przez projektantkę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b. Osoba sprawdzająca projekt także posiada odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymuje się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b. Jednakże przedkładając żądaną dokumentację, która ma stanowić (w oparciu o art. 51 ust. 4 u.p.b.) podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót, Gmina nie udokumentowała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] w W. na cele budowlane.
PINB wskazał, że Gmina mogła skorzystać z unormowania zawartego w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami i wystąpić do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej. Uzyskanie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości sieci kanalizacji sanitarnej jest tożsame z posiadanym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gmina poinformowała, że wystąpiła ze stosownym wnioskiem do Starosty [...], jednak Starosta postanowieniem z 9 lutego 2022 r. nr GN.6821.1.10.2022 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] w W. Na postanowienie to Gmina nie wniosła zażalenia, tym samym stało się ono rozstrzygnięciem ostatecznym.
PINB wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się przedłożony przez Skarżącą wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 9 września 2019 r., sygn. akt [....], którym Sąd ustalił, że nie istnieje pomiędzy D. K. a Gminą [...] stosunek zobowiązaniowy mający swoją podstawę prawną w umowie cywilno-prawnej z 4 marca 1998 r., z której miałaby wynikać zgoda D. K. na wejście na teren działki nr [...] w W. celem wykonania sieci kanalizacji sanitarnej.
PINB uznał, że nieposiadanie przez Inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane jest jednoznaczne z tym, że Organ nie może dokonać w oparciu o art. 51 ust. 4 u.p.b. pozytywnej oceny wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i nie może w dalszej kolejności wydać decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. W przypadku braku pozytywnej weryfikacji przedłożonej dokumentacji zastosowanie winien mieć art. 51 ust. 5 u.p.b., zgodnie z którym, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie PINB w przedmiotowym przypadku nie można wydać decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, gdyż nakaz taki można wydać jedynie, gdy roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i przepisami, co w tym przypadku nie miało miejsca. Nie można też wydać decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdyż przedmiotowy obiekt był nowo realizowaną kanalizacją sanitarną, a co za tym idzie nie miał stanu poprzedniego. W związku z powyższym jedynym rozstrzygnięciem jakie może zapaść w tej sytuacji jest orzeczenie rozbiórki przedmiotowego odcinka kanalizacji sanitarnej.
Po rozpoznaniu odwołań Gminy, J. Ś., J. N. oraz D. K., PWINB decyzją z 21 marca 2023 r. nr OA.7721.18.29.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji PWINB wskazał, że w judykaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko prezentowane jest stanowisko, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 u.p.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na konieczność wyjaśnienia tej kwestii zwrócił też uwagę Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ustalenie w postępowaniu naprawczym, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wyklucza wydania stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcia, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.
PWINB wskazał, że PINB w następstwie weryfikacji względem wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 u.p.b. przedłożonego 11 grudnia 2020 r. przez Gminę projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działkach nr [...] w W., wezwał Gminę do złożenia oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomościami. Gmina nie przedłożyła oświadczenia dotyczącego działki nr [...], co przemawiało za uznaniem przez Organ, że Gmina takiego prawa nie posiada. Stanowisko PINB koresponduje z oświadczeniem Skarżącej złożonym podczas rozprawy administracyjnej 23 stycznia 2019 r., z którego wynika, że zgodę na wejście w teren uzależnia od spełnia określonych warunków oraz z przedłożonym przez nią w toku postępowania do akt sprawy prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 9 września 2019 r., sygn. akt [...]. O braku legitymowania się przez Gminę prawem do dysponowania działką nr [...] wypowiedział się również WSA w Rzeszowie w wyrokach z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 882/19 oraz z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 35/22. Z akt sprawy wynika, że odmowa wyrażenia przez Skarżącą zgody na udostępnienie nieruchomości celem wykonania niezbędnych robót w ramach postępowania naprawczego powodowana jest konsekwentnie prezentowanym stanowiskiem, że rozwiązania wynikające z przedstawionego przez Gminę projektu budowlanego zamiennego nie spowodują poprawy funkcjonowania odcinka kanalizacji przebiegającej przez jej działkę, co powodowane jest zbyt małymi spadkami względem przewidzianych w projekcie budowlanym z 1999 r.
Zdaniem PWINB w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego wykorzystały wszystkie możliwości dopuszczone przez prawo, które pozwoliłyby Inwestorowi uzyskać zgodę na dysponowanie działką nr [...]. Oprócz wezwania Gminy do przedłożenia oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, organ podjął działania też z urzędu, czego przejawem jest ww. postanowienie z [...] września 2021 r. nr [...]. Uzyskanie przez Gminę zezwolenia od Starosty na przeprowadzenie na nieruchomości Skarżącej sieci kanalizacji sanitarnej byłoby tożsame z posiadanym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poczynione przez Organ działania w tym zakresie nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, gdyż Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] w W. PWINB podkreślił, że żądanie Gminy aby to organ nadzoru budowalnego wezwał właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z naprawą na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest nieuzasadnione. W świetle ww. przepisów organem właściwym do wydania ewentualnej zgody na wejście i korzystanie z cudzego gruntu jest Starosta.
PWINB stwierdził, że powyższe ustalenia, poczynione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazują, że Gmina nie posiadała i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] w W., na cele budowlane. Brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania, chociażby dla jednej z nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, objęta zakresem projektu budowlanego zamiennego, skutkuje sankcją z art. 51 ust. 5 u.p.b. i skutek ten nie został pozostawiony uznaniu administracyjnemu.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu J. Ś., PWINB wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany zamienny swoim zakresem obejmuje działki nr [...] i nie przewiduje innych rozwiązań z ewentualnym pominięciem którejś z ww. działek. Nie znajduje też oparcia w przepisach prawa wnioskowane przez J. Ś. wstrzymanie wykonania decyzji PINB do czasu takiego rozwiązania sprawy, która umożliwi korzystanie z kanalizacji. Obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a., w tym uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ma zastosowanie jedynie w takich sytuacjach, gdy ustawodawca pozostawił organowi administracji publicznej swobodę w odnalezieniu najodpowiedniejszego sposobu załatwienia sprawy przez ocenę wymogów interesu społecznego i interesu obywateli, a więc w przypadku decyzji uznaniowych. Z kolei w sprawach, które są rozstrzygane w drodze tzw. decyzji związanych (a taką jest decyzja w trybie art. 51 ust. 5 u.p.b.), nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Również podnoszony w odwołaniu przez J. N. brak zgody na rozbiórkę kanalizacji na działce nr [...] nie ma znaczenia w sprawie i nie wpływa na rozstrzygnięcia, albowiem do usunięcia skutków naruszenia prawa orzeczonego zaskarżoną decyzją nie jest wymagana zgoda właścicieli działek.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, PWINB wskazał, że za rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym zamiennym odpowiada projektant. W obowiązującym stanie prawnym zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnień do merytorycznej oceny projektu budowlanego i nie mogą ingerować w treść rozwiązań projektowych, podważać ich czy też wymuszać na inwestorze innych rozwiązań niż zawiera projekt budowlany zamienny.
PWINB wskazał, że Organ powiatowy w decyzji z [...] listopada 2022 r. nr [...] w podstawie prawnej, błędnie oznaczył publikator ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wadliwe oznaczenie aktu prawnego nie ma jednak wpływu na wynik sprawy administracyjnej.
W ustawowym terminie skargi do tut. Sądu na powyższą decyzje wnieśli D. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 636/23) i J. Ś. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 637/23).
Skarżąca w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, z powodu błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez przyjęcie, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest nakaz rozbiórki kanalizacji sanitarnej. Zarzuciła, że Organy nadzoru budowlanego wykluczyły możliwość naprawy sieci kanalizacyjnej sanitarnej w sposób określony w projekcie budowlanym z 1999 r., pomimo dostarczenia przez nią dwóch ekspertyz technicznych rzeczoznawców budowlanych. Skarżąca podkreśliła, że wyraziła zgodę na naprawę sieci, ale tylko pod warunkiem jej zgodności z przepisami prawa i sztuką budowlaną. Zakwestionowała rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym zamiennym, wskazując ponownie na zbyt małe spadki, które uniemożliwiają odpływ ścieków. Ponadto wskazała, że właściciel działki nr [...], przez którą miała przebiegać kanalizacja sanitarna zgodnie z projektem budowlanym z 1999 r. wyraża zgodę na wykonanie sieci na jego działce. Reasumując Skarżąca stwierdziła, że błędne działanie Organów doprowadziło do tego, że pozostaje bez odpływu ścieków, zaś stan ten stwarza zagrożenie dla jej zdrowia oraz dla środowiska.
Skarżąca powtórzyła swoje stanowisko w pismach z 29 czerwca 2023 r. oraz z 15 września 2023 r., domagając się również powołania biegłego, który dokona oceny rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zamiennym.
J. Ś. w swojej skardze podniósł, że wykonanie rozbiórki sieci kanalizacyjnej, która na jego działce została wykonana w sposób zgodny ze sztuką budowlaną oraz w oparciu o udzielone przez niego Inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozbawi zarówno jego, jak i lokalną społeczność elementarnych udogodnień właściwych dla obecnego czasu, jak też może spowodować niebezpieczeństwo powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i środowiska ze względu na zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne w okolicy.
W odpowiedzi na obie skargi PWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 14 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 637/23 Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja PWINB z 21 marca 2023 r. nr OA.7721.18.29.2022 w przedmiocie rozbiórki sieci kanalizacji sanitarnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 882/19. W wyroku tym WSA przesądził, że wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej na kontrolowanym odcinku nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i organ nadzoru budowlanego powinien zastosować regulacje zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. i zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. WSA wskazał również, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 u.p.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec treści art. 153 p.p.s.a, orzekając obecnie, Sąd zobowiązany jest zatem skontrolować, czy organ rozpoznający sprawę ponownie, dostosował się do przedstawionych ocen i wskazań wynikających z powyższego wyroku.
Sąd stwierdza, że prowadząc ponownie postępowanie organy prawidłowo zrealizowały zalecenia i wytyczne zawarte w ww. wyroku. PINB decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nałożył na Gminę - jako inwestora - obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 lipca 2020 r. projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr [...] w W., w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr AB-7351/3/193/99 z 24 września 1999 r. wydaną przez Starostę [....], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez PWINB. Ponadto pismem z 8 lipca 2021 r. PINB wezwał Gminę do złożenia oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami – działkami ew. nr [...] w W. na cele budowlane.
Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 stwierdził, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Aktualnie w orzecznictwie utrwalony jest pogląd według którego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. np. wyroki NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1697/21, z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1221/21, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 520/19, z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2844/18, z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14, z 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13, z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 u.p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 u.p.b., a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 u.p.b. (tak NSA w wyroku z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/19). Uznanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stawiałoby inwestora realizującego samowolę wykonawczą w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, ponieważ dopuszczałoby możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich.
Sąd stwierdza, że Organy dokonały prawidłowych ustaleń w kwestii nielegitymowania się przez Inwestora (Gminę) tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po pierwsze, pomimo wezwania (tom IV akt administracyjnych nr [...], k. 8), Gmina nie przedłożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Po drugie, podczas rozprawy administracyjnej w dniu 1 grudnia 2016 r. Skarżąca (właścicielka działki nr [...]) oświadczyła, że nie wyraża zgody na wykonanie kanalizacji od strony drogi powiatowej (tom II akt administracyjnych nr [...], k. 55), z kolei w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 23 stycznia 2019 r., Skarżąca oświadczyła, że wyraża zgodę na wykonanie określonych robót budowlanych na jej działce, tylko po spełnieniu wskazanych przez nią warunków (tom III akt administracyjnych nr [...], k. 13). W toku postępowania sądowoadministracyjnego Skarżąca przedłożyła do akt sprawy pisma z 8 czerwca 2023 r. oraz z 9 czerwca 2023 r. skierowane do Burmistrza [...], z których jednoznacznie wynika, że wyraża zgodę na naprawę sieci kanalizacji sanitarnej tylko w sposób przez siebie wskazany (a więc inny niż w projekcie budowlanym zamiennym). Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że Skarżąca nie wyraziła zgody na udostępnienie Gminie swojej nieruchomości celem wykonania niezbędnych robót w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Po trzecie, wyrokiem z 9 września 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] ustalił, że nie istnieje pomiędzy Skarżącą a Gminą stosunek zobowiązaniowy, mający swoją podstawę prawną w umowie cywilno-prawnej z 4 marca 1998 r. z której miałaby wynikać zgoda Skarżącej na wejście na teren działki ew. nr [...] położonej w W. celem wykonania sieci kanalizacji sanitarnej (tom IV akt administracyjnych nr [...], k. 10). Po czwarte, Gmina nie legitymuje się zezwoleniem na przeprowadzenie na nieruchomości nr [...] położonej w W. sieci kanalizacji sanitarnej wydanym w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pismo Gminy z 30 września 2022 r., tom IV akt administracyjnych nr [...], k. 29). Po piąte, o braku legitymowania się przez Gminę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyrokach z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 35/22 oraz z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 882/19.
Niespełnienie przez inwestora wymogu legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skutkować musi zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 5 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić należy, że norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 u.p.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykony został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17).
Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, Sąd wskazuje, że w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym przez Gminę określono m. in., jakie prace należy wykonać, celem przywrócenia do stanu zgodności z prawem odcinka sieci kanalizacji sanitarnej pomiędzy studniami S2 i S3 znajdującego się na działce nr [...]. Skarżąca, jako właścicielka działki nr [...], nie zgadza się jednak na wykonanie tych prac, kwestionując rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie budowlanym zamiennym. Sąd wyjaśnia, że to uprawniony projektant, ponosi odpowiedzialność za przyjęte w projekcie budowlanym (zamiennym) rozwiązania projektowe i możliwości techniczne ich wykonania, gdyż jest on osobą legitymującą się stosownymi uprawnieniami oraz posiadającą odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie realizacji obiektów budowlanych, a nadto składa w tym zakresie stosowne oświadczenie, dołączane do projektu budowlanego. Sąd administracyjny (a także organy nadzoru budowlanego) nie posiadają uprawnień, aby wymusić na inwestorze inne rozwiązania projektowe, aniżeli przyjęte w projekcie budowlanym (zob. np. wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1631/20).
Należy również zauważyć, że sporządzenie projektu budowlanego zamiennego ma na celu doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. Dlatego też żądanie Skarżącej wykonania kanalizacji zgodnie z projektem budowlanym z 1999 r., uwzględniającym przebieg sieci kanalizacyjnej również przez działkę nr [...], wychodzi poza zakres przedmiotowego postępowania naprawczego, które dotyczy zrealizowanej inwestycji na działkach nr [...] w W.
Sąd wyjaśnia, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z opinii biegłego, tak jak tego domaga się Skarżąca.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącego J. Ś., Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że projekt budowlany zamienny musi być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji. Oczywistym jest, że projekt powinien obejmować zakres ewentualnych projektowanych i koniecznych robót, które należy wykonać w celu dostosowania istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednakże nie może on dotyczyć wyłącznie zmian stanowiących istotne odstępstwa. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 u.p.b. podlega bowiem projekt budowlany zamienny, nie zaś projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego.
Jak już wyżej wskazano, nieprzedstawienie przez Gminę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skutkować musi wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 u.p.b. Nie ma przy tym znaczenia, że sieć kanalizacyjna na odcinku przebiegającym przez działkę Skarżącego, zrealizowana została w sposób zgodny ze sztuką budowlaną oraz w oparciu o udzielone Inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słusznie wskazał PWINB, że przepis art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można jednak stosować w sprawach rozstrzyganych tzw. decyzjami związanymi, tj. decyzjami wydawanymi w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Treść decyzji jest wówczas jednoznacznie zdeterminowana wolą ustawodawcy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił obie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.