II SA/RZ 636/04

II SA/Rz 636/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marian Ekiert /sprawozdawca/
Ryszard Bryk
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Marian Ekiert /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania zmienionego sposobu użytkowania wieczystego budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 123 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane [ t.jedn. z 2000 r. Dz.Ust. Nr 106 poz. 1126 z poźn.zm. ] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wstrzymał zmieniony sposób użytkowania budynku użytkowo - produkcyjnego na motel " M. " , zlokalizowanego na dz.nr 1/1 obr. 37 przy ul. Ś. nr 2 w P.
W uzasadnieniu swojego postanowienia organ na podstawie czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 2.07.2003 r. ustalił fakt wystąpienia samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku użytkowo - produkcyjnego, zlokalizowanego na opisanej wyżej działce na motel " M." . W trakcie przeprowadzonych oględzin właściciel obiektu W.M. nie wykazał się decyzją organu administracji architektoniczno - budowlanej zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku, wymaganą postanowieniami art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym w dniu 20.08.2003 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wyżej opisanego budynku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy dotyczący m. innymi wyceny przedmiotowego budynku, opracowany w r. 1999 przez biegłego ds. wyceny lokali, budynków i nieruchomości Z.B. wskazuje jednoznacznie, że obiekt ten pełnił funkcję budynku warsztatowo - socjalnego. Mając na uwadze fakt, że inwestor samowolnie dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku przeznaczając go na motel na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego należało orzec jak wyżej. Dodać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele nie niemieszkalne, bądź też podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Postanowienie to zaskarżył zażaleniem skierowanym do .Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W.M. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Uzasadniając zażalenie żalący się podnosi, iż zakwestionowane postanowienie mija się z prawem i brak było merytorycznej podstawy faktycznej do jego wydania. W szczególności brak było podstaw do wszczęcia postępowania, a tym bardziej do wstrzymania zmienionego sposobu użytkowania, jako że nie był on przez żalącego się zmieniony. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jaki jest " zasadniczy " sposób użytkowania tego obiektu. Zapis w uzasadnieniu, że obiekt pełnił funkcję budynku warsztatowo - socjalnego nie przesądza o sposobie użytkowania go w przeszłości. Rodzą się wątpliwości czy budynek ten był warsztatem czy też pomieszczeniem socjalnym, co w nim produkowano i czemu on służył. Określenie to pochodzi z opinii biegłego, który posłużył się nim orientacyjnie. Nie wiadomo zatem czy był to warsztat produkcyjny czy też pełnił funkcje socjalne związane z pobytem ludzi, a być może był to hotel robotniczy. Zapis ten nie ma cech zapisu urzędowego, ani nie wynika z żadnych oficjalnych dokumentów. Wcześniej obiekt ten nie miał właściwie żadnego urzędowego przeznaczenia. W każdym razie organ nie wskazał, która z przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli idzie o tę którą określa pkt 1, to w takim razie pobyt ludzi w tym budynku i przedtem i obecnie jest dopuszczalny. Gdy w grę wchodziłaby przesłanka określona w pkt 2, to z przedłożonych dokumentów wynika, że w obiekcie nie zmieniono warunków p.poż. W każdym razie w okolicznościach sprawy aktualny jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.01.1997 r. sygn.akt II SA/Kr 337/96, wskazujący, że zmiana rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym wymaga pozwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości albo układu obciążeń. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności, innej od dotychczasowej, stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, wymagającą pozwolenia właściwego organu. Pozwolenie to jest bowiem konieczne tylko wtedy, gdy powstają skutki, które mogą naruszyć obowiązujące warunki użytkowania.
Po rozpatrzeniu tegoż zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane [ Łjedn. z 2003 r. Dz.Ust. Nr 207 poz. 2016 z późn.zm. ] postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Uzasadniając zaskarżony akt organ odwoławczy na wstępie odwołuje się do zapisu zawartego w art. 75 § 1 kpa zgodnie z którym jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosi się to w szczególności do opinii biegłych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ I instancji korzystając z operatu technicznego sporządzonego przez biegłego z listy Wojewody P. nr 31/B ds. wyceny lokali, budynków i nieruchomości Z.B. miał prawo posiłkować się jego zapisami i dokumentacją rysunkową co do przeznaczenia obiektu w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania. Te zapisy w zupełności pokrywają się z zapisami podanymi w treści postanowienia z dnia [...]r. nr [...] wydanego przez Komendanta Straży Pożarnej w R., w którego uzasadnieniu odnotowano " że rozpatrywany budynek przeznaczony będzie na kawiarnię i hotel " , a także danymi wynikającymi z opinii sanitarnej z dnia 4.12.2001 r. nr [...]w której zapisano " po zapoznaniu się z projektem adaptacji pomieszczeń budynku usługowego na działce 1/1 obr. 47 przy ul. L. w P. na obiekt hotelowy z kawiarenką przedłożonym przez Pana W.M. przy piśmie z dnia 26.11.2001 r. opiniuję przedmiotową dokumentację pod względem higieniczno -sanitarnym pozytywnie " . Z przytoczonych więc zapisów wynika bezspornie, że w obiekcie objętym zaskarżeniem nastąpiły przeobrażenia co do jego funkcji z przeznaczeniem go na pobyt ludzi. Zastosowany podział na wewnętrzne pomieszczenia poprzez wykonanie stosownych przegrodzeń w postaci ścianek działowych i innych robót, a także obecne zaużytkowanie w całości na motel pod nazwą " M." świadczy że pomieszczenia będą przeznaczone do użytku publicznego. Tak więc przytoczone uwarunkowania w pełni wyczerpują znamiona zmiany sposobu użytkowania obiektu zawarte w art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego " bez wchodzenia w zapisy tegoż artykułu " umieszczone w ust. 2 pkt 2, które to warunki zostały spełnione przez inwestora. Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego braku potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku faktycznie wykonanych robót remontowych w obiekcie, to należy zauważyć że tego rodzaju roboty nie wymagają uprzedniego uzyskania takiej decyzji. Nie mniej jednak w takim przypadku ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obliguje inwestora do dokonania zgłoszenia właściwemu organowi { art. 30 ust. 1 pkt 2 } przed przystąpieniem do ich realizacji. Brak takowego zgłoszenia, co wystąpiło w okolicznościach rozstrzyganej sprawy jest samowolą budowlaną, obligującą organ do zastosowania postanowień art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 " ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Postanowienie to zaskarżył skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.M. zarzucając niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania powodująca konieczność uzyskania zgody jakiegokolwiek organu oraz art. 6 i 8 kpa poprzez działanie
organów administracji z niejasnych pobudek i bez podstawy prawnej, jako że nie wyjaśniając jaki był dotychczasowy sposób użytkowania budynku nakładają na stronę obowiązek niewykonalny, polegający na przywróceniu budynku do nieznanego stanu dotychczasowego. Bazując na tych zarzutach skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Uzasadniając skargę skarżący wywodzi, iż w istocie zaskarżony akt zmierza nie do wstrzymania użytkowania budynku, ale do jego opuszczenia, lub całkowitego zaprzestania użytkowania. Powody takiej decyzji są nader niejasne i tajemnicze. Organy nie ustaliły bowiem jaki był dotychczasowy sposób użytkowania i kiedy został on zmieniony. Jedynie oparto się na prywatnej opinii, dotyczącej wyceny sporządzonej przez biegłego B., wyjmując z kontekstu zapis, iż budynek w przeszłości pełnił funkcję budynku warsztatowo - socjalnego. Nie wynika z tego, co to dokładnie znaczy. Nie wiadomo o jaki warsztat chodzi, albo o jakie cele socjalne i kiedy te funkcje były realizowane. Skarżący przedmiotowy budynek nabył od Gminy Miejskiej P., przy czym część działki na której on jest posadowiony dzierżawi od Gminy. Strona w piśmie z dnia 28.02.2003 r. prosiła o zwrócenie się do Gminy o wyjaśnienie dotychczasowego sposobu użytkowania. Skoro zatem w żadnej ewidencji urzędowej nie ma na ten temat wzmianki, to uprawnione jest stwierdzenie, że nie wiadomo jaki był dotychczasowy sposób użytkowania. Jeżeli zaś tak to zaskarżone postanowienie jest niewykonalne, albowiem wynika z niego, iż należy wstrzymać obecny sposób użytkowania obiektu, a można budynek użytkować w sposób dotychczasowy, tylko nie wiadomo w jaki. Oznacza to, że " decyzja " zmierza do czegoś innego niż zapewnienie ładu budowlanego, ale nie wiadomo do czego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm. ] zwanej dalej w skrócie p.s.a. , w ramach tej kontroli Sąd nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną w zaskarżonym akcie podstawą prawną, rozstrzyga daną sprawę w jej granicach przedmiotowych.
Przywołane wyżej dyrektywy normatywne określają zatem zakres i granice przedmiotowe realizowanej w tej sprawie kontroli sądowej.
Mając je zatem na uwadze w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżone akty odnoszą się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zaś tak, to priorytetowe znaczenie dla wyniku sprawy posiada odwołanie się przez organ do właściwych przepisów prawa. Analizując ten problem zauważyć wypadnie, iż zaskarżone postanowienie zapadło już pod rządami ustawy Prawo budowlane w wersji określonej przez przepisy ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane [ Dz.Ust. Nr 93 poz. 888 ]. Nie oznacza to jednak, że tak uformowany jej kształt normatywny określa obowiązujący w tej sprawie stan prawny. Zawarta bowiem w tej ostatnio wymienionej ustawie norma intertemporalna { art. 2 ust. 3 } stanowi, że przepisu art. 71 a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zaś tak, to zasadnie organ II instancji w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołał art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, z pominięciem jednakże cyt. art. 2 ust. 3 przytoczonej wyżej ustawy z dnia 16.04.2004 r. Uchybienie to nie zmienia jednakże oceny sytuacji. Istotną jednak kwestią dla wyniku rozstrzyganej sprawy pozostaje kwestia możliwości zastosowania w jej okolicznościach przepisów prawa materialnego regulujących instytucję samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Rzecz w tym, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, czy takowa zmiana miała miejsce. Możliwość bowiem zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego musi być poprzedzona, przy uwzględnieniu reguł postępowania, wyczerpującymi ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego sprawy.
Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż w okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości fakt dokonania przez skarżącego bez stosownego zgłoszenia, robót budowlanych przystosowujących przeznaczenie tego budynku do pełnienia funkcji gastronomiczno -hotelarskiej. Czy jednakże samo przez się stanowi to o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w rozumieniu regulacji zawartej w art. 71 Prawa budowlanego w świetle zebranego w sprawie materiału w dalszym ciągu pozostaje problemem otwartym. Zważyć bowiem należy, iż ust. 2 powołanego wyżej przepisu prawa stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności bądź to przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele nie mieszkalne { pkt 1 }, bądź wreszcie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zapis ten nie stanowi bynajmniej definicji normatywnej tego pojęcia obejmującej wszelkie wypadki " zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części " , a przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy, o czym stanowi posłużenie się przez ustawodawcę terminem " w szczególności " . Oznacza to, że każdy przypadek traktować należy indywidualnie, dokonując przy tym szczegółowej i wnikliwej oceny pod kątem tego czy zaistniała zmiana wymagała uprzedniego powiadomienia właściwego organu. Zważyć bowiem należy, że nie każdy przypadek podjęcia w danym obiekcie określonej działalności innej niż dotychczasowa nosi znamiona " zmiany sposobu jego użytkowania " w rozumieniu powołanego przepisu prawa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego zdaje się wynikać, że zarówno uprzednio jak i obecnie obiekt ten wykorzystywany był dla celów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Samo pojęcie, którym posłużył się biegły Z. B. w sporządzonym przez siebie dla innych celów operacie szacunkowym tego obiektu, określając jego funkcję jako " warsztatowo - socjalną,, jest nader ogólne i nie precyzuje typu i charakteru działalności jaka była w nim poprzednio prowadzona. Nie do końca również precyzują uprzednią i obecną funkcję tego obiektu zapisy zawarte w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. z dnia [...]r. i " w opinii sanitarnej " z dnia [...]r. , do których odwołuje się organ II instancji, stanowiące o przeznaczeniu tego obiektu na kawiarnię i hotel, a w konsekwencji przeznaczenie go do użytku publicznego. Wszak nie wyklucza to tego, że poprzednia jego " funkcja socjalna " eliminowała jego publiczny charakter. Jakkolwiek może to być wysoce prawdopodobne, jednakże dla wyjaśnienia okoliczności sprawy wymaga dalszych wszechstronnych i szczegółowych ustaleń, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych w postaci dowodu z zeznań świadków czy też ewentualnym wykorzystaniu dokumentacji archiwalnej związanej z budową tego obiektu, tym bardziej że pewne wątpliwości mogą odnosić się również do kwestii, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania obejmuje cały obiekt czy też jego część. Zaniechanie powyższych ustaleń w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym jest równoznaczne z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, a tym samym uprawnia podniesiony w skardze zarzut korespondujący z tą właśnie kwestią i samo rozstrzygnięcie czyni co najmniej przedwczesnym.
W dalszym zatem postępowaniu organ zobowiązany będzie do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku, a w szczególności do ustalenia w miarę precyzyjnie jaką funkcję pełnił obiekt ten w przeszłości i porównanie jej z jego aktualnym przeznaczeniem. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy i właściwa jego ocena w kontekście regulacji zawartej w art. 71 Prawa budowlanego w wersji uprzednio obowiązującej pozwoli na właściwą kwalifikację zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i w przypadku wpisania jej w hipotezę cyt. przepisu prawa pozwoli na uruchomienie przewidzianych przez ustawodawcę mechanizmów normatywnych, a zatem odpowiedniego i właściwego zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Dalsze natomiast podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej że mają charakter wyłącznie polemiczny i odnoszą się do realizacji obowiązku, który wbrew twierdzeniom skarżącego nie został na niego nałożony przedmiotowym aktem. Idzie w szczególności o kwestię zobowiązania go do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Inną natomiast kwestią, leżącą poza granicami przedmiotowej sprawy pozostaje problem, czy przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane o charakterze remontowym realizowane były legalnie i problem ten co najwyżej może być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu.
Skoro zatem zakwestionowane postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji uprawnia Sąd zapis zawarty w art. 135 powołanej wyżej ustawy, zaś o braku wykonalności zaskarżonego aktu do czasu prawomocności niniejszego wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.s.a.