II SA/Rz 632/21

II SA/Rz 632/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-09-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Ewa Partyka
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2513/21 - Wyrok NSA z 2023-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2016 poz 71
par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "inwestor"), Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 4 pkt 5a, pkt 6 i pkt 8, ust. 5 i ust. 5c, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2015 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2410 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – ustalił dla inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą "Stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...]". Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne zlokalizowane zostało na terenie działki nr ew. 273/4 (obr. nr [...]) położonej w mieście [...], przy ul. [...].
Odwołania od powyższej decyzji złożyli skarżący oraz M. B.
Po rozpoznaniu odwołań, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 4 u.p.z.p., art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. SKO stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej prawidłowo została zaliczona do inwestycji celu publicznego. SKO wskazało przy tym na powszechnie akceptowany w orzecznictwie pogląd, że inwestycja dotycząca budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, lecz nie ma znaczenia krajowego ani wojewódzkiego. Tym samym wymóg uzgodnienia wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji z marszałkiem województwa nie ma zastosowania.
W ocenie SKO wniosek inwestora spełniał wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., do wniosku dołączone zostały również załączniki stanowiące analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół planowanej stacji bazowej oraz kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na załączonej do wniosku mapie z ewidencji gruntów w skali 1:2000 wyznaczono również maksymalne oddziaływanie anten planowanej inwestycji o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 na działki sąsiednie. W prowadzonym postępowaniu dokonano stosownych analiz, których obowiązek przeprowadzenia wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w szczególności dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. SKO podkreśliło, że realizacja inwestycji celu publicznego może pozostawać bez związku z istniejącą zabudową, gdyż w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
SKO wskazało, że zlokalizowanie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej w północnej części działki nr 273/4 powoduje, że w odległości 70 m w osi głównych trzech wiązek promieniowania elektromagnetycznego (licząc od środka elektrycznego anteny) nie istnieją miejsca dostępne dla ludności bez użycia specjalistycznego sprzętu technicznego. Kierunki głównych wiązek promieniowania anten sektorowych zamontowanych na maszcie na wysokości 47 m nad przyległym do masztu terenem, zlokalizowane zostaną na azymutach 30°, 140° i 300°. Wiązki promieniowania w azymucie 30° i 300° znajdują się w przestrzeni powietrznej nad ustanowionym prawnie obszarem ochronnym Natura 2000 "[...]". Odległość tych wiązek od powierzchni terenu w odległości 70 m od osi anten sektorowych wyniesie odpowiednio: przy azymucie 30° - 41,8 m, a przy azymucie 300° - 40,4 m. Ze względu na przeznaczenie ww. terenu (Natura 2000) i jego sposób obecnego użytkowania (las), nie istnieje żadne miejsce, które byłoby dostępne dla ludności na tych kierunkach promieniowania anten. Główna oś promieniowania anten sektorowych na kierunku azymutu 140° przebiegać będzie w przestrzeni powietrznej nad działką nr 273/4, która w odległości 70 m od środka anteny będzie znajdować się nad powierzchnią tej działki na wysokości 33,9 m. Działka ta obecnie jest niezabudowana i w całości znajduje się w 50 m strefie sanitarnej od istniejącego cmentarza komunalnego. Stan ten powoduje, że nie może ona zostać zabudowana budynkami, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, tj. budynkami mieszkalnymi i budynkami związanym i produkcją i przechowywaniem żywności. Usytuowanie głównej wiązki promieniowania na kierunku azymutu 140° nie powoduje również żadnych ograniczeń w obecnym jak i przyszłym zagospodarowaniu działek przyległych od strony południowo- zachodniej do terenu objętego wnioskiem. Nie powoduje też żadnych ograniczeń w ewentualnej ich zabudowie budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym.
SKO stwierdziło, że projekt został pozytywnie uzgodniony z podmiotami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p., dokonano również stosownych zawiadomień (w tym w formie obwieszczeń) zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniach zarzutów dotyczących oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, SKO wskazało na brzmienie art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283, z późn. zm. - dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). SKO zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
SKO przytoczyło następnie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, wyjaśniając, że opowiada się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zgodnie z którym dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej dokonuje się z punktu widzenia dwóch kryteriów, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny.
Wskazując na brzmienie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U z 2017 r., poz. 519 z późn. zm.) SKO wyjaśniło, że warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim ludzi ze względu na istnienie możliwości prawnej - dostęp ludności nie został zabroniony, a po drugie możliwości faktycznej - dostęp do miejsca jest możliwy bez konieczności użycia w tym celu sprzętu technicznego.
Odnosząc się do ustaleń Burmistrza, że inwestycja we wskazanym zakresie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, SKO stwierdziło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w wyżej wymienionym zakresie nie jest wystarczające, jednak ustalenie odnośnie braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia jest prawidłowe. SKO ustaliło bowiem, że w obszarze w odległości do 200 m od wieży antenowej na poszczególnych azymutach wiązki promieniowania nie znajdą się w obszarze określonym jako miejsce dostępne dla ludności. Wiązki promieniowania na poszczególnych azymutach w odległości 200 m od projektowanej stacji bazowej przy maksymalnym pochyleniu anteny (tilt) 10° zejdą na wysokość prawie 12 m, a więc na wysokość niedostępną dla ludzi przy aktualnym stanie zagospodarowania terenu (teren niezabudowany). Sytuacji nie zmieniłby fakt zabudowania terenu budynkami jednorodzinnymi, gdyż mają one z reguły wysokość ok. 8 m, a wiązka przechodziłaby o ponad 3 m wyżej. SKO podało, że pozyskało do akt sprawy ze stron internetowych specyfikację techniczną planowanych do użycia anten Huawei model ATR4518R6, z której wynika, że maksymalny elektryczny downtilt wynosi 10° i taką też wartość przyjęło do swych obliczeń. Co prawda ze specyfikacji wynika również, że mechaniczny downtilt tej anteny wynosi 12°, jednak wymaga zastosowania dodatkowego osprzętu, który we wniosku nie został wymieniony. Niemniej SKO przeprowadziło obliczenia z uwzględnieniem tiltu mechanicznego 12° ustalając, że wiązki promieniowania na poszczególnych azymutach w odległości 200 m od projektowanej stacji bazowej przy maksymalnym pochyleniu anteny (tilt) 12° zejdą na wysokość 5,29 m, a więc na wysokość niedostępną dla ludzi przy aktualnym stanie zagospodarowania terenu (teren niezabudowany).
Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołań SKO wskazało, że kwestie przyrodnicze bada się w ramach postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, o ile jest ono w danym przypadku wymagane. Również kwestie związane z badaniem możliwości przyczyniania się wieży do powstawania wyładowań atmosferycznych, obniżeniem wartości rynkowej nieruchomości sąsiednich, naświetleniem pomieszczeń oraz sprzeciwu odwołujących się stron odnośnie realizacji planowanej inwestycji nie leżą w zakresie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO stwierdziło, że nie może również z góry zakładać, że inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób odmienny od wskazanego we wniosku. Z decyzji Burmistrza wynika ponadto, że na podstawie całego materiału dowodowego nie ma wątpliwości jakiego typu anten sektorowych decyzja dotyczy. SKO wyjaśniło również, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania art. 5 Kodeksu cywilnego. Wreszcie SKO nie dopatrzyło się naruszenia przez Burmistrza przepisów proceduralnych.
SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z woli ustawodawcy wymagania z zakresu ochrony zdrowia nie mogą stanowić wyłącznej podstawy wydania decyzji odmownej. Dodatkowo stosownie do art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i tym samym nieudowodnienie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, z jednoczesnym sporządzeniem decyzji o bardzo lakonicznym uzasadnieniu w zakresie odnoszącym się do kwestii maksymalnych mocy oraz pochyleń anten według danych katalogowych. Ponadto SKO przyjęło bez weryfikacji, że maksymalne moce anten wynoszą 1930 oraz 1959 W EIRP w sytuacji, w której mogą one wynosić około 20000 W;
2) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację, z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten;
3) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
4) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że SKO nie zweryfikowało dokumentacji w zakresie maksymalnych mocy anten oraz pochyleń, przyjmując maksymalną moc anten i inne elementy oraz maksymalne ich pochylenia według danych katalogowych. SKO przyjęło bezkrytycznie dane podane w tabeli przedłożonej przez inwestora i nie zestawiło ich z kartą katalogową anteny, aby porównać czy uwzględniono maksymalne moce oraz pochylenia.
Skarżący podkreślił, że organ powinien uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa procesowego regulującego zakres i tryb gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. W następstwie przedmiotowych naruszeń poczynione przez organ ustalenia są niekompletne, a samo rozstrzygnięcie przedwczesne.
W sprawie bezsporne jest, że planowana inwestycja: "Stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...]" jest inwestycją celu publicznego – art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.
Z uwagi na fakt, iż na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niezbędne do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z wymogami wyartykułowanymi w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać – między innymi - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych – art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.
Na gruncie niniejszej sprawy – po pierwsze - rozważenia wymagało spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r., poz. 519 ze zm.),
w szczególności normy art. 121 do 124 oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Dz. U. 2019r. poz. 2448. Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Nie ma wątpliwości, że możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Nieprzedstawienie tych danych obliguje organ do wydania decyzji negatywnej
w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Kolejnymi "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. są art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Nakładają one na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek przeprowadzenia analizy, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnotować już w tym miejscu należy, że to do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy ocena, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organu jest wobec tego dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy środowiskowej. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone
w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny – organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie ww. rozporządzenie z 2010 roku, a nie rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r.
w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019r. poz. 1839). Stosownie do postanowień § 4 rozporządzenia z 2019 roku, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia – to jest przed 11 października 2019 roku - wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa
w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 14 czerwca 2019 roku.
W orzecznictwie dominuje pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko - por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX
nr 1987019.
Znamienny w sprawie jest również fakt, że anteny zostały wyposażone
w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń
w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Błędna jest teza, że w tym zakresie organ związany jest wnioskiem inwestora, a ewentualna zmiana w przyszłości nachylenia anteny, będzie rozpatrywana jako zmiana sposobu użytkowania stacji bazowej. Wskazać bowiem należy, że możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola
z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu – wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1428/17, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 781/17. Wskazać w tym miejscu należy, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej od normatywnie dopuszczonej, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Wskazania wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując, obowiązkiem inwestora jest dostarczenie wszelkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego
i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Nieprzedstawienie przez inwestora danych wymaganych do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach implikuje konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do zaprezentowanych uwag o charakterze ogólnym i z natury rzeczy porządkujących przez pryzmat okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż kwestionowane w sprawie decyzje są przedwczesne, albowiem okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia nie zostały ustalone prawidłowo.
I. Do określenia mocy EIRP każdej z 6 anten sektorowych niezbędne jest sparametryzowanie tzw. nadawczego toru radiowego, na który składają się: nadajnik, tor antenowy i antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy w przesłanym do anteny sygnale,
a antena sektorowa koncentruje doprowadzona do niej moc sygnału elektrycznego
i przetwarza go w fale elektromagnetyczną w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. Wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym.
Należy podzielić przeważający w orzecznictwie pogląd – przyjęty przez SKO -że dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowanej zbiorczo (wszystkich anten na danym azymucie) oraz przy uwzględnieniu realnych w danych warunkach możliwości pochylania anteny. W orzecznictwie przesądzone bowiem zostało, że badanie mocy jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko (mieszcząca się w limitach z rozporządzenia), zaś po przecięciu z inną wiązką co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Niezbędne jest zatem uwzględnienie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r. sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16, z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 708/15).
W sprawie znaczenie zasadnicze ma fakt, że moc anten została przez organy ustalona w oparciu o dane przedstawione przez inwestora w Kwalifikacji Przedsięwzięcia. Należy odnotować, że podane przez inwestora wartości maksymalnej mocy poszczególnych nadajników mają charakter konfiguracyjny – również i te, podane w analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej z sierpnia 2020 roku. Nie jest to więc maksymalna moc przewidziana dla poszczególnych nadajników przez producenta, lecz moc deklarowana, z jaką inwestor ma zamiar ich używać. Jak już wyżej odnotowano, oświadczenia
i deklaracje inwestora co do tego z jaką mocą będzie użytkował anteny ma dla organów wyłącznie charakter poglądowy, nie mogą one natomiast stanowić podstawy ustaleń co do rzeczywistej wartości mocy EIRP. W tym zakresie podstawą ustaleń powinny być dane katalogowe producenta, a takich w sprawie nie ustalono. Sąd dostrzega, że SKO podjęło próbę konwalidacji uchybień organu I instancji
i załączyło do akt sprawy sporządzoną w języku angielskim kartę katalogową anteny ATR4518R6. Niestety organy obu instancji nie podjęły się podania, jaka wartość ma moc EIRP obliczona na podstawie danych wynikających z tej Karty. Z wiedzy jaką posiada Sąd, dane takie w ogóle w tej karcie nie zostały ujęte. Co więcej, zawarte
w Karcie Katalogowej dane dotyczące zysku i straty mocy nie pokrywają się z tymi, jakie przedstawił inwestor w Kwalifikacji Przedsięwzięcia. W wątpliwość poddaje to deklarowaną przez niego wartość mocy EIRP. Kwestia wartości mocy EIRP jest
w sprawie kluczowa, a wobec braku ustalenia jej w sposób prawidłowy decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu.
Myli się SKO, powołując się na wyrok tutejszego sądu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Rz 349/19, że "Podane parametry, jako planowane do użycia przez inwestora, nie muszą też odpowiadać maksymalnym dostępnym dla danego urządzenia." Powołany przez SKO w odpowiedzi na skargę fragment uzasadnienia wyroku dotyczył stanowiska inwestora zajętego w toku postępowania, nie zaś prawnej oceny Sądu. Uważna lektura uzasadnienia powołanego orzeczenia pozwala dostrzec, że Sąd zajął stanowisko analogiczne, jak skład Sądu w niniejszej sprawie. Świadczy o tym chociażby fragment: "Właściwości techniczne anten są kategorią obiektywną, która podlega ocenie w kontrolowanym postępowaniu. Są one jedynie punktem odniesienia sprawdzalnym w toku postępowania. Deklaracje inwestora co do sposobu ich wykorzystywania, niewykorzystania z określonych kątów nachylenia czy mocy są bez znaczenia. Ocenia się bowiem każdy możliwy wpływ na środowisko przedsięwzięcia, które ma być zrealizowane."
Wobec wadliwego ustalenia mocy EIRP nie można ustalić, prawidłowego zasięgu występowania obszaru pola EM o poziomie gęstości wyższym od dopuszczalnego oraz czy dla właściwej mocy EIRP, w normatywnie przyjętej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi.
II. Sąd zwraca uwagę, że SKO błędnie zastosowało w sprawie § 3 ust. 1 pkt 8 lit f rozporządzenia z 2010 roku. Wychodząc z założenia, że skumulowana moc EIRP dwóch anten na jednym azymucie wynosi 3889 W zastosowanie powinien znaleźć przepis § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia.
III. Organy nie dostrzegły, że w toku postępowania, w dniu 1 stycznia 2020 roku, weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Dz. U. 2019 r. poz. 2448, które uchyliło poprzednie rozporządzenie z 30 października 2003 roku. Nowe rozporządzenie nie zawiera przepisów międzyczasowych, co oznacza iż należy je stosować od dnia jego wejścia w życie. Z decyzji organów obu instancji wynika, że ww. okoliczność nie została uwzględniona, a oceny prawnej zasięgu ponadnormatywnej gęstości pola dokonano w oparciu o przepisy już nieobowiązujące.
Sąd w całej rozciągłości podziela natomiast uwagi SKO co do sposobu
i zakresu uwzględniania stopnia nachylenia anteny (tilt). Zaprezentowane przez SKO stanowisko jest precyzyjne, profesjonalne, naukowe i kompletne.
Z wyłożonych względów Sąd uchylił decyzję organu I i II instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy poczynią ustalenia adekwatnie do ocen prawnych i wytycznych wyartykułowanych w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.