II SA/RZ 626/23

II SA/Rz 626/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 105, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skarg P. W., B. O., I. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2022 r. nr SKO.415/502/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących P.W. i B. O. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz skarżących I. B. i J. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 21 grudnia 2022 r., nr SKO.415/502/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 3 lutego 2022 r. A. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: ""Organ I instancji", "Prezydent") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki [...], obr. [...] w [...], przy ul. [...].
Decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: J. i I. B. reprezentowani przez pełnomocnika P. B., B. O. oraz P. W.
Po rozpoznaniu złożonych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji oraz umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania B. O. oraz J. i I. B.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta decyzją z 11 października 2022 r. nr AR-P.6730.17.3.2022.ES ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: J. i I. B. reprezentowani przez pełnomocnika P. B., B. O. oraz P. W. (dalej: "Skarżący").
W złożonym odwołaniu J. i I. B. zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:
1) art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez brak uznania ich za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców, w związku z czym powinni oni zostać uznani za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiadają interes prawny;
2) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3) art. 61 ust 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 - 3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "rozporządzenie MI") i w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę ewid. nr [...] i [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
4) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w proponowanym kształcie.
W uzasadnieniu odwołania J. i I. B. podnieśli m.in., że są właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...]. Obszar planowanej inwestycji usytuowany jest w odległości 3 metrów od granicy działki Skarżących. W decyzji o warunkach zabudowy dojazd do planowanej inwestycji wyznaczono za pośrednictwem drogi dojazdowej wewnętrznej nr [...] i [...], która to droga stanowi drogę dojazdową do posesji Wnioskodawców, jak również właścicieli trzech sąsiednich działek nr [...] oraz [...].
W ocenie Odwołujących zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz stopień jej uciążliwości dla tej nieruchomości w sposób oczywisty uzasadnia ich interes prawny do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostali uznani właściciele działek ewid. nr [...] i [...], do których dojazd również odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej nr ewid. [...] i [...], a więc tożsamej z drogą dojazdową do nieruchomości Skarżących, stanowiącej działkę nr [...].
B. O. w swoim odwołaniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak uznania za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji z pominięciem jej, jako strony postępowania, w sytuacji gdy planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jej posesji i w sposób oczywisty będzie oddziaływać na jej nieruchomość, w związku z czym powinna zostać uznana za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiada interes prawny.
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu odwołania Skarżąca B. O. podniosła, że Prezydent Miasta [...] pominął ją, jako stronę postępowania pomimo że jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że P. W. (właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - działka nr [...]) otrzymał od Prezydenta Miasta [...] 4 zawiadomienia obejmujące budowę czterech budynków mieszkalnych, natomiast Skarżąca otrzymała tylko jedno zawiadomienie obejmujące budowę jednego budynku mieszkalnego, pomimo, że jej posesja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej na działce nr [...] inwestycji. W jej ocenie Organ I instancji bezzasadnie pominął ją jako stronę postępowania administracyjnego. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] i [...]. Obszar planowanej inwestycji usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie posesji Skarżącej. W decyzji o warunkach zabudowy dojazd do planowanej inwestycji wyznaczono za pośrednictwem drogi dojazdowej wewnętrznej nr [...] i [...], która to droga stanowi drogę dojazdową do jej posesji, jak również właścicieli trzech sąsiednich działek nr [...] oraz [...].
Z kolei P. W. w swoim odwołaniu zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a to:
1) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób nieprecyzyjny, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
3) art. 61 ust 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
4) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
5) art. 61 ust 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 - 3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę ewid. nr [...] i [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
6) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący P. W. wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w proponowanym kształcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 21 grudnia 2022 r. nr SKO.415/502/2022, po rozpatrzeniu odwołania P. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (pkt I) oraz po rozpatrzeniu odwołania J. i I. B. oraz B. O., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze (pkt II).
Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są wnioskodawca (inwestor), aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których planowana jest inwestycja oraz aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich.
W przedmiotowej sprawie Inwestor planuje przedsięwzięcie na części działki nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Wnoszący odwołanie J. i I. B. są właścicielami działki nr ewid. [...], natomiast B. O. jest właścicielką działki nr ewid. [...]. W ocenie Organu odwoławczego działki te nie są działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką, na której znajduje się teren inwestycji. Warunkiem bycia stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego, czyli sprowadza się do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie jest wystarczające dla uzyskania statusu strony postępowania istnienie interesu faktycznego. Interes faktyczny nie jest interesem prawnym i nie ma wpływu na przyznanie przymiotu strony. Samo zamieszkiwanie w określonym sąsiedztwie w stosunku do terenu inwestycji oraz podnoszenie w takiej sytuacji kwestii związanych z uciążliwościami wynikającymi z inwestycji planowanej na nieruchomości sąsiedniej, świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Zatem konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego w odniesieniu do J. i I. B. oraz B. O.
W ocenie Kolegium P. W. w przedmiotowym postępowaniu posiada status strony, wobec czego jego odwołanie podlegało rozpoznaniu.
Organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, Organ I instancji zastosował się do zaleceń Organu odwoławczego i usunął stwierdzone uchybienie i prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego.
Organ II instancji wskazał, że analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wobec powyższego Prezydent miał obowiązek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia Organu I instancji dotyczące spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz te dotyczące ustalenia wszystkich wymaganych przez przepisy rozporządzenia danych, które stały się podstawą określenia warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie wniósł również żadnych uwag do ustalonych warunków, parametrów i wskaźników.
Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli: P.W., J. i I. B. oraz B. O.
Sprawa ze skargi P. W. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 626/23. Sprawa ze skargi B. O. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 627/23. Natomiast sprawa ze skargi J. i I. B. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 628/23.
W swojej skardze P. W. wniósł o uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób nieprecyzyjny, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez Organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
3) art. 61 ust 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
4) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
5) art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1-3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI i w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę ewid. nr [...] i [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach;
6) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
Skarżąca B. O. w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do Skarżącej z uwagi na odmowę uznania jej za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na jej nieruchomość, w związku z czym powinna ona zostać uznana za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiada interes prawny;
2) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób lakoniczny, zbyt ogólnikowy, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
5) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
6) art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1-3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI i w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę ewid. nr [...] i [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
7) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Z kolei J. i I. B. reprezentowani przez P. B. w swojej skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do J. i I. B. z uwagi na odmowę uznania ich za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców, w związku z czym powinni oni zostać uznani za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiadają interes prawny;
2) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
3) art. 7, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób lakoniczny, zbyt ogólnikowy, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
5) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
6) art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1-3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę ewid. nr [...] i [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
7) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Rz 627/23 tut. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Rz 626/23 i II SA/Rz 627/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt Il SA/Rz 626/23.
Postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Rz 628/23 tut. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Rz 626/23 i II SA/Rz 628/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt Il SA/Rz 626/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem kontroli była decyzja Kolegium, którą w punkcie pierwszym, po rozpoznaniu odwołania P. W. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki [...] obr. [...] w [....] przy ul. [...], w punkcie drugim umarzono postępowanie odwoławcze z odwołania B. O. i I. i J. B.
Prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, rzutuje na prawidłowość całej decyzji, która poza rozstrzygnięciem umarzającym zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne. Obowiązkiem Organu II instancji jest rozpoznać wszystkie odwołania jedną decyzją. Podważenie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oznaczać będzie, że merytoryczne rozstrzygnięcie co do pozostałych odwołań pozbawione będzie cechy kompletności, co w praktyce prowadzić musi do uchylenia takiej decyzji w całości, celem rozpoznania wszystkich odwołań.
Wobec powyższego uzasadnione jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów dotyczących umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do B. O. oraz I. i J. B.
Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy zatem w art. 105 k.p.a. i stanowi je m.in. ustalenie, że odwołujący nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). Na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek badania, czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.
Aktualnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła na potrzeby określonych postępowań definicję strony, żadna jednak z nich ( art. 64a i 64 aa u.p.z.p.) nie odnosi się do niniejszego postępowania.
Zatem w niniejszej sprawie pojęcie strony odkodowuje się na podstawie norm ogólnych zawartych w k.p.a.
Zgodnie z art. 28 k.p.a.: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Przyjęta więc w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, tj. przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. W związku z tym, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., odnoszące się do praw właścicieli i ich ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17).
Co istotne, w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się więc w szczególności, że w tego rodzaju sprawach położenie działki w obszarze analizowanym wyznaczonym dla celów ustalenia parametrów nowej zabudowy, nie przesądza o tym, że jej właściciel będzie posiadał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18).
W sprawie I., J. B. i B. L., których dotyczy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego są właścicielami działek, odpowiednio: [...] i [...]. Działki te znajdują się po przeciwnej stronie od planowanej inwestycji i oddzielone są od niej drogą znajdującą się na działce nr ewid. [...].
Skarżący podnoszą, że droga ta ma szerokość około 2,8 m, służy jako dojazd okolicznym mieszkańcom, z której korzystanie już przy istniejącej zabudowie jest utrudnione. W związku z powyższym, ich zdaniem powstanie po przeciwnej stronie drogi inwestycji w postaci czterech budynków, spowoduje znaczne zwiększenie natężenia ruchu, co w sposób oczywisty utrudni dojazd do posesji, ograniczy dostęp do drogi publicznej z uwagi na zbyt duże natężenie ruchu na drodze o nieodpowiedniej szerokości, uniemożliwiającej wyminięcie się dwóch samochodów. Mając na uwadze, że przeciętna rodzina posiada dwa samochody, to realizacja inwestycji spowoduje, że przypadająca na działkę inwestycyjną liczba samochodów wyniesie około 8. Realizacja inwestycji będzie uciążliwa dla Skarżących stwarzając bezpośrednie zagrożenie zarówno komunikacyjne, jak i uciążliwości ze względu na hałas oraz emisje spalin. Podnoszą, że stanowisko Organu II instancji jest tym bardziej nieuzasadnione, że przymiot strony postępowania nadano właścicielowi działki [...], który tak jak oni korzysta z tej samej drogi.
Z urzędu Sąd stwierdza, że inwestor dla działki [...] wystąpił z trzema wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla identycznych jednorodzinnych budynków mieszkalnych, każdy o powierzchni maksymalnie160 m2, usytuowany na innej części działki, zgodnie z oznaczeniem na dołączonych do wniosku mapach. Nic natomiast Sądowi nie wiadomo na temat czwartego budynku, o jakim mowa w odwołaniach.
W ocenie Sądu planowana inwestycja, a także podniesiony we wniosku fakt zamiaru poszerzenia drogi [...] kosztem działki [...] wskazuje na to, że działki Skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co ma bezpośredni wpływ na korzystanie z przysługującego im prawa własności. Niewątpliwie planowana inwestycja w powiązaniu z pozostałymi planowanymi inwestycjami kilkukrotnie zwiększy poziom zabudowy, co niewątpliwie wpłynie na i tak trudne warunki dojazdu. Dodatkowo planowana przez inwestora rozbudowa drogi kosztem własnej działki w sposób bezpośredni oddziaływać będzie na działki Skarżących.
Inaczej należy spojrzeć na ocenę interesu prawnego w sytuacji, gdy działkę inwestycyjną z innymi działkami dzieli droga dojazdowa dwupasmowa o zorganizowanej utwardzonej nawierzchni, a inaczej gdy jest to jedynie wąska droga wewnętrzna. W tym drugim przypadku oddziaływanie na działki sąsiednie jest oczywiście większe aniżeli w przypadku drogi na której odbywa się zorganizowany ruch odpowiadający obowiązującym standardom. Te okoliczności należy mieć na uwadze rozpatrując kwestię istnienia interesu prawnego stron w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
W ocenie Sądu wbrew Kolegium Skarżącym przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na części działki [...].
Przeciwna ocena Organu II instancji powoduje konieczność uchylenia decyzji umarzającej z tego powodu postępowanie odwoławcze. Z uwagi z kolei na to, że obowiązkiem Organu II instancji jest łączne rozpoznanie wszystkich odwołań, bezpodstawne stało się na obecnym etapie postępowania rozpoznanie pozostałych merytorycznych zarzutów tych skarżących jak również Skarżącego P. W., który Skarżył decyzje w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.