II SA/RZ 623/23

II SA/Rz 623/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr/ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skarg P. W., B. O. oraz I. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2022 r. nr SKO.415/501/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 października 2022 r. nr AR-P.6730.17.2.2022.ES; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących P. W. i B. O. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz skarżących I. B. i J. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi PW, JB, IB, BO (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 21 grudnia 2022 r. nr SKO.415/501/2022, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 3 lutego 2022 r. AM zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki [...].
Decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] Organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Uzasadniając wydaną decyzję Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: [...].
W złożonym odwołaniu JB i IB zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:
1. art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez brak uznania ich za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców, w związku z czym powinni oni zostać uznani za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiadają interes prawny;
2. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. art. 61 ust 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 - 3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) - dalej: "rozporządzenie MI" i w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
4. § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w proponowanym kształcie.
W uzasadnieniu odwołania JB i IB podnieśli m.in., że są właścicielami nieruchomości położonej w [...]. Obszar planowanej inwestycji usytuowany jest w odległości 3 metrów od granicy działki Skarżących. W decyzji o warunkach zabudowy dojazd do planowanej inwestycji wyznaczono za pośrednictwem drogi dojazdowej wewnętrznej nr [...], która to droga stanowi drogę dojazdową do posesji Wnioskodawców, jak również właścicieli trzech sąsiednich działek nr [...].
W ocenie Odwołujących się zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz stopień jej uciążliwości dla tej nieruchomości w sposób oczywisty uzasadnia ich interes prawny do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostali uznani właściciele działek nr [...], do których dojazd również odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej nr [...], a więc tożsamej z drogą dojazdową do nieruchomości Skarżących, stanowiącej działkę [...].
BO w swoim odwołaniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak uznania za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji z pominięciem jej, jako strony postępowania, w sytuacji gdy planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jej posesji i w sposób oczywisty będzie oddziaływać na jej nieruchomość, w związku z czym powinna zostać uznana za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiada interes prawny.
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu odwołania Skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta [...] pominął ją, jako stronę postępowania pomimo że jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że PW (właściciel nieruchomości położonej w [...]) otrzymał od Prezydenta Miasta [...] zawiadomienia obejmujące budowę czterech budynków mieszkalnych, natomiast Skarżąca otrzymała tylko jedno zawiadomienie obejmujące budowę jednego budynku mieszkalnego, pomimo, że jej posesja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej na działce nr [...] inwestycji. W jej ocenie Organ I instancji bezzasadnie pominął jako stronę postępowania administracyjnego. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...]. Obszar planowanej inwestycji usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie posesji Skarżącej. W decyzji o warunkach zabudowy dojazd do planowanej inwestycji wyznaczono za pośrednictwem drogi dojazdowej wewnętrznej nr [...], która to droga stanowi drogę dojazdową do jej posesji, jak również właścicieli trzech sąsiednich działek nr [...].
Z kolei PW w swoim odwołaniu zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania:
1) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób nieprecyzyjny, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
3) art. 61 ust 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
4) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
5) art. 61 ust 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 - 3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę ewid. nr [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
6) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w proponowanym kształcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 21 grudnia 2022 r. nr SKO.415/502/2022, po rozpatrzeniu odwołania PW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (pkt I) oraz po rozpatrzeniu odwołania BJ, IB oraz BO, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze (pkt II).
Kolegium wyjaśniło, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są wnioskodawca (inwestor), aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których planowana jest inwestycja oraz aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W opisywanej sprawie Inwestor planuje przedsięwzięcie na części działki nr [...]. Wnoszący odwołanie JB i IB są właścicielami działki nr [...], natomiast BO jest właścicielką działki nr [...]. W ocenie Organu odwoławczego działki te nie są działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką, na której znajduje się teren inwestycji. Warunkiem bycia stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego, czyli sprowadza się do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie jest wystarczające dla uzyskania statusu strony postępowania istnienie interesu faktycznego. Interes faktyczny nie jest interesem prawnym i nie ma wpływu na przyznanie przymiotu strony. Samo zamieszkiwanie w określonym sąsiedztwie w stosunku do terenu inwestycji oraz podnoszenie w takiej sytuacji kwestii związanych z uciążliwościami wynikającymi z inwestycji planowanej na nieruchomości sąsiedniej, świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Zatem konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego w odniesieniu do [...].
W ocenie Kolegium PW w przedmiotowym postępowaniu posiada status strony, wobec czego jego odwołanie podlegało rozpoznaniu.
Organ II instancji wskazał, że analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wobec powyższego Prezydent miał obowiązek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia Organu I instancji dotyczące spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz te dotyczące ustalenia wszystkich wymaganych przez przepisy rozporządzenia danych, które stały się podstawą do określenia warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie wniósł również żadnych uwag do ustalonych warunków, parametrów i wskaźników.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego znacznego przekroczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze, SKO uznało, że wskaźnik ustalony przez Organ I instancji od 0,18 do 0,32 znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej wraz ze wskazaniem działek objętych analizą. Zatem jest ono wystarczające i prawidłowe w odniesieniu do wielkości średniej ustalonej przez Organ I instancji.
Kolegium wyjaśniło również, że projektowany budynek może zająć co najwyżej 0,32 powierzchni terenu objętego wnioskiem, o czym świadczy wskaźnik określony w § 5 rozporządzenia MI, a ustalony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie zmienia tej wartości. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, znacznie przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co zdaniem Skarżącego PW narusza zasadę dobrego sąsiedztwa.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że podziela stanowisko Organu I instancji, że istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, o czym świadczą posiadane przez inwestora i przedłożone do akt zapewnienia dostaw wydane przez A. S.A. i MPWiK Sp. z o.o. w [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1-3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, SKO wyjaśniło, że Prezydent ustalił, że teren ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto [...] i jest drogą wewnętrzną. Na podstawie wpisów w KW nr [...] dotyczących działek nr [...]. Organ odwoławczy ustalił, że działki te są drogami wewnętrznymi własności Gminy Miasto [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę szerokości drogi wewnętrznej stanowiącej dostęp do drogi publicznej. Zatem na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy nie ma możliwości badania zgodności z wymogami techniczno-prawnymi zawartymi w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane.
Za niezasadny Kolegium uznało również zarzut naruszenia § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej, gdyż rozporządzenie to nie może być brane pod uwagę w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy. Niemniej jednak Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu I instancji dotyczące tego, że istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Natomiast kwestia ta będzie podlegała badaniu także w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli: [...].
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) §5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób nieprecyzyjny, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez Organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
3) art. 61 ust 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
4) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
5) art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1-3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI i w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
6) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
Skarżąca BO w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do Skarżącej z uwagi na odmowę uznania jej za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na jej nieruchomość, w związku z czym powinna ona zostać uznana za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiada interes prawny;
2) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób lakoniczny, zbyt ogólnikowy, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
5) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
6) art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1-3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI i w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
7) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
JB i IB w swojej skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do JB i IB z uwagi na odmowę uznania ich za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i wydanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców, w związku z czym powinni oni zostać uznani za stronę ww. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż posiadają interes prawny;
2) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
3) art. 7, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób lakoniczny, zbyt ogólnikowy, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowanie na działce nr [...] trzech budynków o znacznych rozmiarach, przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
5) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
6) art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1-3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z § 12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji: szerokość drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
7) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono decyzję SKO, którą w punkcie pierwszym, po rozpoznaniu odwołania PW utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki nr [...].
Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy odpowiadają tym, jakie ustalono w sprawie o sygn. II SA/Rz 626/23, dotyczącej skargi [...] na decyzję SKO w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2022 r., nr SKO.415/502/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Analogicznie jak w warunkach niniejszej sprawy, SKO rozpoznając odwołania stron skarżących wydało rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji i jednocześnie umorzyło postępowanie odwoławcze dotyczące odwołań [...] z powodu uznania, że nie przysługiwał tym osobom status stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy : "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki nr [...] w [...]. Sąd podziela i uznaje za własne stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 9 października 2023 r. o sygn. II SA/Rz 626/23, CBOSA, którym Sąd uwzględnił skargi na opisaną wyżej decyzję SKO.
Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że prawidłowość rozstrzygnięcia SKO w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego rzutuje na prawidłowość całej decyzji Kolegium, która poza rozstrzygnięciem umarzającym zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]. Obowiązkiem Organu II instancji jest bowiem rozpoznanie wszystkich odwołań stron postępowania jedną decyzją. Zatem, podważenie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odnoszącym się do określnego kręgu podmiotów oznaczać będzie, że merytoryczne rozstrzygnięcie co do pozostałych odwołań pozbawione będzie wymaganej przez art. 104 § 1 K.p.a. cechy kompletności. W praktyce prowadzić to musi do uchylenia takiej decyzji w całości. Wobec powyższego uzasadnione jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów dotyczących umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do [...], co oznaczało konieczność krytycznej weryfikacji stanowiska Kolegium.
Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania – art. 105 § 1 K.p.a.. Będzie mieć to miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy w art. 105 § 1 K.p.a. i stanowi je m.in. ustalenie, że odwołujący się podmiot, nie jest stroną postępowania - art. 127 § 1 k.p.a. Na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania. W przypadku stwierdzenia, że odwołującym się przysługuje przymiot strony koniecznym staje się zagwarantowanie im czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła na potrzeby określonych inwestycji definicję strony, jednakże żadna z nich (art. 64a i 64aa u.p.z.p.) nie może odnosić się do niniejszej sprawy ustalenia lokalizacji obiektu mieszalnego jednorodzinnego. Zatem w niniejszym postępowaniu pojęcie strony należy odkodować na podstawie norm ogólnych zawartych w k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a.: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, tj. przesłanka interesu prawnego, na gruncie postępowań dotyczących określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga wyprowadzenia go z przepisów prawa materialnego. W związku z tym, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., odnoszące się do praw właścicieli i ich ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17).
W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się więc w szczególności, że w tego rodzaju sprawach położenie działki w obszarze analizowanym wyznaczonym dla celów ustalenia parametrów nowej zabudowy, nie przesądza o tym, że jej właściciel będzie posiadał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, LEX). Jednocześnie uznać należy, iż w analizowanym obszarze stosunków administracyjnoprawnych nie można zakładać "automatyzmu" i przyjmować jak uczyniło to SKO, że przymiot strony oprócz wnioskodawcy, właściciela (użytkownika) terenu inwestycji, przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji. Czynny udział w postępowaniu należy zapewnić także właścicielom, użytkownikom wieczystym, zarządcom nieruchomości nie graniczących z terem przedsięwzięcia, jeżeli zostanie wykazane w okolicznościach danej sprawy, że przedmiotowa inwestycja będzie wpływać na dotychczasowy sposób korzystania z praw rzeczowych do nieruchomości (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 lipca 2023 r., II SA/Rz 137/23, LEX nr 3607803.).
W kontrolowanej sprawie [...], których dotyczy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, są właścicielami działek o nr [...]. Działki te znajdują się w pobliżu planowanej inwestycji, a oddzielone są od niej drogą wewnętrzną znajdującą się na działce o nr [...]. Skarżący podnoszą, że droga ta ma szerokość około 2,8 m, służy jako dojazd okolicznym mieszkańcom, zaś korzystanie z niej przy istniejącej zabudowie jest mocno utrudnione. W związku z powyższym, ich zdaniem powstanie po przeciwnej stronie drogi inwestycji w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych, spowoduje znaczne zwiększenie natężenia ruchu, co w sposób oczywisty pogłębi trudności w dojeździe do posesji, ograniczy dostęp do drogi publicznej z uwagi na zbyt duże natężenie ruchu na drodze o nieodpowiedniej szerokości, uniemożliwiającej wyminięcie się dwóch samochodów. Mając bowiem na uwadze, że przeciętna rodzina posiada dwa samochody, to realizacja inwestycji spowoduje, że przypadająca na działkę inwestycyjna liczba samochodów wyniesie około 8. Realizacja inwestycji będzie działalnością uciążliwą dla Skarżących stwarzając bezpośrednie zagrożenie zarówno komunikacyjne, jak i ze względu na hałas oraz emisje spalin. Podnoszą także, że stanowisko Organu II instancji jest tym bardzie nieuzasadnione, że przymiot strony postępowania nadano właścicielowi działki o nr [...], który tak jak oni korzysta z tej samej drogi.
Sąd z urzędu stwierdza, że inwestor dla działki o nr [...] wystąpił z trzema wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla identycznych jednorodzinnych budynków mieszkalnych, każdy o powierzchni maksymalnie 160 m2, usytuowanych na innej części działki, zgodnie z oznaczeniem na dołączonych do wniosku mapach. Nic natomiast Sądowi nie wiadomo na temat czwartego budynku o jakim mowa w odwołaniach.
Kolegium niesłusznie odebrało części skarżących - [...] - przymiot strony postępowania administracyjnego. Otóż planowana inwestycja, a także podniesiony we wniosku fakt zamiaru poszerzenia drogi na działce nr [...] kosztem działki nr [...] wskazuje na to, że działki w/w Skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co ma bezpośredni wpływ na korzystanie z przysługującego im prawa własności – art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c.. Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja w powiązaniu z pozostałymi planowanymi przez wnioskodawcę na działce nr [...] budynkami mieszkalnymi, spowoduje niebagatelne zwiększenie poziomu zabudowy, co niewątpliwie wpłynie na i tak trudne warunki dojazdu drogą zlokalizowaną na działce o nr [...], a łączącą nieruchomości skarżących i teren inwestowany z drogą publiczną. Organy obu instancji przy ustalaniu kręgu stron pominęły fakt, iż już standardowe funkcjonowanie inwestycji mieszkaniowej z powodu szerokości drogi dojazdowej spowoduje pogorszenie się warunków komunikacyjnych właścicieli nieruchomości korzystających z niej, czyli pogorszy możliwości jakie wypływają dla właścicieli nieruchomości z art. 1 ustawy o drogach publicznych, a które wiążą się z prawem dostępu do dróg publicznych. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że jest to jedyny szlak łączący nieruchomości stron z drogą na ul. [...]. Dodatkowo planowana przez inwestora rozbudowa drogi kosztem własnej działki w sposób bezpośredni oddziaływać będzie na działki Skarżących.
Zdaniem Sądu, w szczególny sposób należy dokonywać oceny interesu prawnego w postępowaniu o określenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy działkę inwestycyjną z innymi działkami dzieli droga dojazdowa dwupasmowa o utwardzonej nawierzchni, a inaczej gdy jest to jedynie wąska droga wewnętrzna komunikująca kilka nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W tym drugim przypadku bezpośrednie oddziaływanie na działki sąsiednie jest oczywiście większe aniżeli w przypadku drogi, na której odbywa się zorganizowany ruch odpowiadający obowiązującym standardom. Należy także uwzględniać łączący się z realizacją inwestycji na etapie budowy i użytkowania istotny wzrost natężenia ruchu pojazdów. Według treści decyzji Prezydenta Miasta [...] maksymalna liczba miejsc do parkowania dla projektowanej zabudowy może wynieść 2, co dotyczy każdego z planowanych obiektów mieszkalnych. Te okoliczności, jako istotnie wpływające na wyznaczony przepisami prawa cywilnego - art. 140 K.c. - obszar korzystania z prawa własności stron skarżących należało mieć na uwadze rozpatrując kwestię istnienia interesu prawnego stron w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Dlatego według WSA pominiętym przez Organy Skarżącym przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu do SKO decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki [...], podobnie jak przysługiwały im uprawnienia do udziału w postępowaniu przed Organem I instancji. Powoduje to konieczność uchylenia całości zaskarżonej decyzji SKO, bowiem nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 28, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c., które miało wpływ na wynik sprawy w postaci nieuprawnionego umorzenia postępowania odwoławczego przed SKO. Nielegalne umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części stron obarcza istotną wadą także to rozstrzygnięcie Kolegium, które odnosi się do odwołania PW. Efektem działań Kolegium jest w tej sytuacji tylko częściowe rozpatrzenie sprawy na etapie odwoławczym, bo z pominięciem odwołań BO, JB i IB. Ponieważ obowiązkiem Organu II instancji jest łączne rozpoznanie wszystkich odwołań, przedwczesne stało się na obecnym etapie postępowania rozpoznanie zarzutów skarg podnoszących uchybienia natury merytorycznej.
Jednocześnie mając na uwadze, że wszystkim Skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd uchylił również decyzję Organu I instancji. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego miało bowiem miejsce kwalifikowane naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez ten Organ udziału stron w osobach [...]. W konsekwencji należało potwierdzić twierdzenia tych Stron o tym, że decyzja Prezydenta Miasta [...] jest obarczona kwalifikowana wadą procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wymienione strony w treści odwołania oraz skargi podnosiły fakt niezapewnienia im przez Organ I instancji czynnego udziału w istotnych dla sprawy czynnościach procesowych. Tym samym osoby te podnosiły zarzuty wznowieniowe mające wyraźne zakotwiczenie w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe ustalenia prawne i faktyczne WSA orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organy powinny zapewnić wskazanym wyżej skarżącym czynny udział w postępowaniu m.in. poprzez doręczanie im wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.