II SA/Rz 619/22

II SA/Rz 619/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Koszty postępowania
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 26 - art.  28
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 lutego 2022 r. nr SKO.402.SÓ.356.6.2022 w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania w sprawie udostępnienia informacji o środowisku - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi MK (dalej: "Skarżącej") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 22 lutego 2022 r. nr SKO.402.SÓ.356.6.2022, wydane w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania w sprawie udostępnienia informacji o środowisku.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 3 grudnia 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") o sporządzenie kopii decyzji nr [...] oraz udostępnienie jej w ramach procedury udostępnienia informacji o środowisku. W piśmie z 17 grudnia 2021 r. Starosta poinformował Skarżącą, że akta sprawy prowadzonej pod nr [...] nie stanowią informacji o środowisku i nie podlegają udostępnieniu, natomiast sama decyzja podlega anonimizacji ze względu na prywatność podmiotu w niej ujętego. Jednocześnie Organ I instancji zwrócił się o określenie formy przekazania informacji w celu naliczenia opłaty za udostępnienie informacji. Pismem z 5 stycznia 2022 r. Skarżąca wniosła o sporządzenie kserokopii wnioskowanej decyzji oraz podała, że odbierze ją osobiście w siedzibie organu.
Postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. nr OŚ.604.89.2021.MS Starosta Powiatu [...] obciążył Skarżącą kosztami postępowania w sprawie udostępnienia informacji o środowisku – opłatą za wyszukanie i udostępnienie informacji objętych wnioskiem, w wysokości 5,15 zł.
Organ I instancji podał, że żądanie udostępnienia kserokopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem nie zostać zrealizowane w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa". Wskazany akt prawny umożliwia udostępnienie informacji o środowisku w sposób w nim określony, natomiast formy dostępu do informacji zostały wskazane w art. 9 ust. 2, art. 15, art. 21 i art. 26 ustawy środowiskowej oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku (Dz.U. z 2010 r., Nr 215, poz. 1415 z późn. zm.). Żaden ze wskazanych przepisów ustawy środowiskowej nie nakłada na adresata wniosku o jej udostępnienie, obowiązku potwierdzania za zgodność z oryginałem kopii dokumentu. Z art. 26 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz § 1 rozporządzenia wynika wprost, że wystarczające dla uwzględnienia wniosku jest sporządzenie kopii dokumentów lub danych. Wobec powyższego Skarżącej udostępniono zanonimizowaną kserokopię wnioskowanej decyzji, co z kolei uprawniało do ustalenia – jak podał Starosta, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy środowiskowej – opłaty w wysokości 5,15 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, postanowieniem z 22 lutego 2022 r. nr SKO.402.SÓ.356.6.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Starosty Powiatu [...].
W ocenie Kolegium, wydanie Skarżącej zanonimizowanej kopii decyzji Starosty Powiatu [....] z [...] września 2006 r. nr [...] stanowiło wypełnienie obowiązku nałożonego na Organ I instancji ustawą środowiskową. Zasadnie uznał Starosta, że w realiach opisywanej sprawy niezbędne jest zanonimizowanie danych osób wskazanych w treści decyzji objętej wnioskiem Skarżącej. Wynika to bowiem z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, i ograniczenie to nie podlega zniesieniu ogólną zasadą dostępu do informacji, wynikającą z art. 4 tej ustawy. Jednocześnie zdaniem Organu odwoławczego, prawidłowo ustalono wysokość opłaty za wyszukanie i przekształcenie wnioskowanej informacji, stosując stawki określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku, bowiem pod pojęciem "przekształcania informacji: należy rozumieć fizyczną zmianę jej postaci jak np. kserowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonego postanowienia. Podniosła, że nie kwestionowała zasadności oraz wysokości naliczonej opłaty, lecz poprawność wydania decyzji, o której udostępnienie wnioskowała. Ponadto Skarżąca podała, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilka razy wskazało, że przedmiotem jego oceny jest postanowienie Starosty Powiatu [....], a nie Starosty Powiatu [...], na które wniosła zażalenie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wskazany przez Skarżącą błąd odnoszący się do oznaczenia Organu I instancji jest natomiast oczywistą omyłka pisarską i nie miał wpływu na wydane rozstrzygniecie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga, jako zupełnie nie zasadna została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron) w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie postanowienie SKO wydane w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania w sprawie udostępnienia informacji o środowisku (art. 26 do 28 ustawy środowiskowej). Na mocy pkt 1 i 2 osnowy postanowienia Starosty z dnia 12 stycznia 2022 r. obciążono skarżącą kosztami postępowania w sprawie udostępnienia informacji o środowisku, tj. opłatą za uzyskanie i udostępnienie informacji objętych wnioskiem w wysokości 5,15 zł. Tak wyliczoną opłatę należało uiścić w terminie 14 dni na podany w.w postanowieniu rachunek bankowy. Obciążenie strony kosztami udostępnienia wiązało się z przekazaniem przez Organ I instancji na wniosek strony kopii decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...], nr [...], orzekającej o zmianie lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny na działce nr [...]. Powyższe czynności prawne Starosty zostały podjęte w wyniku złożenia przez MK wniosku o udostępnienie informacji o środowisku w postaci pisma z dnia 3 grudnia 2021 r., którym strona zwróciła się do Organu powołując się na przepisy ustawy środowiskowej o sporządzenie i udostępnienie kopii decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...].
Zdaniem Sądu, Kolegium rozpoznając zażalenie strony prawidłowo określiło przedmiot swej kontroli uznając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Starosty o określeniu wysokości kosztów postępowania w sprawie udostępnienia informacji o środowisku w postaci opłaty za wyszukanie i udostępnienie informacji objętych wnioskiem w kwocie 5,15 zł. Na mocy zaskarżonego drogą zażalenia postanowienia Organ nie rozstrzygał o odmowie dostępu do jakichkolwiek informacji o środowisku. Uzasadnienie postanowienia SKO wskazuje na właściwe przepisy prawa materialnego w postaci art. 26 – 28 ustawy środowiskowej jak również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnienie informacji o środowisku (Dz.U. z 2022 r., poz. 120; zwane dalej rozporządzeniem). Organ związany granicami sprawy nie dopatrzył się nieprawidłowości w ustaleniu obowiązku odpłatności jak również w dokonanym przez Starostę wyliczeniu należności. WSA potwierdza tą ocenę skoro w myśl § 2 rozporządzenia Opłata za wyszukiwanie informacji wynosi 5 zł, jeżeli wymaga wyszukania do dziesięciu dokumentów, natomiast w świetle § 3 ust. 12 pkt 1, opłaty za sporządzanie kopii dokumentów lub danych w formacie 210 mm x 297 mm (A4), w formie wydruku lub kserokopii, wynoszą 0,15 zł za stronę kopii czarno-białej. Obowiązek wniesienia opłaty w takiej wysokości, powstał jako wynik przekazania stronie poddanej anonimizacji kopii decyzji na podstawie wniosku z 3 stycznia 2022 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi wypada wyjaśnić stronie skarżącej, iż SKO wypełniło obowiązek rozpoznania wniesionego przez nią środka zaskarżenia w sposób określony przepisami K.p.a. w postaci art. 141 – art. 144 w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Wydane postanowienie zostało zdeterminowane granicami rozstrzygnięcia wyrażonego przez Organ I instancji w pkt 1 i 2 postanowienia z dnia 12 stycznia 2022 r. Wypowiedź Starosty zawarta w uzasadnieniu w/w postanowienia na ma charakteru formalnego rozstrzygnięcia o odmowie dostępu do informacji o środowisku, przez co nie mogła zostać zakwalifikowana jako odrębny od postanowienia akt administracyjny, np. decyzję administracyjną. Wydanie takiej decyzji zostało przewidziane w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Na marginesie można tu wspomnieć, iż milczenie właściwego organu w tym przedmiocie, tj. niewydanie decyzji, może być zwalczane przez stronę jednak w odrębnym postępowaniu kontrolnym. Dlatego w ramach zakończonego postępowania żaląca się Strona nie mogła oczekiwać od Organu odwoławczego szerszych działań kontrolnych niż wyrażone w sentencji zaskarżonego do WSA aktu, a które mogły odnosić się tylko do tego co zostało władczo wypowiedziane w pkt 1 i 2 sentencji postanowienia Starosty. Kolegium właściwie odpowiedziało żalącej się stronie, że takie kwestie, które nie wiążą się bezpośrednio z przedmiotem rozstrzygnięcia, czyli z ustaloną wysokością opłaty za dostęp, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu zażaleniowym. Spełnienie oczekiwań żalącej się strony wymagałoby od SKO wykroczenia poza granice kompetencji kontroli instancyjnej. Podnoszone przez Skarżąca kwestie mogą ewentualnie stanowić przedmiot stosownych działań wyjaśniających, podejmowanych jednak poza zakresem przedmiotowym postanowienia Starosty o ustaleniu wysokości należnej opłaty.
Nie ma racji skarżąca twierdząc, że Kolegium w tym wypadku winno nakazać Organowi ponownie rozpatrzyć sprawę w sytuacji, gdy związane wyraźnie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia mogło w trybie art. 144 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. jedynie wypowiedzieć się o zasadności i wysokości wymierzonej opłaty. Milczenie organu administracji w sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. decyzja o odmowie dostępu do informacji o środowisku) czy postanowienia (np. postanowienie o odmowie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów), może być kwestionowane adekwatnymi środkami zaskarżenia jak np. skarga na bezczynność, podejmowanymi poza zakresem sprawy o ustalenie obowiązku wniesienia opłaty o jakiej mowa w przepisach art. 26 – art. 28 ustawy środowiskowej.
W zakończonym przed SKO postępowaniu zażaleniowym nie należało do obowiązków tego Organu kontrolowanie zagadnień związanych z nieudostępnieniem stronie akt zakończonej sprawy administracyjnej, niewydaniem w terminie decyzji o odmowie dostępu do informacji o środowisku, a przede wszystkim wypowiadanie ocen na temat legalności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2006 r. Innymi słowy, skarżąca nie może żądać od SKO, aby w ramach zainicjowanego postępowania zażaleniowego zajmowało wiążące stanowisko o kwestiach podlegających rozstrzygnięciu w szeregu odrębnych postępowań administracyjnych czy sądowoadministracyjnych. Jako w pełni prawidłowe ocenić też należało wyjaśnienia Organu o tym, że w przypadku badania naruszeń przepisów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym strona może skorzystać z przysługujących jej uprawnień do składania odrębnych zawiadomień do właściwych organów.
W skontrolowanym przez WSA postanowieniu Kolegium wypełniło w sposób oczekiwanych na gruncie przepisów K.p.a. rolę organu odwoławczego dodatkowo wyjaśniając stronie wszystkie z koniecznych aspektów prawnych sprawy, czym zrealizowało obowiązek informacyjny z art. 9 K.p.a.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.