II SA/RZ 617/22

II SA/Rz 617/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 136/23 - Wyrok NSA z 2024-03-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 2, § 232 ust. 6
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr OA.7721.12.1.2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 617/22
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2022r. nr OA.7721.12.1.2022, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB), po rozpatrzeniu odwołania K. M. (dalej: Skarżący), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia 9 grudnia 2021 r. nr NB.5160.17.2021.AH w przedmiocie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego i nakazał K. M., jako właścicielowi przywrócenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 78 cm x 79,5 cm, wykonanego w ścianie południowej od strony działki nr ewid. [...] w M. Nakazano, aby zamurowanie wykonać z materiału, z którego wykonana jest ściana budynku. Alternatywnie w miejsce wskazanego okna zastosować pustaki szklane, luksfery lub inny niepalny materiał nieprzezierny, spełniający parametry ściany oddzielenia pożarowego.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził 9 lipca 2021 r. kontrolę na działce nr [...] w sprawie legalności wykonania otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego w zbliżeniu do granicy działki nr [...].
Podczas kontroli PINB stwierdził, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny murowany, dwukondygnacyjny, usytuowany ścianą południową w odległości od 35 cm do 54 cm, zmierzonej od ogrodzenia z działką nr [...]. W opisanym budynku wykonano otwór okienny o wymiarach 78 x 79,5 cm, w ścianie południowej od strony granicy z działką sąsiednią o nr [...]. Przedmiotowy otwór okienny został wypełniony przegrodą o klasie odporności ogniowej El 60. Obecny na kontroli Skarżący – jako właściciel nieruchomości oświadczył, że w miejscu istnienia obecnej przegrody szklanej był już otwór wypełniony luksferami (co potwierdza archiwalna dokumentacja).
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że Skarżący 25 czerwca 2019r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie południowej ściany zewnętrznej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Remont obejmował fragment południowej ściany zewnętrznej w zakresie luksfer. Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] sierpnia 2019r. nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie remontu południowej ściany zewnętrznej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o przesłankę naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r. poz. 1065. t.j., dalej: rozporządzenie w.t.b.).
Jednakże Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019r. i umorzył postepowanie organu I instancji w całości z powodu niezachowania ustawowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu przez Starostę Powiatu [...].
W świetle powyższych ustaleń, zawiadomieniem z 28 października 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego w zbliżeniu do granicy działki nr [...] w M.
Następnie decyzją z 9 grudnia 2021 r. nr NB.5160.17.2021.AH organ I instancji nakazał przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego o wymiarach (szerokość 78 cm i wysokość 79,5 cm) w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego położonego materiałem nieprzeziernym, w zbliżeniu do granicy z działką nr gr. [...] w M.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. M., który wskazał, że wszystkie prace remontowe wykonane były na podstawie prawomocnych decyzji i zgodnie ze sztuką budowlaną. Skarżący nadmienił, że przed wykonaniem przedmiotowych robót złożył zgłoszenie w Starostwie Powiatu [...], a cały proces zakończył się uzyskaniem prawomocnej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., umarzającej postępowanie organu I instancji i uchylającej zaskarżoną decyzję zgłaszającą sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto Skarżący oświadczył, że wszystkie użyte podczas prac materiały posiadają stosowne certyfikaty. Strona odwołująca podniosła, że organ I instancji pominął w prowadzonym postępowaniu posiadanie atestów i świadectw spełnienia polskich norm w zakresie ścian przeciwpożarowych. Ponadto wskazał, że decyzja wydana przez Wojewodę [...] z [...] listopada 2019 r. jest prawomocna a PINB w [...] nie ma prawa jej unieważnić oraz nie ma prawa rozpatrywać wniosku (zgłoszenia robót remontowych) z 25 czerwca 2019 r. skierowanego do innego organu administracji państwowej. Skarżący argumentował, że PINB w [...] w żaden sposób nie wykazał, że w miejscu pustaków szklanych zgodnie z projektem budynku zostało zamontowane okno oraz że prowadzone prace były nielegalne.
Po rozpoznaniu odwołania, PWINB w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2022r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego w sposób opisany na wstępie.
Organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest właściwa w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.). Jednak PWINB uznał, że sentencja zaskarżonej decyzji wymagała zreformowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..
W ocenie organu odwoławczego wykonane przez Skarżącego roboty budowlane, polegające na wykonaniu w ścianie południowej otworu okiennego - przegrody ze szkła ppoż. w klasie E160, stanowiły przebudowę, której definicja została zawarta w art. 3 pkt 7a P.b. Organ odwoławczy przywołał pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku (w tym również w miejsce luksferów), jak i likwidacja (zamurowanie) takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.
PWINB wskazał, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych obejmujących remont fragmentu południowej ściany zewnętrznej w zakresie luksfer istniejącego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty budowlane stanowią utworzenie nowego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, wykonanego z materiału przeziernego i nie można ich kwalifikować, jako remontu. W dacie wykonania ww. robót budowlanych, tj. według oświadczenia inwestora w styczniu 2021 r., jak i obecnie przebudowa budynku, w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, która prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, wymagała pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b.
Przywołując treść § 12 rozporządzenia w.t.b organ odwoławczy wyjaśnił, że w § 12 ust. 1 pkt 1 i następnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu ustawodawca posłużył się określeniem okna, nie zawierając definicji tego pojęcia. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego. Otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok, można definiować, jako okna, czy też otwory okienne, także wtedy gdy mieszczą się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego.
PWINB stanął na stanowisku, że §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w.t.b. zakazuje umieszczania okien w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a więc bez znaczenia jest, jaki rodzaj okna zostanie umieszczony w zaprojektowanym otworze okiennym. Dotyczy to również okien z materiałów spełniających kryteria ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Okoliczności te są z punktu widzenia treści § 12 rozporządzenia w.t.b. obojętne. Wobec powyższego użycie do wypełnienia przegrody zewnętrznej przeszklenia, które będzie pełniło funkcję okna, narusza powyższy przepis, a naruszenie to ma charakter kwalifikowany. Ponadto w § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia wskazano, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.
Analiza powyższych definicji, w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że wykonane roboty budowlane w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w M. stanowią przebudowę przegród zewnętrznych, prowadzącą do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, która zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy uznał więc że w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.
Po przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanym przypadku brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z przepisami na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyż jedyne możliwe do wykonania roboty budowlane polegają na zamurowaniu wykonanego otworu okiennego, co podpada pod hipotezę art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
PWINB stwierdził, że w celu usunięcia powstałej niezgodności konieczny jest nakaz przywrócenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w M. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 78 cm x 79,5 cm wykonanego w ścianie od południowej strony działki nr [...] w M. (zamurowanie z materiału, z którego wykonana jest ściana budynku, alternatywnie w miejsce wskazanego okna zastosowanie pustaków szklanych, luksfer lub innego niepalnego materiału nieprzeziernego, spełniającego parametry ściany oddzielenia pożarowego).
Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu I stopnia wymagało zmodyfikowania, ponieważ sentencja decyzji wydanej przez PINB w [...] nie zawierała adresata obowiązku oraz numeru działki, na której zlokalizowany jest będący przedmiotem nakazu budynek.
K. M. wniósł skargę w zakresie dotyczącym pkt II decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 11 kwietnia 2022 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. :
- art. 7, art. 7a, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nakazaniu zamurowania przedmiotowego otworu okiennego materiałami, z których wykonana jest ściana lub zastosowanie w to miejsce pustaków szklanych, luksfer lub innego niepalnego materiału, podczas gdy wykonana ściana nie jest otworem okiennym i spełnia wszelkie wymogi techniczne, a podejmowane działania oparte były na decyzjach organów administracji publicznej, w zaufaniu do których Skarżący działał;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy,
- art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym), poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony.
- Skarżący postawił również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez błędną wykładnię poprzez nakazanie przywrócenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, podczas gdy wykonanie przedmiotowych prac budowlanych jest zgodne z prawem i wydanymi pozwoleniami.
Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt II, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślił, że prace remontowe były wykonane na podstawie prawomocnych decyzji i w zgodzie ze sztuką budowlaną. Przed wykonaniem prac złożył stosowny wniosek w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], a cały proces zakończył się uzyskaniem prawomocnej decyzji Wojewody [...] (nr [...] z [...] listopada 2019r.), natomiast zastosowane materiały posiadają stosowne certyfikaty. Wszystkie te dokumenty zostały przedłożone PINB w [...].
Skarżący argumentował, że nie miał wpływu na wydawane decyzje. Właściwe organy administracji państwowej nie kwestionowały złożonego wniosku i nie wskazywały innej ścieżki postępowania administracyjnego mimo, że do wniosku załączona została pełna dokumentacja techniczna z zakresu prowadzonych prac. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z otworem okiennym, lecz ze ścianą spełniającą wszystkie wymagania techniczne dla ściany.
Skarżący wskazywał również, że działał w zaufaniu do organów publicznych, w związku z tym nie powinien być karany za zaufanie do rzetelności i zgodności z prawem czynności organów administracji publicznej, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę postępowania administracyjnego. Nie wykonał żadnej samowoli budowlanej, a chęć wykonania prac remontowych zgłosił w stosownych instytucjach, wskazując w złożonym wniosku zakres prac, które chcę wykonać tj. wymiana fragmentu ściany wykonanej z pustaków szklanych (luksfery) na inny materiał ścienny przezierny. Instytucje miały więc informacje czego dotyczy remont. Prace zostały wykonane dopiero po otrzymaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019r. Wykonując te prace w dobrej wierze, gdyż poparte były prawomocną decyzją administracyjną. Skarżący poniósł znaczne koszty z uwagi na materiały, z jakich został wykonany nowy fragment ściany, który spełnia bardzo rygorystyczne normy pożarowe.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, że budynek na działce nr [...] jest zbliżony od strony ściany południowej do granicy z działką nr [...] w odległości (zmierzonej od ogrodzenia) – od 35 do 54 cm. W ścianie południowej w styczniu 2021r. wykonano otwór okienny o wymiarach 78x79,5 cm, który został wypełniony przegrodą szklaną o klasie odporności ogniowej EI 60. Dotychczas były natomiast dwa otwory wypełnione pustakami szklanymi. Powyższe potwierdza archiwalny projekt budynku mieszkalnego dla C. M., z którego wynikało, że w ścianie od strony południowej miały znajdować się otwory wypełnione pustakami szklanymi.
Sąd podzielił kwalifikacje prawną organów co do tego, że usunięcie wypełnienia z pustaków szklanych w ścianie południowej i zamontowanie pełnego okna stanowi przebudowę budynku wymagającą w dacie jej wykonania zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2020r. poz. 1333, dalej: P.b.) uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem Sądu Skarżący dokonał przebudowy budynku, albowiem zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne, dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, które zaprojektowane luksfery miały zapewnić.
Zgodnie z obowiązującym w dacie przebudowy art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany,
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że budynek, w którym doszło do przebudowy przegrody zewnętrznej i usytuowaniu tam okna, zbliżony jest do granicy z działką nr [...] w odległości znacznie mniejszej niż 4 m (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w.t.b.). To powoduje, że w takiej sytuacji zastosowaniu podlega § 12 ust. 5 rozporządzenia w.t.b., z którego wynika, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy tej działki powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Zatem przebudowa ściany zewnętrznej, przylegającej do granicy z działką sąsiednią, która polega na umieszczeniu w niej okna powoduje, że zwiększeniu ulega obszar oddziaływania takiego obiektu na działkę sąsiednią (§ 12 ust. 5 rozporządzenia w.t.b.), co w konsekwencji skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę na przebudowę ściany zewnętrznej budynku z uwagi na treść ww. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b.
Wątpliwości nie budziło, że Skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę na przebudowę ściany zewnętrznej. Skarżący natomiast dokonał zgłoszenia remontu ściany zewnętrznej w zakresie wymiany luksfer na przegrodę szklaną nieotwieralną. Skarżący eksponował ten fakt wskazując, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019r. zgłaszającą sprzeciw do ww. remontu i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Skarżący podnosił więc, że działał w zaufaniu do organów publicznych i pozostawał w przekonaniu co do legalności wykonanych robót budowlanych.
Odnosząc się do tak zarysowanego stanowiska Skarżącego należy wziąć pod uwagę, że przyczyną, dla której Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2019r. złożył sprzeciw do zgłoszonego ww. remontu była niezgodność zaplanowanych robót z § 12 rozporządzenia w.t.b. W uzasadnieniu do ww. decyzji Starosta wprost wskazał, że nie ma możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4m. Starosta stwierdził, że w wyniku zgłoszonych robót, budynek będzie posiadał okna w ścianie usytuowanej przy granicy z działką sąsiednią (nr [...]), co jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w.t.b. Decyzja Starosty o zgłoszeniu sprzeciwu została uchylona przez Wojewodę a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone w całości. Jednakże decyzja Wojewody z [...] listopada 2019r. nie było podyktowana odmienną oceną co do zgodności zaplanowanych robót budowlanych z § 12 rozporządzenia w.t.b. Wojewoda uchylił decyzję Starosty wyłącznie z przyczyn procesowych, tj. z powodu uchybienia terminowi na wniesienie sprzeciwu. Wojewoda stwierdził, że sprzeciw Starosty był nieskuteczny, gdyż został wniesiony po terminie a zatem niemożliwym było dokonanie kontroli merytorycznej tej decyzji.
Zatem Skarżący już w decyzji Starosty z [...] sierpnia 2019r. otrzymał wyraźną informację, że wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej wzdłuż granicy z działką sąsiednią jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w.t.b. Wojewoda w decyzji z [...] listopada 2019r. nie zawarł oceny odmiennej w tym zakresie, co uprawniałby Skarżącego do powoływania się na zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji wyłącznie z powodu wniesienia przez Starostę sprzeciwu po terminie a nie z powodu odmiennej oceny co do zgodności zgłoszenia z § 12 rozporządzenia w.t.b. W tej sytuacji wdrożone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze nie zmierzało do podważenia ustaleń, wynikających ze skutecznie złożonego zgłoszenia. Przyczyną wdrożenia postępowania naprawczego, była niezgodność robót budowlanych z § 12 rozporządzenia w.t.b., o czym Skarżący został poinformowany już w decyzji Starosty z 7 sierpnia 2019r.
Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. umożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w sytuacji, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego (zob. wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2021 r., II SA/Lu 378/20, LEX nr 3289698).
W ocenie Sądu sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. W związku z tym organy nadzoru budowalnego prawidłowo wdrożyły procedurę "naprawczą", w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, które mają zastosowanie we wszystkich przypadkach, kiedy istnieje stan niezgodny z prawem na skutek działań inwestora naruszającego przepisy prawa, wymagający interwencji organu nadzoru budowlanego.
W dacie wykonania przebudowy, co miało miejsce w styczniu 2021r. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie pozwalały na wykonywanie okien w ścianach budynków zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy.
Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia w.t.b., co do zasady, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia w.t.b. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
Z powyższych regulacji wynika, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. W konsekwencji, wykonanie okna w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną bądź w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy narusza przepisy zawarte w powołanym rozporządzeniu dotyczące odległości budynków.
Należy wskazać, że wykonanie w ścianie budynku otworu wypełnionego przezroczystymi przegrodami szklanymi zapewniającymi dostęp do światła dziennego jest oknem niezależnie od tego, czy ma zamontowany mechanizm otwierający. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w.t.b. zakazuje umieszczania okien w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Bez znaczenia jest, jaki rodzaj okna zostanie umieszczony w zaprojektowanym otworze okiennym. Dotyczy to również okien z materiałów niepalnych, czy trudno zapalnych (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2011r. II OSK 284/10, LEX nr 1071246).
W niniejszej sprawie sporny ściana południowa budynku usytuowana jest w odległości 35-54 cm od granicy z działką sąsiednią. Pierwotnie jak wynika z projektu budowlanego, ściana ta została zaprojektowana jako pełna, z wypełnieniem dwóch otworów luksferami. Z racji tego, że położenie ani granice budynku nie uległy zmianie, z uwagi na § 12 rozporządzenia w.t.b. nie ma możliwości wstawienia w zaprojektowane otwory przegród szklanych, spełniających funkcję okna. Zmiany w zakresie sposobu wypełnienia otworów należy rozpatrywać w kontekście spełnienia wymogów zabezpieczenia przeciwpożarowego w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego.
Zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia w.t.b., w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż wskazana w tabeli, tj. EI 30 dla klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego R E I 60.
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia otworu i okna, jednakże na gruncie przepisów § 12 i § 232 rozporządzenia w.t.b., wyraźnie te dwa pojęcia rozróżnił. Zauważyć należy, że w § 232 ust. 6 rozporządzenia w.t.b. mowa jest o "otworze" a nie o "ok nie", o którym mowa w § 12 rozporządzenia.
Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w § 232 ust. 6 rozporządzenia w.t.b., w pierwszej kolejności do wypełnienia otworów trzeba wykorzystać luksfery lub cegłę szklaną albowiem nie tylko przepuszczają światło, ale posiadają cechy podstawowego budulca, z którego buduje się ścianę. Następnie ustawodawca wskazał na inne przeszklenie, które należy rozumieć jako materiał budowlany, który ma cechy tożsame z luksferami lub cegłą szklaną. Ściana wypełniona luksferami jest traktowana jako ściana pełna, ponieważ jest to materiał budowlany wykonany ze szkła, służący do wypełnienia konstrukcji ściennych lub stropowych. Innymi słowy luksfery uważane są za element konstrukcyjny budynku, nie zaś za otwór okienny (zob. wyrok NSA z dnia 17.02.2011 r., sygn. II OSK 284/10, wyrok NSA z dnia 02.10.2015 r., sygn. akt II OSK 409/14).
Sądy administracyjne odnosząc się do treści § 232 ust. 6 rozporządzenia zwracają uwagę, że "wypełnienie", o którym mowa w tym przepisie ma prowadzić do zlikwidowania otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, a nie polegać na pozostawieniu tychże otworów i wstawieniu w nie "okien" spełniających odpowiednią klasę odporności ogniowej. "Wypełnienie" otworu okiennego ma tworzyć wraz z pozostałą ścianą jednolitą, zwartą całość. Zatem materiał budowlany, użyty do wypełniania otworów w ścianie oddzielenia pożarowego powinien mieć podobne cechy, jak materiał budowlany, z którego wybudowano całą ścianę, z tą tylko różnicą, że materiał ten będzie posiadał dodatkową cechę, jaką jest przepuszczanie światła. Dlatego ustawodawca w pierwszej kolejności wskazał, że do wypełnienia otworów należy użyć luksferów lub cegły szklanej. Materiały te bowiem przepuszczają światło dzienne i posiadają cechy podstawowego budulca ściennego jakim jest np. cegła, bloczek, czy pustak. Ponadto zarówno luksfer, jak i cegła szklana, pomimo ich przeźroczystości uniemożliwiają patrzenie przezeń. Natomiast "inne przeszklenie" zostało uwzględnione w omawianym przepisie z uwagi na ciągły postęp technologiczny, także w zakresie materiałów budowlanych i nie oznacza, że przeszklenie to może mieć dowolne cechy, nie licząc odpowiedniej klasy ognioodporności, która musi być zachowana. Przez "inne przeszklenie" w rozumieniu § 232 ust. 6 rozporządzenia należy więc rozumieć taki materiał budowlany, który swoimi właściwościami będzie zbliżony do luksferów lub cegły szklanej - będzie przepuszczał światło, ale też będzie stanowił materiał budowlany ścienny. Nie przy tym ma znaczenia, iż wstawione w miejsce otworów okiennych "okna" nie otwierają się, bowiem funkcją okna jest nie tylko jego otwieranie, np. w celu przewietrzenia pomieszczenia, ale również doświetlenie tego pomieszczenia i zapewnienie widoku na zewnątrz budynku (zob. wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2017r., II SA/Łd 360/17).
W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga fakt, że wykonane przeszklenie spełnia cechę odporności ogniowej, niemniej jednak jest oknem, gdyż mimo braku otwieralności dopuszcza światło do pomieszczenia i zapewnia widok na zewnątrz. Zastosowane przez Skarżącego przeszklenie w otworze w istocie pełni funkcję okna, a nie ściany. Mając na względzie treść § 232 ust. 6 rozporządzenia w.t.b. nie można przyjąć, że wypełnienie otworu oznacza wbudowanie jakichkolwiek materiałów, które mają odpowiednią cechę odporności przeciwpożarowej. Użyte materiały podobnie jak luksfery nie powinny posiadać cech przezroczystości i możliwości obserwacji, zatem wypełnienie otworu oddzielenia przeciwpożarowego nie może nastąpić poprzez wypełnienie go oknem.
Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w.t.b. wprost zakazuje umieszczania okien w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nie jest natomiast objęte takim zakazem użycie przezroczystych kształtek budowlanych (luksferów), których użycie, z konstrukcyjnego punktu widzenia, jest uznawane za cześć ściany, przy zastrzeżeniu jednak, że pomieszczenia doświetlane w taki sposób wymagają oświetlenia za pośrednictwem okien zgodnie z § 57 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 284/10). Należy pamiętać, że brak możliwości sytuowania ściany z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 4 m ma na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich. Wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ochrona interesów osób trzecich dotyczy nowo projektowanych obiektów, ale winna obejmować również obiekty już istniejące, w których wykonywane są roboty budowlane w postaci przebudowy, odbudowy czy też nadbudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 326/16).
Z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego w zakresie nałożenia obowiązku przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
W sprawie nie było sporne, że przed dokonaną przebudową przedmiotowa ściana była ścianą pełną a istniejące w niej dwa otwory wypełniony były pustakami szklanymi, co wynika z opisu technicznego robót budowlanych oraz projektu budowlanego przedmiotowego obiektu. W trakcie kontroli stwierdzono natomiast, że w ścianie południowej istnieje otwór wypełniony oknem, spełniającym wymagania ochrony przeciwpożarowej. Jednakże takie nie stanowi o zachowaniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Norma § 232 ust. 6 rozporządzenia w.t.b. nie może być interpretowana w oderwaniu od pozostałych przepisów, w tym wypadku w oderwaniu od § 12 ust. 1 rozporządzenia w.t.b., zgodnie z którym co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (ust. 1 pkt 1). Przedmiotowe otwory winny być wypełnione materiałem, który, podobnie jak luksfery, nie powinien posiadać cech przezroczystości i umożliwiać obserwacji czy otwierania. Chodzi bowiem o to, żeby użyć takich materiałów, które będą tworzyć ścianę pełną. Tymczasem wykonane przez Skarżącego "przeszklenie" takiej ściany nie tworzy (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2939/18, LEX nr 2774723).
W tej sytuacji doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymagało przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wypełnienie otworu okiennego materiałem spełniającym parametry ściany oddzielenia pożarowego. Z racji tego, że ściana południowa budynku Skarżącego jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki z sąsiednią działką budowlaną, wykonanie w niej okna narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w.t.b. Dlatego w sprawie zachodzi sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., czyli wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. przepisach rozporządzenia. W tej sytuacji organ II instancji zasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. i trafnie określił zakres nałożonego na Skarżącego, jako właściciela nieruchomości - obowiązku.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.