II SA/Rz 612/14

II SA/Rz 612/14 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 136 ust. 1, art. 137, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 612/14
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skargi Gminy Miasto [..] jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy;
J.K., M.S., A.K., A.K. podaniem z dnia 20 listopada 2007 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta [..] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr ewid. 50/3, 50/4 i 50/5 w dawnym obrębie [..] w [..].
Postanowieniem z dnia [..] lutego 2010 r. Wojewoda [..] wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta [..] wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [..].
Decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. Starosta Powiatu [..] odmówił uwzględnienia żądania w odniesieniu do nowo wydzielonej działki nr 65/2, natomiast orzekł o zwrocie działki nr 65/1 i 65/3. Decyzją z dnia [..] maja 2011 r. Wojewoda [..] uchylił jednak zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r. orzekł o zwrocie działki nr 65/1, 65/3 i 65/5, jednak również i ta decyzja została wyeliminowana przez Wojewodę [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W toku postępowania zmarł J.K., a do postępowania w jego miejsce wstąpiły D. S. i M.W., które w podaniu z dnia 20 lipca 2012 r. podtrzymały żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej nr ewid. 65/1 i 65/3 – powstałych z podziału działki nr 65, a także nr 65/5 – powstałej z podziału działki nr 65/2 (utworzonej po wcześniejszym podziale działki nr 65), w tym na rzecz M. S., J. K., A.K. i A.K. po 1/5 części, natomiast na rzecz M.W. i D. S. po 1/10 części, ustalając wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 10.608 zł.
W podstawie prawnej organ powołał art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140, art. 142 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).
Organ ustalił, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [..] grudnia 1975 r. rep. A [..] /1975 Z.K. zbyła za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną nr ewid. 50/3, 50/4 i 50/5 obr. [..], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a to w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [..], którego szczegółową lokalizację określono w decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [..] z dnia [..] kwietnia 1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [..] wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych budynków indywidualnych. Wymienione w rozstrzygnięciu osoby są spadkobiercami właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.
Działka nr 65, która odpowiada wywłaszczonym działkom, porośnięta jest od strony południowej trawą. Dalej w pasie ok. 5 m od istniejącego ogrodzenia wchodzi w prywatne posesje znajdujące się przy ul. [..]. W centralnej części działka stanowi pas drogowy ul. [..] służący mieszkańcom jako droga dojazdowa do zabudowań. Od strony północno-wschodniej i wschodniej granica działki przebiega po istniejącym ogrodzeniu. Na działce usytuowany był śmietnik betonowy, który obecnie został rozebrany, oraz przebiega przez nią chodnik, natomiast w północno-zachodniej części usytuowany jest parking przy budynku gminnym, w którym znajdują się mieszkania socjalne. Budowle te nie są związane z działalnością Szpitala Wojewódzkiego nr [..] w [..], który został utworzony w 1990 r. na terenie przyległym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.
Z pozyskanego do akt szczegółowego planu realizacyjnego inwestycji, uaktualnionego na dzień [..] września 1983 r. wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się poza terenem, który obejmował ten plan. Działka nr 50/17 znajdowała się na obszarze, na którym przewidziano do budowy dom dla pielęgniarek, jednak na samej działce nie zaprojektowano żadnych urządzeń lub budowli związanych z działalnością szpitala. Tak więc na objętej wnioskiem części działki nr 65 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ustalenie takie stanowiło zaś podstawę do orzeczenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).
Starosta wyjaśnił również, że część nieruchomości zajęta pod ul. [..] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ nie istnieją dokumenty, które nadawałyby jej taki status, jak też odnoszące się do faktu jej budowy. Uznał ponadto, że część drogi dojazdowej, ogrodzenie posesji usytuowanych przy ul. [..], chodnik asfaltowy oraz parking przy budynku gminnym nie mają charakteru trwałego, niedającego się usunąć urządzenia. Nie stanowiły więc przeszkody w orzeczonym zwrocie. Składników tych, jako niezwiązanych z realizacją celu publicznego, nie uwzględniono podczas wyceny, a ewentualne rozliczenia z tego tytułu będą miały naturę cywilnoprawną.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasto [..] zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych twierdząc, że ul. [..] stanowi drogę publiczną i dlatego zajęta przez nią część działki nie podlega zwrotowi. Stanowi ona bowiem połączenie ul. [..] i [..]; jest więc istotnym połączeniem i fragmentem układu komunikacyjnego dla mieszkańców ul. [..], połączonej z siecią dróg publicznych. Z kolei w ustalonym odszkodowaniu nie uwzględniono wszystkich nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości, a więc aktualnego stanu jej zagospodarowania w rozumieniu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..] utrzymał w mocy decyzję powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 127 § 2 i 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była prawidłowa. Brak było dostatecznych dowodów dla uznania stanowiska Gminy Miasto [..], jakoby ul. [..] stanowiła drogę publiczną. Stanowi ona natomiast drogę wewnętrzną. Nie naruszono również przepisów o rozliczeniach, ponieważ wywłaszczona nieruchomość mogła być wykorzystywana wyłącznie dla takiego celu, a inne zrealizowane inwestycje nie mogą wpływać na wzrost jej wartości w postępowaniu zwrotowym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [..], domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zakresu inwestycji pn. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [..]", w tym jakie było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej z dnia [..] kwietnia 1975 r. i czy mieściła się w nim istniejąca obecnie droga wewnętrzna oraz parking przy byłym Domu Pielęgniarek,
2) art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, choć ten został zrealizowany, wobec tego nie podlega zwrotowi, ponieważ urządzono na niej drogę do budynków wchodzących w skład Zespołu Szpitali oraz parking związany z obsługą dawnego Domu Pielęgniarek, a późniejsza zmiana przeznaczenia terenu nie podważa zrealizowanego celu wywłaszczenia,
3) art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak orzeczenia o zwrocie wartości nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości w postaci biegnącej na części nieruchomości drogi asfaltowej, parkingu i pergoli śmietnikowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., na mocy art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.
Skarga jest uzasadniona, bowiem zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzją, mocą której zwrócono spadkobiercom poprzednich właścicieli nieruchomości oznaczone aktualnie jako działki nr 65/1, 65/3, 65/5 powstałe z podziału działki 65 stanowiące własność Gminy Miasto [..] położonych w obr. [..].
Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest fakt, że aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia [..] grudnia 1975 r. Rep. A Nr [..] /1975 Z. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr 50/3, 50/4, i 50/5 o łącznej pow.1,0086 ha, położone w obr. [..][..]. Zbycie ww. nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z treści aktu notarialnego wynika, że zbyta nieruchomość była niezbędna Skarbowi Państwa w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [..], którego lokalizację szczegółową zatwierdzono decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [..] z dnia [..] kwietnia 1975 r. nr [..].
Przepis art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) zwana dalej ustawą, stanowi, że przepisy rozdziału 6 Działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na podst. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zamieszczony w tym rozdziale ustawy art. 136 ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
Organy obydwu instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustaliły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i orzekły o zwrocie wywłaszczonych działek. W ocenie Sądu poczynione ustalenia faktyczne są niewystarczające do przyjęcia takiego poglądu, a to oznacza, że te ustalenia nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że części nieruchomości wywłaszczonej, objęte postępowaniem zwrotowym stały się zbędne na cel wywłaszczenia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że celem nabycia nieruchomości była "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [..] " zgodnie z powołaną w umowie sprzedaży z 1975 r. decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [..] z dnia [..] kwietnia 1975 r. sygn. akt [..] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [..] wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych indywidualnych budynków.
W materiale dowodowym sprawy (teczka opisana: "Mapy" [..]) znajduje się nieuwierzytelniona kopia planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego [..] ul. [..] z [..] lipca 1977 r. w skali 1:1000, nieuwierzytelniona kserokopia mapy uzupełniającej terenu przeznaczonego pod rozbudowę szpitala ukazująca badania hipoteczne nieruchomości aktualna na luty 1974 r., na której zaznaczono działkę nr 50/5. Ponadto teczka ta zawiera również szczegółowy plan zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [..] uaktualniony na dzień [..].09.1983 r. Na tej mapie zaznaczony jest dom pielęgniarek połączony z zespołem świetlić, ale organy orzekające nie zaznaczyły działek zwracanych zaskarżoną decyzją, co pozwoliłoby na kontrolę stanowiska organu w zakresie oceny zbędności zwracanych nieruchomości na cel objęty wywłaszczeniem, a także przeprowadzenia oceny w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Podobnie rzecz dotyczy ogólnego planu realizacyjnego domu pielęgniarek na 120 osób - plansza uzbrojenia terenu z 1978 r., Szpital Wojewódzki w [..] (potwierdzony za zgodność), na którym brak jest wskazania miejsca położenia nieruchomości zwracanych zaskarżoną decyzją.
Sąd stoi na stanowisku, że przepis art. 137 ust. 1 ustawy określający przesłanki uznania nieruchomości za zbędną w zakresie oceny realizacji celu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa obliguje organy do przeprowadzenia niebudzących wątpliwości ustaleń, czy prace związane z realizacją tego celu zostały wykonane.
W postępowaniu wyjaśniającym organy obydwu instancji nie poczyniły jednoznacznych ustaleń związanych z realizacją celu wywłaszczenia na zwracanych nieruchomościach i w jakim terminie nastąpiła ewentualna realizacja. Rolą organów było określenie jakie konkretne zamierzenie miało powstać na wywłaszczonej nieruchomości, aktualizując je do tej części, której toczy się postępowanie zwrotowe. Legenda do wyżej wymienionych map jak i rysunek graficzny pokazują, że na terenie, na którym planowano budowę zespołu szpitali w [..], zaprojektowane były też do realizacji drogi dojazdowe, sieć dróg wewnętrznych i parkingi, jako obiekty w oczywisty sposób umożliwiające korzystanie ze szpitali. Z Ogólnego Planu Realizacji Domu Pielęgniarek uzgodnionym z projektantem Zb. [..] w dniu [..].X.78 jest wkreślony przebieg ul. [..], a prostopadle do ul. [..] jest wkreślony kontur drogi z napisem "droga w budowie". Na mapie tej pokazany jest również przebieg ul. [..], która na wysokości projektowanego domu pielęgniarek "wchodzi" w kontur drogi w budowie. Ponadto środkiem wspomnianej mapy obok obiektu ZTO 11 (nieczytelna nazwa obiektu) widoczna jest trasa ulicy [..]. Wymaga to wyjaśnienia, czy istotnie były dwie równoległe względem siebie dwie ul. [..] oraz jakiej ul. aktualnie odpowiada ul. [..].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że działka nr 50/17 znajdowała się na terenie projektowanego hotelu dla pielęgniarek, ale nie zaprojektowano na niej żadnych urządzeń. Na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, to twierdzenie nie jest możliwe do weryfikacji, wobec pokazania przebiegu ul. [..] i projektowanej drogi do budowy. Organ winien precyzyjnie wyjaśnić, jakiej aktualnie ulicy odpowiada pokazana na mapie "droga w budowie".
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego odnośnie ul. [..] organy stwierdziły, że brak jest dowodów mogących potwierdzić fakt istnienia na zawnioskowanej do zwrotu działce nr 65 obr. [..] drogi publicznej oraz brak dokumentacji dotyczącej wybudowania pasa drogowego ul. [..] przez podmiot publiczno-prawny, a na podstawie informacji Miejskiego Zarządu Dróg w [..] zawartej w piśmie z dnia [..].października 2010 r. przyjęto, że usytuowana droga na działce nr 65 została wykonana przez mieszkańców. W dalszej kolejności organ stwierdził, że część drogi, drogi dojazdowej, ogrodzenie, chodnik, parking przy budynku gminnym mają charakter trwałego i niedającego się usunąć.
Sąd zauważa, że organ używa określenia "budynek gminny", przy czym nie wskazuje, czy odnosić to należy do domu pielęgniarek, który stanowi realizację zadania inwestycyjnego pn. budowa zespołu sztapli w [..]. Organ nie wypowiedział się, czy parking przy tym budynku gminnym i drogi dojazdowe do budynku gminnego były uwzględnione w planie realizacyjnym oraz kiedy zostały one wykonane, a ustalenia w tym zakresie mają służyć wykazaniu spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ustawy.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P.12/11 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1472), w którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony decyzją o wywłaszczeniu, a następnie tę nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podał, że obecna regulacja ustawowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarta w art. 136 i nast. ustawy zapewnia, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości. Jest on swobodny, oczywiście w ramach obowiązujących ustaw, albo do kontynuowania celu wywłaszczenia, albo do jego zmiany na inny cel, w tym również na cel prywatny, a więc cel, który nie uzasadniałby wywłaszczenia tej nieruchomości. Powołane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza tylko, że rolą organów prowadzących postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie w taki sposób, aby jednoznacznie można było stwierdzić zrealizowanie celu wywłaszczenia albo, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Sąd ponadto zwraca uwagę na treść art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w zależności od okoliczności z jakimi mamy do czynienia, samo zakwalifikowanie do określonej kategorii dróg gminnych może nastąpić na podstawie stosownej uchwały rady gminy (miejskiej), co dotyczy dróg już istniejących (art. 7 ust. 2), bądź może to nastąpić z mocy samego prawa w odniesieniu do nowo wybudowanych dróg leżących w ciągu istniejących dróg publicznych o określonej kategorii (art. 10 ust. 4 i 5). Nie w każdym więc przypadku o przyznaniu określonej drodze statusu drogi gminnej będzie decydowała uchwała rady gminy (wyrok NSA z 1.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1820/13; Lex nr 1427456).
Kwestia ta umknęła uwadze organów orzekających, uznając za dopuszczalne kwalifikowanie dróg do kategorii publicznych wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, a może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu istnieje potrzeba ustalenia w ciągu dróg jakiej kategorii znajduje się ul. [..] i pokazania na aktualnej mapie ewidencyjnej. Wyjaśnienie okoliczności związanych z realizacją w określonym czasie ul. [..] (nawet przez ustalenie od kiedy organy ewidencyjne ludności meldowały osoby przy tej ulicy). Opisanych wyżej wątpliwości co do daty powstania w tym miejscu ulicy aktualnie nazwanej ul. [..] nie wyklucza twierdzenie organu, że brak jest dokumentacji na jej realizację, gdyż ogólny plan realizacyjny Domu Pielęgniarek z 1978 r. przewidywał budowę nowej drogi. O potrzebie realizacji docelowej drogi dojazdowej do Domu Pielęgniarek świadczą też zapisy w dzienniku budowy Domu Pielęgniarek przy Szpitalu Wojewódzkim w [..] - pozwolenie na budowę z dnia [..].05.1979 r. nr [..]. Z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2013 r. wynika, że "pkt B (załącznik do protokołu sporządzony na kopii mapy zasadniczej) wyznaczony jest metalowym gwoździem wbitym w teren parkingu dawnego hotelu pielęgniarek". Ranga tych okoliczności, które wymagają dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poddaje w wątpliwość tezę organów o zbędności zwracanych nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych organu I instancji (brak numeracji) znajdują się mapy w kolorze fioletowym, amarantowym, czerwonym i niebieskim, ale nie są potwierdzone za zgodność jak i brak opisu co z nich ma wynikać dla sprawy.
Przepis art. 2 ustawy stanowi, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami i wymienia te "inne" ustawy.
Użyte w tym artykule sformułowanie " w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i niewymienionych należy uznać za przepisy szczególne wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli regulują sprawy objęte ustawą o gospodarce nieruchomościami odmiennie. Taką inną ustawą jest również wyżej cytowana ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi gminne stanowią własność właściwej gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg gminnych będącymi drogami publicznymi w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych (w tym gminnych) na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z mocy ustawy o drogach publicznych drogi te zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.
Sąd akceptuje stanowisko zajmowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na niedopuszczalność zwrotu działki, jeżeli stanowi ona część drogi publicznej (por. wyrok NSA z 12.02.2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045; wyrok WSA w Krakowie z 7.05.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 317/14, LEX nr 1467857).
Powyższe uzasadnia dokonanie przez organy orzekające precyzyjne określenie przedmiotu zwrotu żądanego przez skarżącą i wykreślenia na aktualnej mapie ewidencyjnej gruntów i budynków wraz z określeniem aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zwracanych zaskarżoną decyzją.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P.38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przez 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał podał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeżeli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). W rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia z wywłaszczeniem, które nastąpiło umową sprzedaży z 1975 r.
Konsekwencją stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyżej zaprezentowanego jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7 - letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10 - letniego od 22 września 2004 r. (wyrok NSA z 24.06.2014r., sygn. akt I OSK 2876/12, LEX nr 1491096).
Jako uzupełnienie należy wskazać, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości innymi słowy jednostka ta w ramach obowiązujących przepisów jest zarazem uprawniona i zobowiązana do wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Normę prawną wynikającą z art. 137 ust. 1 ustawy należy aktualnie odczytywać z uwzględnieniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P.12/11, co do realizacji celu wywłaszczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego i z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 w zakresie określenia początku biegu terminów, z upływem których ustawodawca wiąże spełnienie przesłanki uznania nieruchomości za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia.
Problematyką ul. [..] w [..] zajmował się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 985/12, na który powołuje się organ I instancji w protokole z dnia 26 listopada 2013 r. sporządzonym na okoliczność przesłuchania świadków w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotem postępowania zwrotowego zakończonego ww. prawomocnym wyrokiem WSA była część działki nr 64/15 odpowiadającej dawnej działce nr 512. We wskazaniach odnośnie dalszego postępowania Sąd nakazał między innymi wkreślenie granic działki na kopię mapy "Ogólny Plan realizacyjny Dom Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki plansza uzbrojenia terenu. Wskazanie to jest także aktualne w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy tej samej ulicy [..] w [..]. Przedstawiona rozbieżności w materiale dowodowym raz jeszcze wskazują na konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy.
W posumowaniu wywodów niniejszego wyroku w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy uprawniona wydaje się teza, że przesłanki warunkujące uznanie nieruchomości za zbędną mogą wynikać jedynie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z konsekwencjami wynikającymi z ww. wyroków Trybunału Konstytucyjnego i dlatego w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie jest możliwe badanie legalności realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż to jest domeną innego postępowania administracyjnego.
Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zasadą jest, że odpowiedzialny za prowadzenie postępowania jest rzeczowo właściwy organ, jednakże nie wyłącza to aktywności Gminy Miasta [..] dysponującej wyspecjalizowanym aparatem, możliwości dołączenia własnych dowodów (art. 75 k.p.a.).
Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Sąd uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego nakazany tym wyrokiem uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ:
- wkreśli granice działki wywłaszczonej i granic działek przeznaczonych do zwrotu zaskarżoną decyzją na kopię mapy "Ogólny Plan realizacyjny Dom Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki plansza uzbrojenia terenu z opisem zastosowanych znaków graficznych;
- dołączy do akt sprawy aktualny wypis i wyrys z ewidencji gruntów ciągu komunikacyjnego, w który włączona jest ul. [..] z opisem kategorii tych dróg;
- na ww. mapie ewidencyjnej gruntów zaznaczy działki przeznaczone do zwrotu zaskarżoną decyzją z jednoznacznym określeniem aktualnego zagospodarowania i ustalenia daty od kiedy to zagospodarowanie istnieje.
Tak uzupełniony materiał dowodowy należy ocenić kierując się oceną prawna zawartą w niniejszym wyroku i wydać decyzję, która będzie spełniała warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie pozbawia organu II instancji do zastosowania tego przepisu, z tym zastrzeżeniem, że z uzasadnienia decyzji ma jednoznacznie wynikać czym kierował się organ orzekając na podstawie tego przepisu.