II SA/Rz 612/05

II SA/Rz 612/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 28, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...]
Uzasadnienie
II SA/Rz 612/05
UZASADNIENIE
Decyzją z [...] czerwca 2005r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 89, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. B. utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] marca 2005r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2002r. nr [...] znak: [...] którą udzielono Gminie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami i całym usprzętowieniem w miejscowościach S., M. i U.
W odwołaniu S. B. podniósł, że działkę nr 947/1 położoną w S. dzierżawi od 1992r. do 2007r. na podstawie zawartych umów dzierżawy. Na działce tej prowadzi działalność gospodarczą (skład tarcicy), a nadto działka ta graniczy z działką zagrodową skarżącego. Stwierdził, że z chwilą podpisania umowy dzierżawy z gminą stał się stroną postępowania administracyjnego i winien był być informowany o każdej inwestycji na dzierżawionej działce. Skarżący zaprzeczył twierdzeniom organu
o prowadzeniu jakichkolwiek ustaleń z gminą, co w jego przekopaniu czyniłoby go stroną postępowania. Starosta nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie twierdzeń o prowadzeniu negocjacji. Zaznaczył, ze wniosek o wznowienie postępowania złożył w terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a., bo o pozwoleniu na budowę kanalizacji wydanym dla gminy dowiedział się 20.12.2004r., a wniosek o wznowienie złożył 14.01.2005r. Skarżący przytoczył też treść art. 7 i art. 10 k.p.a. i wskazał na naruszenie tych przepisów, tym bardziej, że został naruszono też stan posiadania.
Organ odwoławczy nie podzielił argumentów zawartych w odwołaniu i po analizie całości akt sprawy stwierdził, że S. B. jako dzierżawca działki nr 947/1 nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę kanalizacji na działce stanowiącej własność gminy. Wynika to z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) wg treści aktualnej na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji. Realizacja inwestycji liniowej na działkach własnych, a nie oddziałująca na działki inne nie wymaga zawiadamiania właścicieli działek sąsiednich.
Organ I instancji prawidłowo stwierdził brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zasadnie orzekł w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji, którą udzielono pozwolenia na budowę kanalizacji.
W skardze do Sądu S. B. nie wskazał kierunków weryfikacji zaskarżonej decyzji, podał jednak, że decyzja jest niezgodna z prawe. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Dodał, że starosta zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich i wykonaniem zabezpieczenia terenu budowy zgodnie z przepisami bhp. Nakaz ten pozostawał
w sprzeczności z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego, bowiem osobami trzecimi na działce nr 947/1 mogli być klienci skupu tarcicy. Zarząd Gminy zataił przed Starostą oraz Wojewodą fakt dzierżawy działki, która trwa od 1992r. Starosta [...].07.2002r. wydał decyzję, w której skarżącego pominięto jako stronę postępowania, pomimo, że przez dzierżawioną działkę ma przebiegać kanalizacja. Urząd Gminy wykorzystał korespondencję w sprawie wymiany gruntów, a następnie sprzedaży tych gruntów jako związanej z realizacją kanalizacji. Skarżący zaprzeczył, że były prowadzone z nim rozmowy o realizacji kanalizacji na dzierżawionej działce, na co urząd nie ma żadnych dowodów. Dzierżawiona nieruchomość graniczy z działką siedliskową skarżącego, której jest właścicielem i dlatego powinien być informowany na bieżąco w sprawie i otrzymywać stosowne decyzje.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną Starosty z [...] lipca 2002r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Zarządowi Gminy pozwolenia na budowę pompowni osadów z rurociągiem dopływowym grawitacyjnym i tłocznym do zagęszczania osadów, rurociągu tłocznego PE 75mm od pompowni WK1, przepompowni ścieków WK 1, rurociągu tłocznego, kanalizacji sanitarnej wraz z pompownią ścieków K-l i przyłączem kablowym.
Wznowienie postępowania zostało uregulowane w art. 145 do art. 153 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana w skrócie k.p.a. Jest to instytucja procesowa, stwarzająca prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania administracyjnego nastąpiło postanowieniem Starosty z [...] marca 2005r. nr [...], w którym jako przyczynę wznowienia podano przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W następstwie tego organ I instancji na podstawie art. 151 § 2 i art. 149 § 2 k.p.a. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Nr [...] z [...] lipca 2002r. znak: [...]
w sprawie udzielenia Gminie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz
z przykanalikami i całym usprzętowieniem w miejscowościach S., M. i U. z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. oraz niespełnienia warunków, co do terminu wniesienia podania określonego w art. 148 § 1 k.p.a.
W tym miejscu należy zauważyć, że organ II instancji prawidłowo ocenił, iż wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożył w terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż organ I instancji błędnie przyjął, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w przepisanym prawem terminem.
Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] maja 2003r. zatem w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 zwanej dalej nowelą), która weszła w życie 11 lipca 2003r., wprowadziła istotne zmiany odnośnie pojęcia strony postępowania o wydanie pozwolenie na budowę.
Do czasu wejścia w życie noweli Prawa budowlanego dla potrzeb tego prawa przyjmowało się ogólną regułę dla ustalenia stron w postępowaniu administracyjnym, wynikającą z art.28 k.p.a. Zgodnie ze znowelizowanym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Dla oceny przymiotu strony w niniejszej sprawie należy stosować kryteria zawarte w art. 28 k.p.a., gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczy postępowanie o wznowienie została wydana przed 11 lipca 2003 r. W postępowaniu wznowieniowym ocenia się naruszenia prawa uzasadniające wznowienie z daty wydania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, ale decyzję po wznowieniu wydaje się na podstawie przepisów prawa z daty wydawania tej decyzji.
Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a.,
w myśl którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści majątkowe albo może też być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski Duże Komentarze Becka - Kodeks postępowania administracyjnego - wydanie 6 str. 233).
Skarżący przymiot strony wywodzi zarówno z umowy dzierżawy zawartej
z Gminą z 2 września 1997r. nr 3/12 na okres pięciu lat dotyczącej działki nr 947/l położonej na terenie wsi U. gmina S. oraz umowy dzierżawy zawartej 12 grudnia 1997r. do 1 września 2007r. odnośnie tej samej działki, a także faktu, że jego własna działka zagrodowa o nr ewid.950 graniczy z działką, na której zaplanowano realizację inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach stanął na stanowisku, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę (patrz wyrok NSA z 11.08.2000r. IV SA 1355/98 - nie publ; wyrok NSA z 18.12.2001r. IV SA/6/00 LEX nr 80656).
Z dołączonej do akt sprawy kopii mapy ewidencyjnej (karta akt admi. I inst. nr 3) bezspornie wynika, że działka skarżącego, której jest właścicielem graniczy
z działką nr 947/1 objętą pozwoleniem na budowę kanalizacji sanitarnej, a nadto dzierżawionej przez skarżącego do prowadzenie działalności gospodarczej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienia się rozmaite przypadki powstania interesu prawnego, wywodzonego również ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony postępowania administracyjnego, wskazujących na źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym takie przypadki jak dzierżawa nieruchomości, której dotyczy postępowanie, własność lub posiadanie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany przyjęcie oferty sprzedaży gruntu komunalnego zadokumentowane wniesieniem wniosku o jej nabycie (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Duże Komentarze Becka- Kodeks postępowania administracyjnego wyd. 6 str. 232).
W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji przyjęły, że dzierżawa gruntu nie ogranicza prawa właściciela nieruchomości do swobodnego nią dysponowania - w tym przypadku na cele inwestycyjne. Tym samym dzierżawca nie może być stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem organu II instancji takie stanowisko znajduje uzasadnienie w art. art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) - aktualnego przepisu
w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji.
W przepisie tym ustawodawca zawarł definicję prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Treść tego przepisu miała identyczne brzmienie tak w dacie wydawania pozwolenia na budowę jaki w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W kontekście wyżej przedstawionych uwag, Sąd nie podziela oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] lipca 2002r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, gdyż przymiot ten skarżącemu przysługuje z tytułu prawa własności do nieruchomości nr 950, graniczącej z nieruchomością nr 947/1 objętej wymienioną decyzją.
Sąd nie podzielił argumentacji organów orzekających w sprawie, że z mocy cytowanego już art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić również źródło powstania interesu prawnego i bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonym nie tylko na podstawie przepisów prawa budowlanego. Źródłem interesu prawnego każdorazowo będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dokonana przez organy orzekające ocena umowy dzierżawy, ograniczająca się jedynie do stwierdzenia faktu dzierżawy, niepogłębiona o analizę treści umowy
i wynikających z niej dla stron praw i obowiązków w aspekcie stwierdzenia istnienia interesu prawnego skarżącego wydaje się zbyt ogólnikowa. Dlatego też twierdzenie organu o braku przymiotu strony z uwagi na stosunek obligacyjny jest przedwczesne
i nie zostało poparte żadnymi argumentami.
Z akt sprawy wynika pośrednio, że działka nr 947/1 została podzielona
w 2002r. na działki o nr 947/3 i 947/4, obydwie stanowiące własność gminy przy czym działka nr 947/3 jest dzierżawiona przez S. B. (akta admin. II inst. karta nr 16). Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy umowy dzierżawy dowodzą jednak, że przedmiotem dzierżawy do 2007r. jest działka nr 247/1 położona
w miejscowości U., nadto na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że umowa dzierżawy z 12 grudnia 1997r. Nr [...] nie została zmieniona pomimo zmiany numeru działki.
Sąd uznał, że organy obydwu instancji nie ustaliły w należyty sposób stanu faktycznego sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy brak jest bowiem aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, na podstawie którego można byłoby ustalić krąg stron postępowania wznowieniowego oraz na jakie działki została podzielona nieruchomość nr 947/1 i kto jest właścicielem powstałych po podziale działek.
Reasumując organy obydwu instancji prowadząc postępowanie administracyjne naruszyły art. 7, art. 28 i art. 77 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę
z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., podług której Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest prawidłowe oznaczenie strony lub stron postępowania. Decyzja powinna zawierać takie oznaczenie adresata (strony lub stron), które pozwoli go zindywidualizować. Wskazanie adresata musi być prawidłowe, to znaczy określać aktualny stan tego podmiotu, gdyż związana jest z tym kwestia wykonania decyzji. Stosownie do art. 29 k.p.a. stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji nie odniosły się do faktu, iż adresatem decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym jest zarząd gminy, który do 27 października 2002r. był organem gminy zgodnie z art. 1 la ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g.
Zarządy gmin utraciły byt prawny mocą art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 ze zm.). W świetle zatem art. 29 k.p.a. zdolności administracyjnej nie posiadają organy administracji publicznej. Stroną postępowania (adresatem decyzji) stosownie do art. 2 u.s.g. winna być gmina, która posiada osobowość prawną.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali krąg stron postępowania aktualny na dzień wydania decyzji we wznowionym postępowaniu i umożliwi im czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Dokona też oceny ewentualnego istnienia interesu prawnego skarżącego na podstawie zawartej umowy dzierżawy
w kontekście prowadzonej działalności gospodarczej, kierując się uwagami Sądu zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Następnie ustali, czy objęta pozwoleniem na budowę inwestycja ma wpływ na nieruchomość, której właścicielem jest skarżący
w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). i wyda decyzję odpowiadającą warunkom wymienionym w art. 107 § 3 k.p.a. Rozważenia będzie wymagała kwestia, czy zmiana adresata decyzji o pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej będzie możliwa
w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.
Mając na względzie przedstawione naruszenia prawa Sąd doszedł do przekonania, że mogły one mieć wpływ na wynik sprawy i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Skarżący działał przez fachowego pełnomocnika, który do czasu zamknięcia rozprawy nie zgłosił wniosku o zwrot kosztów postępowania sadowego zgodnie z art. 210 p.p.s.a., dlatego też Sąd nie orzekał w tym zakresie pomimo uwzględnienia skargi.