II SA/Rz 604/24

II SA/Rz 604/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 107
art. 70 ust. 1, art. 76 ust. 1 i 2, art. 79
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 991
art. 46 ust. 2 i ust. 3a
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr P.II.4131.2.143.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] - skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Powiatu L. (dalej: "Powiat" lub "Skarżący") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr P-II.4131.2.143.2024, stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu L. nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. (dalej jako: "SP ZOZ").
Wskazaną uchwałą Zarząd Powiatu L., działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107; dalej: "u.s.p.") oraz art. 46 ust. 3a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 991 z późn. zm.; dalej: "u.d.l."), postanowił o zatrudnieniu B.P. na stanowisku Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. na okres 1 miesiąca, tj. od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r.
Po przekazaniu ww. uchwały organowi nadzoru, Wojewoda w dniu 26 marca 2024 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.
Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr P-II.4131.2.143.2024, Wojewoda, działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. oraz art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 u.d.l., stwierdził nieważność powyższej uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że aby skutecznie powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej, ustawodawca sprecyzował w art. 46 ust. 2 u.d.l. konieczne do spełnienia przez kandydata do tej funkcji wymogi kwalifikacyjne. Stanowi o tym wprost w art. 46 ust. 3a ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo w innym przypadku nieobsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, podmiot tworzący wyznacza do pełnienia obowiązków kierownika jednego z jego zastępców albo innego pracownika spełniającego warunki określone w ust. 2 albo zatrudnia w tym celu inną osobę spełniającą warunki określone w ust. 2. Wojewoda zwrócił uwagę, że osoba, której Zarząd Powiatu powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora SP ZOZ nie spełniała wyżej wymienionych wymagań ustawowych do pełnienia tej funkcji, tj. nie posiadała co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończonych studiów podyplomowych na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletniego stażu pracy, co zostało wprost przyznane w piśmie Przewodniczącego Zarządu z dnia 25 marca 2024 r. znak: OR.2120.4.2024.
Odnosząc się do wyjaśnień przedstawionych w ww. piśmie, Wojewoda wskazał, że przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3273/18, w którym dopuszczono możliwość pominięcia w wyjątkowych sytuacjach trybu konkursowego z uwagi na konieczność bezzwłocznego obsadzenia stanowiska dyrektora SP ZOZ, stał się w tym zakresie nieaktualny, bowiem przepis art. 46 ust. 3a u.d.l., będący podstawą podjętej przez Zarząd Powiatu uchwały, został dodany przez art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1493) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 września 2020 r., a zatem od tego dnia sam ustawodawca wprowadził możliwość wyznaczenia do pełnienia obowiązków kierownika SP ZOZ jednego z jego zastępców albo innego pracownika bez przeprowadzenia konkursu. Organ nadzoru zaznaczył jednak, że możliwość taka istnieje tylko wówczas, gdy kandydat na kierownika ZOZ spełnia warunki wprost wskazane przez ustawodawcę.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru, Powiat wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnioskując o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 76 ust. 1 i 2 w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, w sytuacji gdy Powiat zobligowany był do powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora SP ZOZ, z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości funkcjonowania szpitala i udzielania świadczeń opieki zdrowotnej;
- art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 u.d.l., poprzez przyjęcie, że osoba, której Zarząd Powiatu powierzył pełnienie obowiązków dyrektora SP ZOZ nie spełniała wymagań ustawowych do pełnienia tej funkcji, podczas gdy Powiat był zobligowany do zapewnienia ciągłości działania SP ZOZ i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora osobie, która jako jedyna wyraziła zgodę na pełnienie obowiązków dyrektora szpitala do czasu zatrudnienia Dyrektora SP ZOZ.
W uzasadnieniu skargi Powiat wyjaśnił, że stanowisko Wojewody nie uwzględnia szczególnych okoliczności, w jakich doszło do wydania spornej uchwały. Organ szczegółowo opisał okoliczności postępowania konkursowego, które miało wyłonić nowego dyrektora placówki, wyjaśniając, że decyzja o zatrudnieniu B.P. na podstawie umowy o pracę na czas określony była rozwiązaniem przejściowym, podyktowanym koniecznością zapewnienia ciągłości zarządzania SP ZOZ pomiędzy dniem zwolnienia stanowiska przez dotychczasowego Dyrektora, tj. dniem 28 lutego 2024 r., a dniem podjęcia pracy przez nowego dyrektora SP ZOZ, który rozpoczął pełnienie tej funkcji od dnia 1 kwietnia 2024 r.
Powiat zwrócił uwagę, że w doktrynie i w orzecznictwie dopuszcza się w wyjątkowych przypadkach pominięcie trybu konkursowego z uwagi na konieczność bezzwłocznego obsadzenia stanowiska objętego konkursem. W ocenie strony skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że przywołany wyrok NSA stał się nieaktualny w zakresie możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora bez przeprowadzenia konkursu z uwagi na dodanie art. 46 ust. 3a u.d.l. Należy bowiem wziąć pod uwagę szczególną sytuację, gdy zachodzi konieczność zapewnienia funkcjonowania jednostki, a brak jest możliwości powierzenia kierowania nią osobie spełniającej wszystkie wymagania z art. 46 ust. 2 u.d.l. Zdaniem Powiatu w takim przypadku powinny decydować zasady słuszności i racjonalności.
Skarżący wskazał także, że zgodnie ze Statutem SP ZOZ w L., Dyrektor kieruje Zespołem przy pomocy Zastępcy Dyrektora ds. Lecznictwa będącego zastępcą kierownika podmiotu leczniczego, Głównego Księgowego, Naczelnej Pielęgniarki, stanowisk specjalnych. Wyjaśnił, że wraz z rozwiązaniem umowy z dotychczasowym Dyrektorem SP ZOZ z dniem 28 lutego 2024 r., przeszła na emeryturę Główna Księgowa, natomiast dotychczasowy zastępca dyrektora nie wyraził zgody na wyznaczenie jego osoby do pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego. W sytuacji braku powierzenia obowiązków dyrektora szpitala B.P. (będącemu lekarzem i znającym specyfikę szpitala) zachodziło ryzyko zachwiania ciągłości funkcjonowania szpitala - największej placówki medycznej w powiecie oraz jednego z największych zakładów pracy w powiecie [...].
Zdaniem Powiatu wykładnia, jaką przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest nie do pogodzenia z zasadami słuszności i koniecznością zapewnienia ciągłości funkcjonowania szpitala i udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a przez to narusza także przepisy regulujące kompetencje nadzorcze Wojewody w stosunku do powiatu, w szczególności art. 76 ust. 1 i 2 oraz 79 ust. 1 u.s.p.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. kontrolę aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym rozstrzygnięć nadzorczych.
W niniejszej sprawie Wojewoda działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej: u.s.p.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, na mocy którego stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu L. nr [...] z dnia [...] lutego 2024r. w prawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L.
Po kontroli ww. rozstrzygnięcia nadzorczego pod względem jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że zostało ono wydane w ramach umocowania wyznaczonego przepisem art. 79 u.s.p.
Wojewoda stwierdził, że ww. uchwała Zarządu Powiatu została wydana z naruszeniem art. 46 ust. 3a w zw. z art. 46 ust. 2 u.d.l., gdyż do pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego wybrano osobę, która nie spełniała wymagań ustawowych do pełnienia tej funkcji, tj. nie posiadała co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończonych studiów podyplomowych na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletniego stażu pracy, która to okoliczność została wprost przyznana przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu.
Powyższe stanowisko Wojewody jest w ocenie Sądu w pełni zasadne w świetle przepisów, zawartych w art. 46 ust. 2 i ust. 3a u.d.l.
Zgodnie z art. 46 ust. 3a u.d.l., w przypadku odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo w innym przypadku nieobsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, podmiot tworzący wyznacza do pełnienia obowiązków kierownika jednego z jego zastępców albo innego pracownika spełniającego warunki określone w ust. 2 albo zatrudnia w tym celu inną osobę spełniającą warunki określone w ust. 2 na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy liczony od dnia odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo od dnia nieobsadzenia tego stanowiska. Przepis art. 49 ust. 6a stosuje się odpowiednio. W przypadku podmiotów leczniczych, będących powiatowymi jednostkami organizacyjnymi, zatrudnianie i zwalnianie kierowników tych jednostek należy do zadań zarządu powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.d.l. kierownikiem podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą może być osoba, która:
1) posiada wykształcenie wyższe;
2) posiada wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika;
3) posiada co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy;
4) nie została prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione umyślnie.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że osoba wyznaczana do pełnienia obowiązków kierownika winna spełniać wymagania, wymienione w art. 46 ust. 2 u.d.l., w tym dotyczące odpowiedniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym. Przepis art. 46 ust. 3a u.d.l. wprost wskazuje, że wyznaczony do pełnienia obowiązków kierownika jeden z jego zastępców albo inny pracownik albo też zatrudniona w tym celu inna osoba powinny spełniać warunki określone w ust. 2. Brzmienie art. 46 ust. 3a u.d.l. jest kategoryczne, nie wprowadza żadnych odstępstw w tej materii i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Wprost z jego sformułowania wynika, że osobą zatrudnioną do pełnienia obowiązków dyrektora zakładu opieki zdrowotnej może być wyłącznie osoba spełniająca przytoczone w ust. 2 warunki. Ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. jest takie, by kandydat na stanowisko kierownicze podmiotu leczniczego posiadał umiejętności i kompetencje charakterystyczne dla stanowisk kierowniczych. Zatem aby posiadał umiejętności nadzoru, organizacji i zarządzania, zwłaszcza, gdy w świetle regulacji art. 46 ust. 1 u.d.l. odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik.
Okoliczność co do braku spełnienia wymogu, wskazanego w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. nie była sporna. Została wprost przyznana przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu w piśmie z 25 marca 2024r, skierowanym na wezwanie Wojewody. W skardze argumentowano natomiast, że Powiat był zobligowany do zapewnienia działalności SP ZOZ i powierzenia dyrektora osobie, która jako jedyna wyraziła zgodę na pełnienie obowiązków do czasu zatrudnienia dyrektora. Zarząd Powiatu zarzucał, że stanowisko Wojewody nie uwzględnia szczególnych okoliczności, w jakich doszło do wydania spornej uchwały, która była rozwiązaniem przejściowym, podyktowanym koniecznością zapewnienia ciągłości zarządzenia pomiędzy zwolnieniem stanowiska przez dotychczasowego dyrektora a objęciem tej funkcji przez nowego dyrektora SP ZOZ.
Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że przepis art. 46 ust 3a u.d.l., który określa zasady powołania osoby pełniącej obowiązki kierownika podmiotu leczniczego nie przewiduje żadnych odstępstw od obowiązku spełnienia przez powołaną osobę warunków wymienionych w art. 46 ust. 2 u.d.l. Zarząd Powiatu powoływał się na wyrok NSA o sygn. II OSK 3278/18, w którym Naczelny Sąd zwrócił uwagę na dopuszczalność pominięcia w wyjątkowych przypadkach trybu konkursowego z uwagi na konieczność bezzwłocznego obsadzenia stanowiska. Jednak wyrok ten wydany został w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 46 ust. 3a u.d.l., który przewiduje szczególny tryb powołania osoby pełniącej obowiązki kierownika podmiotu leczniczego. Konieczność zapewnienia uproszczonej procedury, która dawałaby możliwość powołania osoby pełniącej obowiązki w sytuacjach nagłych została dostrzeżona przez ustawodawcę, bowiem na mocy art. 9 pkt 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. - o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią (...) oraz po jej ustaniu (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493) w art. 46 u.d.l. dodano ust. 3a, który przewiduje możliwość w określonych tam sytuacjach - wyznaczenia bądź zatrudnienia osoby do pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 483): "Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej wprowadza kadencyjność pełnienia funkcji kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Przeprowadzenie konkursu na ww. stanowisko jest niemożliwe do zrealizowania w czasie ogłoszonego stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii z uwagi na obostrzenia dotyczące chociażby liczby osób w zgromadzeniu (przyjazd kandydatów na miejsce, w którym ma się odbyć rozmowa kwalifikacyjna, w rozmowach kwalifikacyjnych uczestniczą również członkowie komisji konkursowej). Ponadto jest utrudnione również dostarczenie ofert przez kandydatów oraz zachowanie przez komisję konkursową terminów wynikających z odrębnych przepisów prawa. [...] Możliwość wyznaczenia na czas określony osoby do pełnienia obowiązków kierownika (zmiana art. 46 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej) zapewni ciągłość zarządzania jednostkami, które ze względu na specyficzny charakter oraz doniosły społecznie zakres prowadzonej działalności, winny mieć zapewnioną możliwość bycia zarządzanymi przez osoby ponoszące za tą działalność pełną odpowiedzialność." Dodany na mocy ww. nowelizacji art. 46 ust. 3a u.d.l. zachował moc obowiązującą mimo odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i daje podstawę do powołania osoby pełniącej obowiązki kierownika z pominięciem trybu konkursu z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości zarządzenia podmiotami leczniczymi. Ustawodawca przewidział więc odstępstwo od konieczności przeprowadzenia konkursu, jednak nie przewidział zwolnienia od obowiązku spełnienia wymogów, przewidzianych w art. 46 ust. 2 u.d.l.
Tym samym powołanie na mocy uchwały Zarządu Powiatu do pełnienia obowiązków Dyrektora SP ZOZ osoby, które nie spełniała wymogu z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.d.l. stanowiło o istotnym naruszeniu prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały przez Wojewodę na mocy art. 79 ust. 1 u.s.p. Uchwała Zarządu Powiatu pozostawała bowiem w wyraźnej sprzeczności z art. 46 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 3a u.d.l. Z akt sprawy wynika również, że Wojewoda zachował 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p.
Uznając więc, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.