II SA/Rz 60/22

II SA/Rz 60/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 2093/22 - Wyrok NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 60/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi E.S. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 17 grudnia 2021 r. nr OA.7722.22.5.2021 dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z 9 czerwca 2017 r. nr PINB.5160.4.29.2016 umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności istnienia parkingu na położonej w G. działce nr [...], stanowiącej własność J.Z.; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 września 2018 r. II SA/Rz 1185/17 oddalił skargę E.S. na utrzymującą ją w mocy decyzję PWINB z 29 sierpnia 2017 r. nr OA.7721.22.14.2017.
Wyrokiem z 9 lutego 2021 r. II OSK 748/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyrok WSA w Rzeszowie oraz decyzje PWINB i PINB, stwierdzając, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej wadliwie odczytały treść inicjującego postępowanie wniosku E.S. jako żądanie objęcia kontrolą wyłącznie działki oznaczonej nr [...], a także dowolnie (tj. bez należytego udokumentowania) przyjęły ustalenia faktyczne dotyczące miejsca położenia spornej inwestycji na działce nr [...], podczas gdy postępowanie zostało wszczęte względem działki nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zostały zobowiązane do rozważenia celowości i zasadności poczynienia ustaleń odnośnie miejsca położenia spornego parkingu (nr działki oraz przebieg jej granic), z uwzględnieniem konieczności należytego ich udokumentowania.
Rozpatrując ponownie sprawę PINB ustalił, że przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny toczy się postępowanie ([...]) z wniosku Powiatu [...] o rozgraniczenie pomiędzy działką nr [...] (stanowiącą ciąg drogi powiatowej nr [...] Ż. – G.), a m.in. działkami nr [...] i nr [...] (stanowiącymi własność E.S.) i nr [...] (stanowiącej własność J.Z.). Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy m.in. przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...] w miejscu gdzie znajduje się parking.
W związku z powyższym postanowieniem z 28 października 2021 r. nr PINB.5160.4.29.2016 PINB zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania parkingu na terenie działki nr [...] położonej w G. Zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu było postępowanie rozgraniczeniowe toczące się przed sądem powszechnym. PINB uznał, że ustalenie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla sprawy legalności istnienia parkingu, co pozwoli w pierwszej kolejności wykonać zalecenia zawarte w wyroku NSA z 9 lutego 2021 r. II OSK 748/19 oraz ustalić, gdzie dokładnie znajduje się sporna inwestycja (numer działki oraz przebieg granic), co pozwoli ocenić zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami, w tym z przepisami techniczno -budowlanymi.
W zażaleniu na postanowienie PINB, uzupełnionym pismem z 29 listopada 2021 r., E.S. zarzuciła, że wyznaczona przez PINB rozprawa administracyjna odbyła się bez jej udziału, a jej odmówiono udostępniania kopii protokołu. Zarzuciła organowi stronniczość i umyślne gmatwanie i manipulowanie sprawą. Parking został wybudowany bez stosownego pozwolenia na budowę, przylega on bezpośrednio do jej działki, która jest systematycznie zajeżdżana i zalewana, co powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia. Z tych względów sprawa jest bardzo pilna i nie można jej bezpodstawnie zawieszać.
PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie PINB z 28 października 2021 r., podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że kwestia ostatecznego przebiegu granic między działką nr [...] - stanowiącą ciąg drogi powiatowej nr [...] Ż.- G. a m.in. działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność E.S. i działką nr [...] stanowiącą własność J.Z. jest kwestią istotną, od której uzależnione jest ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, czyli zagadnieniem wstępnym wymagającym uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny, tj. Sąd Rejonowy w Strzyżowie I Wydział Cywilny. W związku z powyższym koniecznym było zawieszenie postępowania prowadzonego przez PINB do czasu wydania prawomocnego orzeczenia Sądu w sprawie rozgraniczenia działek. Zawieszenie postępowania jest instytucją wstrzymującą okresowo bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę, wymienionych w art. 97 i art. 98 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, czyli sytuacja w której bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę jest niemożliwe.
Z powyższego wynika, że między rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy a przebiegiem granic działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym istnieje związek przyczynowy, który powoduje, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w sprawie legalności istnienia parkingu położonego na terenie działki nr 1220/2 położonej w G od strony działki nr [...] i działki nr [...], którego jednym z istotnych elementów jest m.in. usytuowanie obiektu oraz jego odległość od granicy z działką sąsiednią. Wskazana wyżej okoliczność stanowi podstawę do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie rozgraniczenia przez SR w Strzyżowie.
W skardze do WSA w Rzeszowie na postanowienie PWINB z 17 grudnia 2021 r. E.S. odniosła się szczegółowo do kwestii legalności budowy parkingu. Wskazała, że parking został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę w miejscu, gdzie uprzednio zasypano rów odprowadzający wody opadowe i roztopowe z terenów górskich do rzeki [...]. Spowodowało to zalewanie jej działki. Istniejąca sytuacja stanowi ogromne zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników drogi publicznej i utraty ich mienia. Dochodzi do zalewania należącej przez skarżącą działki. Organy nadzoru budowlanego w sposób bezpodstawny faworyzują J.Z. oraz celowo gmatwają i przeciągają sprawę, która ciągnie się już 5 lat. Brak jest podstaw do zawieszania postępowania, bowiem wiadomym jest, że parking został wybudowany przez K.Z i jego syna J.Z. Sprawa została już dokładnie wyjaśniona z udziałem świadków, inwestora parkingu i właściciela działki nr [...]. Jej rozstrzygnięcie nie zależy od wyniku postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, przeprowadzenie postępowania z jej udziałem i przesłuchanie wymienionych w skardze świadków lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
J.Z. reprezentowany przez pełnomocnika (adwokata) w piśmie z 4 maja 2022 r. wniósł o oddalenie skargi E.S. w całości, wskazując, że w jego ocenie zawieszenie postępowania było zasadne z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem skargi jest postanowienie PWINB z 17 grudnia 2021 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB z 28 października 2021 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności istnienia parkingu na działce nr [...] w G.
Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by rozstrzygnięcie to wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji dotknięte było wadami uzasadniającymi potrzebę ich eliminacji z porządku prawnego.
Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową uregulowaną w dziale 6 k.p.a. (art. 97-103). Jej celem jest zapewnienie racjonalności postępowania i oznacza przejściowe przerwanie przez organ administracji czynności procesowych w wynikających z tych przepisów sytuacjach niepozwalających na dalsze jego prowadzenie, które będzie możliwe dopiero po usunięciu zaistniałych przeszkód.
W niniejszej sprawie podstawę prawną orzekania w przedmiocie zawieszenia postępowania tak przez organ I jak i II instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej /tu dotyczącej legalności parkingu/ uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego /rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność J.Z. a działką nr [...] stanowiącą drogę powiatową nr [...], będącą wg ewidencji gruntów własnością Powiatu Strzyżowskiego w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w S./, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu /SR w S./. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Kluczowe dla przyjęcia, że sytuacja wymieniona w tym przepisie zaistniała, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej, przy czym brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.
W sprawie nie budzi zastrzeżeń, że pomiędzy ogrodzeniem zlokalizowanym od południowo - wschodniej strony położonej w G. działki nr [...] a sąsiadującą z nią działką nr [...] stanowiącą drogę powiatową znajduje się graniczący z działką skarżącej nr [...] utwardzony betonowymi płytkami kratowymi teren o wymiarach ok. 13,37 (dł.) x 2,20 m (szer.), wykorzystywany jako miejsca postojowe. Ponad wszelką wątpliwość orzekające w sprawie organy ustaliły także, że inwestorem tych robót wykonanych w okresie marzec - kwiecień 2003 r. był poprzedni właściciel działki nr [...] K.Z. (ojciec jej obecnego właściciela J.Z.).
Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 23 września 2021 r., w jej toku ani pełnomocnik J.Z ani przedstawiciele PZD w S. nie byli w stanie wskazać przebiegu granicy między działkami nr [...]. Powołali się w tym względzie na trwające postępowanie rozgraniczeniowe (jak wynika z przedłożonej do akt sprawy organu I instancji kopii decyzji Burmistrza [...] z 31 sierpnia 2020 r. nr GN.6830.1.2019.ML, organ ten – po wszczęciu postępowania na wniosek Dyrektora PZD w S. – orzekł zgodnie ze sporządzoną przez uprawnionego geodetę dokumentacją geodezyjną o rozgraniczeniu nieruchomości w G. obejmujących m.in. wskazane wyżej działki nr [...]; w następstwie stosownego wniosku PZD w Strzyżowie sprawa rozgraniczenia została przekazana do rozpoznania przez SR w Strzyżowie).
Pełnomocnik J.Z. 27 września 2021 r. przekazał do PINB oznaczone datą 3 września 2003 r. pismo Dyrektora PZD w S. nr PZD – 5435/6/03 skierowane do J.Z., w którym – w odpowiedzi na jego wniosek z 27 sierpnia 2003 r. – wyraził zgodę na wykonanie przebudowy ogrodzenia działki nr [...] usytuowanego w odległości 5 m od osi drogi powiatowej pod warunkiem, że w przypadku przebudowy lub modernizacji drogi ogrodzenie zostanie usunięte na koszt właściciela posesji bez wnoszenia roszczeń.
Kolejno w skierowanym do PINB piśmie z 20 października 2021 r. nr PZD.4271.29.2021 Dyrektor PZD w S. oświadczył, że do czasu prawomocnego rozgraniczenia nieruchomości nie jest możliwe wskazanie granic pasa drogowego działki nr [...] w lokalizacji parkingu będącego przedmiotem postępowania.
Zdaniem Sądu, zasadnie w tej sytuacji uznały organy I i II instancji, że kwestia rozstrzygnięcia rozgraniczenia działek nr [...] w miejscu gdzie znajduje się będące przedmiotem postępowania utwardzenie terenu, jest kwestią istotną, od której uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie legalności istnienia parkingu na działce nr [...]. Skoro zatem bez zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie istnnienia parkingu – względem którego zgodnie z powyższym zachodzą uzasadnione wątpliwości co do działki lub działek na których jest położony, oznacza to ziszczenie się przesłanki o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ramach której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organy nadzory budowlanego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SR w Strzyżowie.
O ile bowiem, jak już wskazano, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia zastrzeżeń co do podmiotu będącego inwestorem parkingu (miejsc postojowych /utwardzenia gruntu), to wątpliwości budzi podmiot któremu przysługuje prawo własności terenu na jakim został on wykonany, co z kolei może w przyszłości skutkować np. niepewnością co do prawa dysponowania terenem w przypadku, jeżeli w wyniku rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności istnienia parkingu zajdzie konieczność wykonania określonych prac.
O tym, że takie wątpliwości co do przebiegu granicy między działkami nr [...] zachodzą i mają istotne znaczenie dla biegu postępowania wynika z wydanego w sprawie 9 lutego 2021 r. wyroku NSA II OSK 748/19, którym Sąd ten uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z 12 września 2018 r. II SA/Rz 1185/17 oddalający skargę E.S. na decyzję PWINB z 29 sierpnia 2017 r. nr OA.7721.22.14.2017, utrzymującą w mocy decyzję PINB z 9 czerwca 2017 r. nr PINB.5160.4.29.2016 o umorzeniu w całości postępowania w sprawie legalności istnienia parkingu na działce nr [...] (decyzje te zostały uchylone przez NSA wraz z wyrokiem WSA). Wg NSA, tak jak treść wniosku E.S. z 24 czerwca 2016 r. - wbrew stanowisku przyjętemu przez organy nadzoru budowlanego, zaakceptowanemu przez WSA - nie przesądzała że sporny parking (miejsca postojowe) znajduje się na działce nr [...], tak nie znalazło żadnego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym ustalenie następnie przez organy, iż położony jest on na działce nr [...]. W tym zakresie NSA wskazał, że wypis z ewidencji gruntów wskazuje jedynie właściciela działki, a brak określenia granic nieruchomości nie pozwala czynić na jego podstawie miarodajnych dla sprawy ustaleń faktycznych pozwalających ustalić geodezyjne miejsce położenia utwardzonego terenu (parkingu).
Reasumując, prawidłowo w ocenie Sądu uznały organy, że w sprawie z uwagi na "zagadnienie wstępne" zaistniała określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ustalenia w postępowaniu rozgraniczeniowym granic działek nr [...], co z kolei pozwoli na wiążące ustalenie, na której z nich lub ewentualnie w jakiej części położony jest na nich będący przedmiotem postępowania administracyjnego parking (utwardzenie terenu wykorzystywane jako miejsca postojowe). W tej sytuacji prawomocne zakończenie postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym jest niewątpliwie zagadnieniem prejudycjalnym dla postępowania administracyjnego dotyczącego legalności powstania i istnienia tego parkingu /miejsc postojowych.
Nie zasługują w związku z tym na uwzględnienie zarzuty skargi co do nieuzasadnionego przeciągania w czasie rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji, dla prawidłowego załatwienia której – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie jest istotne tylko i wyłącznie ustalenie podmiotu będącego inwestorem. Zarzuty te jak i pozostałe podniesione w skardze – w tym dotyczące rzekomego zalewania działki skarżącej wskutek spowodowanego realizacją inwestycji zasypania rowu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe – pozbawione są merytorycznego znaczenia przy rozpatrywaniu procesowej kwestii zawieszenia postępowania, stanowiącej jedynie czasową przeszkodę w jego dalszym prowadzeniu.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.