II SA/Rz 595/19

II SA/Rz 595/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2200/21 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 200, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 419
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa na rzecz strony skarżącej Fundacji kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 595/19
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] jest rozstrzygnięcie (decyzja) Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy, wnioskiem z 10 lutego 2019 r. (doręczonym w dniu następnym) Fundacja zwróciła się do Nadleśnictwa [...] o udostępnienie w formie elektronicznej na podany adres e-mail informacji publicznej w zakresie:
1) nazwy i adresu firmy oraz liczby m³ drewna zakupionego z Nadleśnictwa [...] w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r., bez podania ceny zakupu,
2) nazwy i adresu firmy oraz liczby m³ drewna zakontraktowanego do zakupu z Nadleśnictwa [...] na 2019 r. (informacja o wykonawcy, który wygrał przetarg).
Pismem z [...] lutego 2019 r. – stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: u.d.i.p.) Nadleśniczy poinformował Fundację o przedłużeniu terminu do ustosunkowania się do wniosku na okres nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia jego złożenia oraz wezwał do wskazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy informacje o których przekazanie wnosi Fundacja zamierza ona ponownie wykorzystać lub przekazać jakiemukolwiek podmiotowi do ponownego wykorzystania (w celu komercyjnym lub niekomercyjnym).
W odpowiedzi (pismo z [...] lutego 2019 r.) Fundacja wskazała, że wnioskowanych informacji nie zamierza ponownie wykorzystywać bądź przekazywać innemu podmiotowi do ponownego wykorzystania.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Nadleśniczy w załatwieniu wniosku Fundacji udostępnił informacje obejmujące:
1) listę zawierającą nazwy i adresy przedsiębiorców (z wyłączeniem osób fizycznych) którzy nabyli drewno z Nadleśnictwa [...] w okresie 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r., wskazując przy tym łączną ilość nabytego przez nich drewna (113 423,15 m³),
2) listę zawierającą nazwy i adresy przedsiębiorców (z wyłączeniem osób fizycznych) którzy zawarli umowy sprzedaży drewna podlegające wykonaniu w Nadleśnictwie w 2019 r., wskazując przy tym łączną ilość drewna objętego umowami (106 879,43 m³).
Rozstrzygnięciem wydanym również [...] kwietnia 2019 r. Nadleśniczy - na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 u.d.ip. - odmówił udostępnienia informacji w zakresie:
1) liczby m3 (ilości) drewna zakupionej z Nadleśnictwa [...] w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. przez poszczególnych przedsiębiorców,
2) liczby m3 (ilości) drewna na jaką zostały zawarte w Nadleśnictwie [...] umowy drewna na rok 2019 przez poszczególnych przedsiębiorców,
3) nazw i adresów firm osób fizycznych ze względu na fakt, iż ilość nabywana przez konkretnego przedsiębiorcę stanowi tajemnicę przedsiębiorcy niepodlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.ip., a nazwy i adresy firm osób fizycznych są chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.ip. oraz przepisami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016 r.), w sytuacji gdy przedsiębiorcy i osoby fizyczne nie zrezygnowały z przysługującemu im prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.ip., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to dotyczy nie tylko tajemnicy kontrahentów Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe kupujących drewno, ale również samego PGL LP będącego przedsiębiorcą prowadzącym gospodarkę leśną, do której należy pozyskiwanie drewna i jego sprzedaż. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.
W aspekcie materialnym, informacje o ilości drewna nabywanego przez poszczególnych przedsiębiorców w poszczególnych latach mają wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorców nabywających drewno. Z kolei zestawienie danych za 2018 i 2019 r. o wielkości zakupów poszczególnych przedsiębiorców pokazuje dynamikę rozwoju zakupów każdego przedsiębiorcy w czasie, co również stanowi cenna i wrażliwą informację gospodarczą.
Wskazane informacje muszą być zatem chronione, bowiem ich ujawnienie innym przedsiębiorcom mogłoby zagrozić przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, a w szczególności zwiększać ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców (konkurentów), ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu drewna, które jest mu niezbędne do prowadzonej działalności produkcyjnej, a którego ilość w danym nadleśnictwie jest ograniczona. Jest to szczególnie istotne w przypadku nowych nabywców, którzy dopiero wchodzą na rynek. Jednym z podstawowych przesłanek konkurencyjności rynków jest ich co najmniej podstawowa nietransparentność. Tylko bowiem w takich warunkach przedsiębiorcy nie mając pełnego obrazu rynku ani informacji na temat strategii gospodarczych i działań swoich konkurentów podejmują autonomiczne decyzje.
Tajemnicy nie stanowi natomiast informacja o tym, ile drewna łącznie nabywają w Nadleśnictwie [...] w poszczególnych latach wszyscy przedsiębiorcy i taka informacja została przygotowana i udostępniona wnioskodawcy.
W dalszej części Nadleśniczy wyjaśnił, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Z perspektywy aspektu formalnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa decydujące jest Zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 6 października 2010 r.
W załączniku nr 2 do tego Zarządzenia ("Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa") wskazano, że do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP należą m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów.
W treści załącznika nr 1 do ww. Zarządzenia wskazano również szczegółowo środki stosowane w ramach PGL LP w celu zachowania poufności chronionych informacji: zasady dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, zasady bezpieczeństwa obowiązujące przy wytwarzaniu, przetwarzaniu, udostępnianiu i przekazywaniu takich informacji, postępowanie w przypadku naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa i odpowiedzialność pracowników za ujawnienie informacji.
Wskazane zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacyjnym Lasów Państwowych nr 11 (215) w listopadzie 2010 r., tak więc należy z całą pewnością uznać, że wola ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa została przez PGL LP wyraźnie uzewnętrzniona. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w tym przypadku jest rzeczywiste i niewątpliwe.
Niezależnie od powyższego, nabywcom drewna mającym status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy przedsiębiorcy. Przedsiębiorcy ci również nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych na skutek procedur sprzedaży umów.
W aktualnych umowach sprzedaży drewna zawieranych w ramach procedur sprzedaży przez wszystkie jednostki organizacyjne PGL LP z przedsiębiorcami, strony zastrzegają, iż: "Ze względu na chronioną prawem tajemnicę przedsiębiorstwa Sprzedawcy i Kupującego, Strony zobowiązują się wzajemnie do zachowania w poufności informacji obejmujących: przebieg procedur sprzedaży drewna w tym treść składanych ofert oraz wyniki procedur sprzedaży drewna, a także zawarte w treści umów sprzedaży drewna informacje o: całkowitej ilości nabywanego drewna, łącznej wartości netto nabywanego drewna, cenie średniej nabywanego drewna, maksymalnej wysokości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo - gatunkowych nabywanego drewna, oznaczeniach sortymentów nabywanego drewna, ilościach poszczególnych sortymentów nabywanego drewna, cenach jednostkowych netto nabywanego drewna.
W tym kontekście uznać należy, iż w sposób wyraźny, dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji o które ubiega się wnioskodawca. Biorąc powyższe pod uwagę, nie budzi wątpliwości, że szczegółowe informacje żądane przez wnioskodawcę wypełniają materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz że przedsiębiorcy (PGL LP we wskazanym zarządzeniu oraz jego kontrahenci - strony umów sprzedaży w treści tych umów) podjęli w stosunku do nich, przy zachowaniu należytej staranności, działania mające na celu ochronę ich poufności (element formalny). Tym samym są one tajemnicą przedsiębiorstwa (w konsekwencji także tajemnicą przedsiębiorcy), ze względu na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.
Jednocześnie ewentualne ujawnienie przez PGL LP tajemnicy przedsiębiorstwa swoich kontrahentów mogłoby zostać uznane za czyn nieuczciwej konkurencji.
Nadleśniczy wydaje rozstrzygnięcie jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, niebędący organem władzy publicznej o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.ip. Ponadto podmiotem, którego dobro - tajemnica przedsiębiorcy podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.ip. jest każdy kupujący drewno oraz na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.ip. PGL LP - Nadleśnictwo B. jako sprzedawca.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rozstrzygnięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. Fundacja zakwestionowała odmowę udostępnienia informacji w zakresie ilości m³ drewna zakupionego w Nadleśnictwie [...] przez poszczególnych przedsiębiorców w okresie 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r., ilości m³ drewna na jaką zostały zawarte umowy sprzedaży na rok 2019 przez poszczególnych przedsiębiorców oraz w zakresie nazw i adresów firm osób fizycznych z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej.
W związku z tym Fundacja wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia i zobowiązanie Nadleśniczego do udostępnienia informacji we wskazanym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że [...] kwietnia 2019 r. Nadleśnictwo udostępniło częściowo wnioskowane informacje poprzez podanie nazw i adresów przedsiębiorców będących osobami prawnymi, łącznej ilości drewna zakupionego w 2018 r. oraz zakontraktowanego na rok 2019. Nie udostępniono nabywców drewna będącymi osobami fizycznymi prowadzącymi działalność gospodarczą (przedsiębiorców prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą bądź w formie spółki cywilnej). Nie udostępniono także ilości (m³) drewna zakupionego przez poszczególnych przedsiębiorców.
W ocenie Fundacji, zarówno odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osób fizycznych, jak i na tajemnicę przedsiębiorcy, nie była uzasadniona.
W odniesieniu do pierwszego z powodów odmowy (prywatność osób fizycznych) uzasadnienie decyzji zawiera istotne braki, czym narusza art. 107 § 3 K.p.a. Nie zawiera bowiem szerszej analizy i argumentów, które miałyby przemawiać za odmową udostępnienia informacji z powołaniem się na ochronę prywatności. Fundacja wskazała na stanowisko orzecznictwa ugruntowane na kanwie spraw związanych z jednostkami samorządu terytorialnego (które podobnie jak Lasy Państwowe dysponują mieniem publicznym), wedle którego dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Choć organ powołuje się na regulacje związane z ochroną danych osobowych – RODO, to pominął art. 86 tego aktu (rozporządzenia) odnoszący się do dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z jego treścią, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, które w tym przypadku zawiera u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych zawierających umowy z podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne związane z obrotem mieniem publicznym, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień rozporządzenia. Ponadto Fundacja wnioskowała o dane dotyczące firm osób fizycznych, a nie osób fizycznych które dokonują od Nadleśnictwa zakupu drewna bez związku z działalnością gospodarczą (konsumentów). Jawność tych danych pozwala na skuteczną, społeczną kontrolę życia publicznego, umożliwiając przeciwdziałanie jego nieprawidłowościom, takim jak nepotyzm, czy trwonienie środków bądź majątku publicznego.
Uzasadnienie rozstrzygnięcia skupia się tylko i wyłącznie na aspekcie "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej w ocenie Fundacji Nadleśniczy błędnie zakwalifikował informację będącą przedmiotem wniosku - dane o ilości nabywanego drewna - jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie uzasadnił w sposób przekonujący spełnienia przesłanek formalnych i materialnych koniecznych do takiej kwalifikacji.
Nabywcy drewna, niezależnie od ich statusu jako przedsiębiorców, nabywają mienie publiczne i takie transakcje mogą budzie zainteresowanie opinii publicznej na równi z nabyciem przez podmioty publiczne innych dóbr na rynku w drodze zamówień publicznych. Wskazując na argumentację Nadleśniczego co do objęcia tajemnicą przedsiębiorcy ilości nabywanego drewna z uwagi na treść Zarządzenia i zapisy umów, Fundacja powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r. I OSK 603/15, w którym Sąd ten uznał za nieuzasadnioną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.ip. przyjmującą, że w przypadku gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wystarczające jest aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. W opinii NSA, powołany przepis określa wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Fundacja zwróciła w związku z tym uwagę, że aspekt formalny musi dotyczyć takich kwestii, które będą świadczyć o tym, że wolą konkretnego przedsiębiorcy z listy odbiorców drewna była intencja objęcia tajemnicą dokładnie tych danych, które są objęte wnioskiem. Tymczasem umowy w Lasach Państwowych zawierane są wg opracowanego przez Dyrektora Lasów Państwowych wzoru, który w swej treści zawiera klauzule poufności o narzuconej treści, co w ocenie Fundacji nie manifestuje dostatecznie woli objęcia danych dotyczących ilości nabywanego drewna tajemnicą. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe.
W aspekcie materialnym, w ocenie Fundacji – wbrew twierdzeniom Nadleśniczego - dane dotyczące ilości nabywanego drewna nie ujawniają rozmiarów działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorców, a ich ujawnienie nie grozi zmową przetargową i utrudnieniem dostępu do rynku nowym przedsiębiorcom, ani nie może sprzyja innym czynom nieuczciwej konkurencji, tym bardziej że Nadleśniczy nie podaje jakim.
Nadleśniczy nie wykazał, w jaki sposób informacje dotyczące transakcji zakupu drewna od podmiotu publicznego za lata ubiegłe, tj. za 2018 r. i te które zostały już zakontraktowane w 2019 roku, mogą zakłócić aktualne, bieżące funkcjonowanie procesów rynkowych w obrocie drewnem i wpłynąć niekorzystnie zarówno na interesy indywidulanych przedsiębiorców jak i Lasów Państwowych. Nie wyjaśniono mechanizmu zależności i wpływu danych rynkowych o charakterze historycznym na obecną sytuację w sektorze handlu drewnem, czy Lasy Państwowe w każdym przypadku były jedynymi dostawcami drewna oraz w jaki sposób ujawnienie ilości nabywanego drewna bez podania ceny nabycia mogłoby spowodować po stronie każdego z przedsiębiorców ujemne konsekwencje gospodarcze.
Podobnie rzecz ma się z argumentem dotyczącym zmowy przetargowej. Jeśli Nadleśnictwo poda jednostkową informacją o ilości nabywanego drewna przez jednego przedsiębiorcę bez podania ceny nabycia, to taka informacja nie ma żadnej wartości gospodarczej. Nie obrazuje w żaden sposób możliwości przerobowych danego przedsiębiorcy (brak jest możliwości oszacowania rozmiarów działalność gospodarczej bez ceny nabycia), ani nie może uniemożliwić dostępu do rynku innym nowym przedsiębiorcom.
Organ w sposób ogólny i abstrakcyjny przeanalizował aspekt materialny "tajemnicy przedsiębiorcy"; nie przedstawił potencjalnego ryzyka w odniesieniu do każdego z przedsiębiorców, tylko generalnie stanął na stanowisku, że informacje o ilości nabywanego drewna stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, bo posiadają dla przedsiębiorców wartość gospodarczą. Zatem brak przekonywującego wyjaśnienia, że ujawnienie tych danych obecnie może zagrozić ekonomicznym interesom poszczególnych przedsiębiorców, a teza o możliwości wykorzystania tych danych przez konkurentów jest ogólna, abstrakcyjna i niewystarczająca dla zastosowania wyjątku od zasady jawności umów zawieranych z podmiotami publicznymi. Przedsiębiorcy powinni liczyć się, co do zasady, z potrzebą ujawnienia danych dotyczących umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami publicznymi i korzystania w związku z tym przez nich bądź ze środków publicznych bądź majątku publicznego, w tym ich przedmiotu oraz wynagrodzenia (ceny), a także z możliwością ograniczenia tej dostępności jedynie wyjątkowo.
Ponadto zdaniem Fundacji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przeprowadzenie oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że żądanie ilości nabywanego drewna zawiera informacje chronione tajemnicą przedsiębiorcy, a konieczność ochrony jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Wg Fundacji, informacje dotyczące transakcji, w tym dane osobowe kontrahentów władzy publicznej będących przedsiębiorcami, są istotne z punktu widzenia kontroli rozporządzania mieniem publicznym w ramach prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej. Umożliwią one bowiem ocenę, czy podmiot publiczny prawidłowo rozporządza mieniem publicznym, czy pozyskuje z tych operacji środki finansowe odpowiadające wartości sprzedawanego mienia oraz czy prawidłowo realizuje powierzone mu zadania. Z tego względu wniosek o zobowiązanie Nadleśniczego do udostępnienia wnioskowanych informacji jest uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł:
- o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostępnienia informacji obejmującej ilość drewna zakupionego w Nadleśnictwie przez poszczególnych przedsiębiorców w okresie 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. oraz objętego zawartymi przez nich umowami sprzedaży na 2019 r.,
- o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji w zakresie nazw i adresów firm przedsiębiorców będących osobami fizycznymi z uwagi na udostępnienie Fundacji tej informacji pismem z [...] maja 2019 r. /w piśmie tym wskazano jednocześnie łączną ilość drewna objętego umowami sprzedaży zawartymi z Nadleśnictwem [...] przez wszystkich wymienionych na tych listach przedsiębiorców będących osobami fizycznymi – 17 141 m³/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło "rozstrzygnięcie" Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie udostępnienia wnioskującej Fundacji informacji publicznej w zakresie ilości m³ drewna zakupionego w 2018 r. i objętego umowami zawartymi na 2019 r. przez poszczególnych przedsiębiorców, w tym przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (także w ramach spółek cywilnych); udzielone w wyniku rozpatrzenia wniosku informacje dotyczyły jedynie danych (nazw i adresów) przedsiębiorców oraz sumarycznej ilości drewna nabytego przez nich w 2018 r. i objętego umowami na 2019 r. (pierwotnie z wyłączeniem firm osób fizycznych, w którym to zakresie dane wraz z określeniem ilości drewna objętego umowami sprzedaży zawartymi przez takie osoby zostały dodatkowo przekazane po otrzymaniu skargi przez Nadleśnictwo).
Odmawiając udostępnienia informacji w opisanym wyżej zakresie Nadleśniczy powołał się na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Dopuszczalność skargi oraz skuteczność jej wniesienia nie budzi zastrzeżeń i nie jest kwestionowana przez żadną ze stron.
W tym zakresie należy wstępnie wskazać, że forma zaskarżonego aktu określona została jako "rozstrzygnięcie", co jednak nie stoi na przeszkodzie do objęcia go kontrolą Sądu, mimo że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji (do decyzji tej – stosownie do ust. 2 tego artykułu - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że istotne jest posiadanie przez dany akt cech decyzji, a nie jego nazwa).
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym (prawo do informacji publicznej znajduje swe źródło w Konstytucji RP, której art. 61 ust. 1 stanowi o prawie obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmujące również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; stosownie do ust. 2 tego artykułu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa natomiast art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"), obejmując m.in. informację o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa (pkt 5 a).
W doktrynie i orzecznictwie sądowym zasadniczo przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań nie pochodzące wprost od nich, a związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych, faktury i rachunki wystawione przez wykonawcę umowy, a także sama treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego.
W myśl wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r. I OSK 634/15 - LEX nr 1794942 i z dnia 30 września 2015 r. I OSK 2093/14 - LEX nr 1839074, informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku.
W okolicznościach sprawy spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych warunkujących zastosowanie u.d.i.p. nie budzi wątpliwości. Żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało skierowane do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] jako podmiotu realizującego zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.), Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość – art. 4 ust. 3). Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o lasach, nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie, w tym m.in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych oraz bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych.
Z powyższego wynika, że nadleśnictwo gospodaruje mieniem publicznym, a wszelkie związane z tym informacje - w tym umowy cywilnoprawne dotyczące gospodarowania pozyskanym z wycinki drewnem - mają walor informacji publicznych, do których udostępnienia zobowiązany jest nadleśniczy.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, gdyż już w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazano, że aczkolwiek wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, to jednak może być ono ograniczone. Na gruncie u.d.i.p. odpowiada mu regulacja art. 5, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, o ile nie zrezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
U.d.i.p. nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", w związku z czym zasadne pozostaje nawiązanie w tym względzie do zapisów art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm., dalej: u.z.n.k.), definiującego "tajemnicę przedsiębiorstwa" jako informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Dla jej stwierdzenia prawnie istotne pozostają 2 elementy: materialny (obejmujący informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą) oraz formalny, tj. wola przedsiębiorcy wyrażająca się w działaniach zmierzających do utajnienia określonych informacji, celem zachowania ich w poufności.
W orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 192/13 - LEX nr 1336339, wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2016 r. II SA/Kr 476/16 - LEX nr 2085187) wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy.
Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa; niezbędne jest wykazanie, że żądane informacje rzeczywiście tę tajemnicę zawierają.
W ocenie Sądu, odmowa udostępnienia informacji publicznej – ze wskazaniem na tajemnicę przedsiębiorcy – jawi się co najmniej jako przedwczesna i nie została przez Nadleśniczego w należyty sposób uzasadniona.
Orzekając o odmowie udostępnienia informacji w opisanym wyżej zakresie powołał się on na tajemnicę przedsiębiorcy – tak PGL LP, jak i jego kontrahentów – wynikającą m.in. z zapisów zarządzenia nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 6 października 2010 r. (zgodnie z jego załącznikiem nr 2, do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa należą w PGL LP m.in. informacje szczegółowe o nabywcach: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów) oraz treści postanowień umów sprzedaży drewna zawartych przez Nadleśnictwo z przedsiębiorcami za 2018 i 2019 r. (na ich mocy, strona sprzedająca i kupująca zobowiązywały się do zachowania w poufności danych obejmujących zawarte w treści umów sprzedaży informacje o całkowitej ilości nabywanego drewna, łącznej wartości nabywanego drewna, ceny średniej nabywanego drewna, maksymalnej wysokości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo – gatunkowych nabywanego drewna, ilościach poszczególnych sortymentów nabywanego drewna i cenach jednostkowych netto nabywanego drewna).
Zdaniem Sądu, budzi to uzasadnione wątpliwości co do zaistnienia "tajemnicy przedsiębiorstwa", tak w aspekcie formalnym jak i materialnym.
Odnośnie tego pierwszego co do zasady należałoby uznać jego spełnienie, skoro zawarte umowy wyrażają wolę obydwu stron zachowania w tajemnicy ich postanowień.
W tym zakresie nie można jednak nie zauważyć, że projekty tych umów zostały w całości opracowane przez PGL LP i zawierane są niejako w wykonaniu zarządzenia nr 48 Dyrektora Generalnego LP odnoszącego się przede wszystkim do tajemnicy przedsiębiorstwa w PGL LP, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia w ramach informacji publicznej danych nt. ilości nabywanego przez poszczególnych przedsiębiorców drewna powiązano wartość gospodarczą tych informacji z ujawnieniem rozmiarów ich działalności gospodarczej i mocy przerobowych, co może pozwolić konkurentom przewidywać ile towarów będzie w stanie wyprodukować i wprowadzić na rynek konkretny przedsiębiorca, a poprzez zestawienie ze sobą danych o wielkości zakupów z kolejnych lat określać dynamikę ich rozwoju.
Wobec braku odniesienia, czy przedsiębiorcy (w tym prowadzące działalność gospodarcza osoby fizyczne) mieli jakikolwiek wpływ na treść tych umów (zwłaszcza co do klauzul dotyczących "tajemnicy przedsiębiorstwa"), w kontekście udzielenia przez Nadleśnictwo informacji o całkowitej ilości drewna sprzedanego oraz przeznaczonego przez siebie do sprzedaży w poszczególnych okresach czasu (bez wyszczególnienia względem konkretnych przedsiębiorców) wątpliwości budzi, czy i z ochroną tajemnicy którego podmiotu (podmiotów) rzeczywiście mamy do czynienia w sprawie.
W sposób nierozłączny wiąże się to ze spełnieniem w sprawie aspektu materialnego "tajemnicy przedsiębiorcy". Nie kwestionując, że niektóre z postanowień zawieranych między Nadleśnictwem a przedsiębiorcami umów rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę przedsiębiorcy, to jednak zdaniem Sądu odmowa z tego powodu udzielenia informacji o ilości drewna nabywanego przez poszczególnych przedsiębiorców jawi się jako zbyt ogólnikowa, a przez to nie poddająca się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Podkreślenia w tym wypadku wymaga, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i w związku z tym nie może być wykładane rozszerzająco.
Przytoczona wyżej argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia - poza ogólnym twierdzeniem, iż wszystkie umowy zawierane przez Nadleśnictwo z kontrahentami objęte są tajemnicą przedsiębiorcy z uwagi na zawarte w nich informacje dotyczące ilości, rodzaju, jakości oraz cen nabywanego drewna - nie wyjaśnia, z czego ta tajemnica jest wywodzona. Nadleśniczy w tym zakresie nie dokonał faktycznej analizy w celu jej potwierdzenia, a tym samym nie wykazał potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią nieujawnionych informacji a istotnym interesem przedsiębiorcy. Wbrew jego twierdzeniom, trudno jest na podstawie samej ilości drewna nabywanego w danym nadleśnictwie przez konkretnego przedsiębiorcę ustalić jego obecną i potencjalną sytuację gospodarczą, rozmiar prowadzonej działalności i moce przerobowe, co mogłoby być wykorzystane przez podmioty konkurencyjne w sposób naruszający funkcjonowanie procesów wolnorynkowych w obrocie drewnem (wynika to chociażby z tego, iż nie wiadomo, czy tylko w danym nadleśnictwie konkretny podmiot dokonywał zakupu drewna).
Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na pominięcie analizy przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., co naruszyło wymogi określone art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi również podstawę do postawienia organowi zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy – stosownie do opisanych rozważań - zobowiązane będą do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru wnioskowanych informacji i formalnych aspektów warunkujących uznanie zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy.