II SA/RZ 594/22

II SA/Rz 594/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2571/22 - Wyrok NSA z 2022-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64a, art. 64e, art. 124 § 1, art. 125 § 1, art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 30 § 4 - § 5, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 63 ust. 1, ust. 2, ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwów Z. R. i P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.790.84.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - sprzeciwy oddala -
Uzasadnienie
fSygn. akt II SA/Rz 594/22
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem sprzeciwów Z.R. oraz P.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.790.84.2022 uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 28 lutego 2022 r. nr RGP.6730.69.2021 ustalającą warunki zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;
Działając w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "K.p.a."), Wójt ustalił dla P.K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na: "Rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejących budynków gospodarczych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej" na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gm. [...]
Jak wynika z akt sprawy wniosek z dnia 30 kwietnia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji został złożony przez Z.R. Następnie pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. P.K. złożył wniosek o przeniesienie decyzji - projektu decyzji o warunkach zabudowy na jego rzecz. Jako podstawę prawną wskazał art. 63 ust. 5 u.p.z.p., załączył pismo Z.R., w którym wyraził on zgodę na powyższe i własne, z którego wynikało, że przejmuje on wszelkie warunki zawarte w decyzji – projekcie decyzji. Organ I instancji ustalił, że na dzień złożenia tego wniosku, właścicielem działki nr ewid. [...], objętej decyzją był już P.K.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...], wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 3 do wydanej decyzji. W przeprowadzonej analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, w oparciu o którą może zostać zrealizowana na wnioskowanej działce. Wydając decyzję pozytywną, organ ocenił, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.R., B.M., G.K. oraz A.I. Na wstępie odwołujący się zarzucili, że organ nieprawidłowo uznał za stronę postępowania P.K., który nie był wnioskodawcą. Następnie wskazali na naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie, gdyż organ powinien rozstrzygnąć, niezależnie od wniosku inwestora, wszystkie uzasadnione wątpliwości co do zakresu i charakteru wnioskowanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie odwołujących doszło również do naruszenia art. 48a i 48b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "P.b.") poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy równolegle z toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowaniem mającym na celu legalizację samowoli budowlanej budynków, których dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołujących się organ naruszył także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, podczas gdy przedmiotowa działka jest gruntem rolnym i jest objęta zabudową zagrodową. Doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy równolegle toczy się postępowanie legalizacyjne przed PINB, a także innych przepisów postępowania, ponieważ istniały podstawy do zawieszenia postępowania oraz do jego umorzenia.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy podzielił zarzut skarżących, że wydana decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że z treści przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że na jego podstawie możliwe jest przeniesienie jedynie wydanej już decyzji o warunkach zabudowy. Niemożliwe było zatem przeniesienie decyzji na podstawie wniosku z dnia 13 stycznia 2022 r., gdyż w tym czasie w obrocie prawnym decyzja ustalająca warunki zabudowy nie istniała, a postępowanie było nadal toku. Za stronę postępowania należało więc w dalszym ciągu traktować Z.R. SKO podkreśliło, że sam fakt sprzedaży działki przez pierwotnego wnioskodawcę nie spowodował, że P.K. stał się w tym wypadku następcą prawnym. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji w ponownym postępowaniu, w kontekście stawianych zarzutów, winien rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedza decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, o ile z innych przyczyn nie postanowi odmówić wydania warunków zabudowy bądź umorzyć postępowania.
Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 48a i 48b P.b., wskazując, że nie są to przepisy, które może stosować organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy. Natomiast jako trafne SKO oceniło twierdzenia stron związane z równolegle prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Jak wyjaśniło Kolegium, zasadą jest, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować, jednak w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest także w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Dotyczy to przypadków, gdy decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej w trybie określonym art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1 i 2 P.b., a o potrzebie jej uzyskania decyduje w tym wypadku organ nadzoru budowlanego, zaś inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się jej wydania. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. wstrzymał rozbudowę dwóch budynków gospodarczych, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowy, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. zawiesił postępowanie w sprawie legalności rozbudowy. Tym samym aktualnie nie ma żadnego postanowienia PINB, z którego wynikałby obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium brak jest zatem podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy i na chwilę obecną należałoby umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. SKO wyjaśniło, że jedynie z uwagi na fakt, że organ I instancji skierował decyzję do osoby, która nie jest stroną - tj. do P.K., a pominął stronę postępowania – Z.R., postanowiło przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zaznaczył, że wady tej nie można usunąć na etapie postępowania odwoławczego, gdyż byłoby to równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Kolegium zobligowało Wójta do uwzględnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy faktu, że stroną w postępowaniu jest Z.R. oraz wskazało, że dalszy sposób prowadzenia tego postępowania będzie zależny m. in. od tego, czy PINB wyda postanowienie, z którego wynikała będzie konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się Z.R. oraz P.K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwy od wydanej decyzji.
Z.R. w złożonym sprzeciwie zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., podnosząc, że nie ziściły się przesłanki do zastosowania tego przepisu. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jest on nadal stroną postępowania, jak również z tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy determinowane było postanowieniem PINB. Podkreślił, że decyzję o warunkach zabudowy przeniósł skutecznie w całości na P.K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Natomiast P.K. w złożonym sprzeciwie zarzucił naruszenie:
1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy;
2. art. 63 ust. 5 w zw. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została skutecznie przeniesiona;
3. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że nie może zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla realizowanej inwestycji, jeżeli przemawiają za tym okoliczności konkretnej sprawy;
4. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48 b ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uzależnione jest od uprzedniego odpowiedniego postanowienia PINB, z którego wynikłaby obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem jeśli inwestor zamierza legalizować samowolę, PINB wskazuje jedynie jakie dokumenty są konieczne do przedłożenia przez inwestora i nie jest to forma "postanowienia", z którego wynikałby obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;
5. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niezasadne zobowiązanie organu I instancji do rozważenia czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy organ I instancji rozpatrzył już tę kwestię, czemu dał wyraz wprost w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Wójta jego wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2022 r. o przeniesienie decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na jego rzecz oraz o dopuszczenie dowodów z załączonych do sprzeciwu dokumentów na okoliczność ich treści.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący rozwinął sformułowane zarzuty. Podniósł, że SKO jest niekonsekwentne w kwestii uznawania go za stronę postępowania, ponieważ rozpoznając złożone w toku postępowania ponaglenie traktowało go jako stronę postępowania, zaś aktualnie odmawia mu tego przymiotu. Wskazał, że twierdzenia co do zarzutu zamiaru obejścia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko są gołosłowne, gdyż wedle opinii uzyskanych z ochrony środowiska, działalność nie oddziałowuje na środowisko, nie były i nie są wymagane decyzje środowiskowe. Podkreślił również, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od uprzedniego wydania odpowiedniego postanowienia PINB.
W odpowiedzi na wniesione sprzeciwy SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego i/lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji PWINB z dnia [...] kwietnia 2022 r. należy wskazać, że została ona wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do art. 64a P.p.s.a. od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.).
Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został
w art. 64e P.p.s.a. i jest on znacznie okrojony w stosunku do sprawy zainicjowanej skargą. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy, co do zasady, może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone
z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub
w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co do zasady takie naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, które w konkretnych okolicznościach sprawy wyklucza jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy skutkować może decyzją kasacyjną.
W niniejszej sprawie od decyzji SKO zostały złożone dwa sprzeciwy – przez aktualnego i byłego właściciela nieruchomości, na której planowano zrealizować inwestycję opisaną na wstępie. Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż dotyczyły tej samej decyzji.
Według Sądu wystarczającą przesłanką do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie, że decyzja została skierowana do strony, która nie może i nie powinna być jej adresatem. Wbrew temu, co wskazało SKO, aktualny właściciel nieruchomości, na której znajduje się inwestycja ma status strony, co obliguje organy do zapewnienia mu udziału w postępowaniu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów, które wskazywałyby inną niż określona w art. 28 k.p.a. definicję strony postępowania. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że interes prawny mają nie tylko inwestor, ale właściciele nieruchomości sąsiednich, na które inwestycja może oddziaływać, a skoro tak to brak racjonalnego uzasadnienia, aby nie posiadał go aktualny właściciel nieruchomości, na której inwestor planuje zrealizować inwestycję. Mimo, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) istotne jest, że niewątpliwie dotyczy ona konkretnej nieruchomości, co do której inwestor ma plany inwestycyjne. Z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Mimo takiego brzmienia ww przepisu w praktyce ochrona prawa własności nie pozwala odmówić właścicielowi interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowym nie ma więc wątpliwości co do tego, że stroną postępowania o warunki zabudowy jest, oprócz inwestora będącego wnioskodawcą, także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ktoś zamierza zrealizować inwestycję (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2012 r., II SA/Gd 877/2011, wyrok WSA w Łodzi z 23 marca 2012 r., II SA/Łd 1229/11, wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak się podkreśla w doktrynie (zob. Krzysztof Buczyński - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014 tezy 2 – 3 do art. 63) orzecznictwo sądowoadministracyjne słusznie dokonało wykładni nadającej właścicielowi terenu przymiot strony, mimo że druga część art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że decyzję można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Ta treść przepisu może być interpretowana wprawdzie w różny sposób, także taki, że właściciel lub użytkownik nie są stroną, skoro, po pierwsze, ustawodawca wskazał, aby doręczać im jedynie "do wiadomości" w tym wypadku odpis decyzji, po drugie, z treści ust. 2 wynika exspressis verbis, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności. Ponadto strona zawsze otrzymuje decyzję, gdyż jest jej adresatem, a wskazanie "do wiadomości" wprowadza w tym wypadku pewien zamęt terminologiczny związany z trudnością odkodowania treści normy prawnej. Pozostają więc wątpliwości związane z praktyką urzędniczą, w której w decyzji organ na jednej liście wskazuje adresatów (jako strony), a oddzielnie podaje listę podmiotów, które otrzymują decyzję do wiadomości (zazwyczaj są to urzędy). Trudno jednak przyjąć, że ustawodawca przez wskazanie, że właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują decyzję do wiadomości, ograniczył ich udział we wcześniejszych stadiach postępowania. Taka interpretacja naruszałaby standardy procesowe, prawa podmiotowe i ochronę własności. Wskazuje się więc, że ustawodawca chciał tu jedynie podkreślić, jaki jest krąg adresatów, mimo że wnioskodawcą może być osoba niezwiązana żadnymi prawami z terenem. Należy więc podkreślić pogląd, że właściciel (lub użytkownik wieczysty) jest stroną postępowania, co daje mu prawo do uczestnictwa w każdym stadium postępowania. Trudno także nie zauważyć, że uczestnictwo właściciela w postępowaniu daje mu gwarancję ochrony własności przez możliwość zaskarżania rozstrzygnięcia, które przecież dotyczy przyszłych i potencjalnych zmian zagospodarowania jego terenu, wykonania prac budowlanych na jego nieruchomości czy zmiany sposobu użytkowania będącego jego własnością obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy ma taki charakter, że nie rodzi praw do terenu i uprawnień osób trzecich, lecz to nie oznacza zarazem, że nie może ona ograniczać prawa własności swym rozstrzygnięciem.
Ponadto decyzja o warunkach zabudowy może wpływać i w praktyce wpływa na wycenę nieruchomości – co z ekonomicznego punktu widzenia potwierdza, że zmienia ona własność, skoro zmienia wartość tego prawa.
W orzecznictwie nie budzi więc wątpliwości, że stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy będą te podmioty, które legitymują się tytułem prawnym w postaci własności lub użytkowania wieczystego (ewentualnie innym prawem rzeczowym) do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja ale i znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zasięg oddziaływania powinien być w tym przypadku rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie dotyczące warunków zabudowy dla działki wnioskowanej będzie wpływać na warunki zmiany zagospodarowania terenu dla działki osoby trzeciej, bez względu na to, czy dotyczyć to będzie potencjalnej i przyszłej budowy obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, czy w końcu zmiany zagospodarowania terenu, do której nie potrzeba pozwolenia na budowę.
Tak więc Sąd nie podziela stanowiska SKO, że P.K. nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na nieruchomości, której jest właścicielem. Jednakże nie był on wnioskodawcą w kontrolowanym postępowaniu i brak podstawy prawnej do przyjęcia możliwości jego wstąpienia w miejsce osoby, która złożyła wniosek. Zgodnie z wcześniej przytoczonym przepisem art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei ust. 1 tego przepisu stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Z powyższego jasno wynika, że decyzję wydaje się wnioskodawcy a nie osobie nawet przez niego wskazanej. Z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy w procedurze administracyjnej przepisy art. 30 § 4, § 4a czy § 5 k.p.a. nie mają zastosowania w odniesieniu do wnioskodawcy w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Z akt sprawy wynika, że wniosek złożył Z.R. Po sporządzeniu projektu decyzji w dniu 14 stycznia 2022 r. w urzędzie pocztowym został nadany "wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy". Powołując się na konkretny przepis – art. 63 ust. 5 u.p.z.p. P.K. wniósł o przeniesienie decyzji – projektu decyzji o warunkach zabudowy nr RGP.6730.69.2021 wydanej przez Wójta Gminy [...] dla inwestycji polegającej na "Rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejących budynków gospodarczych nr ewid. [...] w miejscowości C., gm. [...] dla Z.R. na rzecz P.K.".
Do powyższego pisma dołączono oświadczenia Z.R., który wyraził zgodę na przeniesienie decyzji – projektu ww decyzji oraz P.K. pt. "oświadczenie podmiotu wstępującego w miejsce inwestora", z którego wynika, że przejmuje on wszystkie warunki zawarte w decyzji – projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz kserokopię projektu decyzji.
Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana dopiero w dniu 28 lutego 2022 r. Jako osobę, na rzecz której ją wydano organ I instancji wskazał P.K., mimo że wnioskodawcą w sprawie był Z.R.
Odnosząc się do argumentacji składających sprzeciwy dotyczącej istnienia następstwa procesowego, wskazać należy, że przepis art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy za zgodą strony, dla której decyzja została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przepis ten nie miał zatem zastosowania do P.K., gdyż dopiero w wyniku rozstrzygnięcia sprawy, do której złożył pismo z dnia 13 stycznia 2022 r. z załącznikami, została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.
Z kolei przepis art. 30 § 4 k.p.a. regulujący kwestie następstwa procesowego, stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Także zdaniem Sądu wyżej wskazany przepis nie ma zastosowania do podmiotu nabywającego nieruchomość od podmiotu składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tejże nieruchomości. Jak słusznie wskazało SKO trzeba mieć bowiem na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, może złożyć każdy podmiot i to zupełnie niezależnie od tego czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma zamiar zrealizować swoje przedsięwzięcie. Wynika to z przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest powiązany z prawami rzeczowymi do nieruchomości, nie można automatycznie wstąpić w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy.
Podobne stanowisko wyraził m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 września 2016 r., sygn. II SAB/Bd 96/15.
Nie ulega też wątpliwości, że przywołany we wniosku z dnia 13 stycznia 2022 r. przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie ma zastosowania do projektu decyzji bo odnosi się on wprost do decyzji, a projekt decyzji nie rodzi żadnych uprawnień dla inwestora. Nie jest bowiem decyzją.
Tym samym organ powinien w tych okolicznościach najpierw wyjaśnić intencje wnioskodawcy Z.R. co do dalszego biegu postępowania bo treść ww pisma i załączników, w tym wskazanie ww podstawy prawnej sugeruje raczej, że wniosek ten zainicjował postępowanie oparte na art. 63 ust. 5 u.p.z.p., które jest postępowaniem odrębnym i niejako następczym w odniesieniu do postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Przepisy art. 52 ust.1 w zw. z art 64 ust. 1 ustawy stanowią, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Należy jeszcze raz podkreślić, że wnioskodawcą zgodnie z art. 63 ust. 2 może być każdy a nie tylko właściciel nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to także, że np. śmierć wnioskodawcy występującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia podjęcie w sprawie decyzji merytorycznej. Nie daje także podstaw do poszukiwania następców prawnych zmarłego wnioskodawcy, gdyż status osoby subiektywnie zainteresowanej ma w tym przypadku charakter wyłącznie osobisty (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 1197/14).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie potwierdza zatem stanowisko SKO, że naruszone zostały przepisy postępowania, które uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji wydał decyzję dla P.K., mimo że nie zaistniała żadna z podstaw przewidzianych w przepisach postępowania, tj. art. 30 § 4 - § 5 k.p.a., do przyjęcia następstwa prawnego względem wnioskodawcy Z.R. Tym samym w tych okolicznościach i wobec takich naruszeń przepisów postępowania SKO było wręcz zobligowane do uchylenia zaskarżonej decyzji I instancji, gdyż ewentualne orzeczenie reformatoryjne naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
SKO zaznaczyło wyraźnie w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że jedynym powodem wydania decyzji kasacyjnej było skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną. Jak wyżej wskazano P.K. jako aktualny właściciel nieruchomości jest stroną takiego postępowania, ale nie istnieją podstawy prawne aby wydać mu decyzję o warunkach zabudowy w postępowaniu, w którym wnioskodawcą była inna osoba. Co do zasady nie ma natomiast przeszkód, aby P.K. złożył taki wniosek po zakończeniu tego postępowania – w razie jego umorzenia, bądź jeśli zostanie wydana pozytywna decyzja w odrębnym postępowaniu skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 63 ust. 5 u.p.z.p., kiedy zostaną spełnione ustawowe przesłanki.
Ograniczony zakres kontroli w sprawie rozpoznawanej na skutek wniesienia sprzeciwu nie pozwala Sądowi na zajęcie stanowiska w kwestiach merytorycznych takich jak dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy toczy się postępowanie legalizacyjne wobec tego, że obiekt już istnieje oraz co do możliwości prowadzenia i zakończenia postępowania opartego na przepisie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., w sytuacji gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest ostateczna. W okolicznościach sprawy wykracza to bowiem poza granice kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym.
Sąd oddalił wnioski dowodowe ze sprzeciwu P.K., gdyż wskazane środki dowodowe nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy z wyżej przedstawionych względów. Złożenie przez niego kolejnego już wniosku opartego na art. 63 ust. 5 u.p.z.p., tj. o przeniesienie decyzji, po wydaniu decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie zakończyło się, a wskazana w tym wniosku decyzja organu I instancji została uchylona zaskarżoną sprzeciwem decyzją SKO z dnia 12 kwietnia 2022 r., nie miała żadnego wpływu na możliwość oceny przez Sąd legalności ww decyzji SKO. Z tych samych powodów nie było żadnych podstaw do zawieszenia postępowania sądowego przewidzianych w art. 124 § 1 czy art. 125 § 1 P.p.s.a., w szczególności ocena legalności decyzji kasacyjnej, która mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia narusza art. 138 § 2 k.p.a. nie zależy w żadnej mierze od wyniku postępowania a przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy i to jeszcze decyzji, której de facto nie ma w obrocie prawnym na skutek zasadnie wydanej decyzji kasacyjnej, której podstawy zostały wykazane.
Z.R. nie mógł skutecznie przenieść na P.K. decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, a poza tym do rozstrzygnięcia owego "przeniesienia" także jest potrzebna decyzja właściwego organu. Nie wystarczy sama wola osób zainteresowanych.
Jak wcześniej wskazano, z uwagi na ocenę, że wskazany przez SKO jako jedyny powód wydania decyzji uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. mimo błędnego odniesienia tej przyczyny do przepisów postępowania, które zostały naruszone, brak było podstaw do oceny pozostałych zarzutów sprzeciwów.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciwy na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.