II SA/RZ 592/23

II SA/Rz 592/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 22, art. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
ar. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skargi A. P. i P. P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2023 r. nr OA.7722.25.3.2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 592/23
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi A.P. i P.P. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 2 marca 2023 r. nr OA.7722.25.3.2023 dotyczące wstrzymania robót budowlanych.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 23 listopada 2022 r. przeprowadzili kontrolę na stanowiącej własność A. i P. P. działce nr [...] w miejscowości S. W następstwie kontroli z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej.
Wg oświadczeń P. P., przedmiotowy obiekt został umieszczony na działce na przełomie kwietnia i maja 2022 r. Obiekt stanowi własność jego i żony, służąc jako tymczasowy obiekt budowlany stanowiący wyłącznie eksponat wystawowy, ponieważ z żoną prowadzą firmę zajmującą się produkcją tego typu obiektów. Organ I instancji nie dał wiary oświadczeniu inwestora, wskazując, że eksponatem wystawowym według internetowego słownika języka polskiego PWN jest przedmiot wystawiony do oglądania w muzeum lub na wystawie. Ponadto miejsce usytuowania obiektu budzi uzasadnione wątpliwości (brak możliwości jego oglądania - obiekt usytuowany elewacją tylną, w odległości ok. 40 m od drogi gminnej).
Organ ustalił także, że względem przedmiotowej inwestycji nie toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz nie uzyskano pozwolenia na budowę ani nie dokonano zgłoszenia. Wobec braku fundamentów organ zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany w świetle art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.P.b.). Obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie spełniał warunków z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.P.b., tj. przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. PINB stwierdził, że budowa przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej była prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę i należy uznać ją za samowolę budowlaną. Budowa została zakończona i nie występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
W związku z powyższym PINB postanowieniem z 17 stycznia 2023 r. nr PINB.5160.2.9.2022 - działając na podstawie art. 48 ust. 1 u.P.b. - wstrzymał A. i P. P. roboty budowlane przy budowie tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej o wymiarach 7,64 x 2,88 m z dobudowanym tarasem o wymiarach 2,88 x 2,31 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. stanowiącej własność A. i P. P. Równocześnie poinformował w tym postanowieniu, że w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia inwestor ma możliwość złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, oraz że w celu uzyskania decyzji o legalizacji koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 f u.P.b.
Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożyli A. i P. P., zarzucając jego wydanie wobec eksponatu który nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, błędne poinformowanie /pouczenie ich o wysokości opłaty legalizacyjnej poprzez przywołanie błędnej podstawy prawnej i jej zawyżenie na niekorzyść strony ponad 25-krotnie oraz wybiórczą ocenę przedstawionego przez nich materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania faktu istnienia eksponatu na ich działce za nieudowodniony.
PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z 2 marca 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 u.P.b. - utrzymał w mocy postanowienie PINB z 17 stycznia 2023 r.
W ocenie PWINB, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych o których mowa w art. 3 pkt 5 u.P.b. Zasadnicze rodzaje obiektów budowlanych określa art. 3 pkt 1-4 u.P.b.; są nimi budynki, budowle, obiekty liniowe oraz obiekty małej architektury. Przepis art. 3 pkt 5 ww. ustawy stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych o charakterze tymczasowym, przez które należy rozumieć nie tylko obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, lecz także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolnostojące maszty antenowe. Cechami odróżniającymi obiekt budowlany od tymczasowego obiektu budowlanego jest - jak wynika z powyższego przepisu - albo czas użytkowania obiektu, albo trwałość jego związania z gruntem. Tymczasowy obiekt budowlany ma bądź krótką trwałość użytkowania (krótszą od trwałości technicznej), bądź nie jest trwale związany z gruntem. Oczywiście zawsze powinien posiadać cechy obiektu budowlanego.
Przedmiotowy obiekt posiada ściany i dach, nie posiada natomiast fundamentów charakterystycznych dla budynku samodzielnie przenoszących obciążenia obiektu na grunt i zapewniających stateczność obiektu, gdyż konstrukcję nośną stanowi platforma przyczepy samochodowej ustawionej na bloczkach betonowych w ośmiu punktach po zewnętrznej krawędzi przyczepy, stanowiąc jej stałe podparcie. Obiekt posiada dwie osie z zamontowanymi kołami jezdnymi oraz zaczepem, który znajduje się pod dobudowanym tarasem. Koła i bloczki betonowe ustawione są bezpośrednio na gruncie, co wynika z dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas kontroli. Niewątpliwie zatem obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem. Brak fundamentów, przez co obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem, jest jednak elementem, który przesądza o tymczasowości obiektu budowlanego.
Konstrukcja obiektu zamontowanego na przyczepie wykonana jest z drewna, obudowana dwustronnie deskami. Ściany obiektu docieplone są wełną mineralną. Dach wykonany jest jako wielospadowy, a po obu stronach połaci znajdują się cztery lukarny z oknami oraz dwie lukarny bez okien. Dach wykonany jest w konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką o imitacji gontu. Konstrukcja dachu od wewnątrz obiektu obita jest deskami.
Przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą posiadającą instalacje: elektryczną oraz wody i kanalizacji, zapewniające możliwość ich użytkowania oraz został wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych, m.in. belek drewnianych, desek, wełny mineralnej, blachodachówki. Obiekt pełni funkcję użytkową budynku mieszkalnego i jednocześnie - jak ustalił organ I instancji - funkcję rekreacyjną. Biorąc pod uwagę rodzaj robot budowlanych w następstwie których doszło do powstania przedmiotowego obiektu, należy stwierdzić, że stanowiły one budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.P.b. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu.
W odniesieniu do obiektów tymczasowych takich jak przedmiotowy obiekt czy inne gotowe konstrukcje, wykonywanie z reguły polega na usytuowaniu ich na gruncie. Należy przy tym zauważyć, że "tymczasowość" obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla wymagań prawnych związanych z jego budową, ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1 u.P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31.
W przepisach tych określono odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 ust. 1 u.P.b. zawarty został katalog obiektów, na budowę których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane jest dokonanie zgłoszenia, w ust. 2 - katalog obiektów na budowę których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonanie zgłoszenia, w ust. 3 - katalog robót budowlanych na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane jest dokonanie zgłoszenia, w ust. 4 - katalog robót budowlanych na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonanie zgłoszenia.
W odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymagają jedynie obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położone na terenie budowy oraz ustawione barakowozy używane przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 21 u.P.b.) oraz tymczasowe obiekty budowlane, stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 2 pkt 22 u.P.b.).
Natomiast zgłoszeniu podlegają tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 u.P.b.).
W świetle wymienionych przepisów, budowa przedmiotowego obiektu nie została objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 u.P.b., gdyż przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, pod oznaczonymi warunkami, tymczasowe obiekty budowlane, których budowę zgłoszono z trybie art. 30 ust. 2 u.P.b.
W niniejszym przypadku przedmiotowy obiekt zrealizowano przełomie kwietnia i maja 2022 r., nie dokonując uprzedniego zgłoszenia.
Przedmiotowy obiekt nie jest także tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniącym jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanym na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 2 pkt 22 u.P.b.), ponieważ nie spełnia tych warunków. Nie chodzi przy tym tylko o jego lokalizację na terenie na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie przeznaczono go wprost na cel wystawowy, bo jak wynika z akt sprawy, część działki nr [...] w miejscowości S. na której usytuowany jest przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany o funkcji rekreacyjnej, położona jest na terenie, na którym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [....]. Obiekt ten usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem M/U - tereny zabudowy mieszkaniowej, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany pełni funkcję użytkową budynku mieszkalnego rekreacyjnego. W obiekcie tym są pomieszczenia typowe dla budynków mieszkalnych: przedsionek, pomieszczenie główne z aneksem kuchennym, łazienka, w przestrzeni poddasza wykonane są dwa pomieszczenia typu antresola, do których prowadzą schody o konstrukcji drewnianej. Aneks kuchenny wyposażony jest w podstawowe urządzenia i meble, tj. lodówkę, zlewozmywak, płytę grzewczą elektryczną oraz szafki na naczynia. W łazience znajdują się: kabina prysznicowa, umywalka, ubikacja i podgrzewacz ciepłej wody. W pomieszczeniach antresoli znajdują się materace jako miejsca do wypoczynku i spania. W części głównej obiektu znajduje się stół, narożnik, kominek ekologiczny elektryczny oraz telewizor. Obiekt wyposażony jest w instalacje: elektryczną, wody i kanalizacji. Od wejścia do obiektu wykonany jest taras o konstrukcji drewnianej, posadowiony na słupach drewnianych, które ustawione są na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie. Taras posiada barierki drewniane oraz wejście wykonane z trzech stopni drewnianych. Zatem tymczasowy obiekt budowlany oraz taras o konstrukcji drewnianej stanowią całość techniczno - użytkową i stanowią obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego postępowania.
W południowo - zachodniej części działki w odległości 10,40 m od słupa energetycznego usytuowana jest skrzynka elektryczna, do której wykonany jest przyłącz kablem ziemnym od skrzynki usytuowanej na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność inwestorów.
Powyższe oznacza wg PWINB, wbrew stanowisku inwestorów, że spornego obiektu nie można zakwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego, który stanowi wyłącznie eksponat wystawowy w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 22 u.P.b., ponieważ jest to obiekt, który spełnia funkcję użytkową budynku rekreacyjnego.
Przyczepa z posadowioną na niej konstrukcją budowlaną, która jest przystosowana do pełnienia funkcji obiektu budowlanego mieszkalnego o funkcji rekreacyjnej, posadowiona na gruncie w celu pełnienia tej funkcji, spełnia przesłanki zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Podstawowym celem wymienionej przyczepy nie jest poruszanie się po drogach (pomimo posiadania dowodu rejestracyjnego i opłacania składki ubezpieczenia komunikacyjnego OC), ale stanowienie podstawy dla pomieszczeń mieszkalnych o funkcji rekreacyjnej, więc pełnienie funkcji takiego obiektu. W takiej sytuacji, jak wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2019 r. II OSK 1941/17 (dostępnym na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/), fakt przystosowana takiej przyczepy także do przemieszczania jej po drogach nie przesądza o tym, że nie może ona być uznana za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany po ustawieniu jej na gruncie i to pomimo braku trwałego związania z gruntem. Do akt sprawy dołączono także wydruk ze strony internetowej https://www.booking.com/ zawierający opis i zdjęcia świadczące o tym, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest udostępniany do celów rekreacyjnych poprzez ten portal.
Wobec powyższego, zdaniem PWINB, przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku rekreacyjnego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. Zasadnym było zatem wdrożenie procedury z art. 48 u.P.b. pozwalającej zalegalizować powstałą samowolę budowlaną pod warunkiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego złoży wniosek o legalizację, przedłoży wymagane postanowieniem dokumenty legalizacyjne oraz wniesie opłatę legalizacyjną.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Stosownie do treści art. 48 ust. 5 u.P.b., postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Możliwość złożenia wniosku o legalizację wynika z art. 48a u.P.b., zgodnie z którym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin o którym mowa w ust. 1 biegnie od dnia w którym to postanowienie stało się ostateczne, czyli 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizacje biegnie od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1). Przedłożone dokumenty legalizacyjne podlegają sprawdzeniu przez organ nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o którym mowa w ust. 1a (usunięcie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych), organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). W ostatnim etapie legalizacji w trybie art. 48 u.P.b., zgodnie z art. 49 ust. 4, po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: 1) zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz 2) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona.
Zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 u.P.b., wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kategorie obiektów budowlanych określa załącznik do u.P.b., zgodnie z którym opisaną powyżej budowlę, jaką jest tymczasowy obiekt budowlany o funkcji mieszkalnej rekreacyjnej, należy zaliczyć do VIII kategorii obiektów budowlanych, pn.: "inne budowle". W niniejszym przypadku opłata legalizacyjna została wyliczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy i będzie równa 50 x (s = 500 zł) x (k = 5,0) x (w =1,0) = 50 x 500 zł x 5,0 x 1,0 = 125 000 zł.
Legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora czy właściciela. Skutkiem nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie jest wydanie decyzji o rozbiórce zgodnie z art. 49e u.P.b. Definiując w u.P.b. tymczasowy obiekt budowlany ustawodawca wprost, jako przykład tego rodzaju obiektu budowlanego, wskazuje barakowozy, a więc też pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Istnieje możliwość ewentualnego umorzenia należnej opłaty legalizacyjnej (w części lub całości), lub rozłożenia jej na raty. Uprawnienia do rozłożenia na raty lub umorzenia opłaty legalizacyjnej na wniosek zobowiązanego posiada wojewoda (art. 49c u.P.b.).
Skargę na postanowienie PWINB z 2 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli A. i P. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 3 pkt 1 i 5 u.P.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec uznania ruchomości w postaci mobilnej przyczepy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U z 2022 r., poz. 988, dalej: u.P.r.d.), niewyposażonej w żadne instalacje zapewniające możliwość ich użytkowania, żadne przyłącza jakichkolwiek mediów, za obiekty budowlane w rozumieniu przepisów u.P.b., podczas gdy przyczepa nie podlega reżimowi u.P.b., nie została wzniesiona z użyciem materiałów budowlanych, nie jest wyposażona w żadne instalacje zapewniające możliwość ich użytkowania, żadne przyłącza, a wystawiona została na nieruchomości wyłącznie jako jeden z eksponatów /przedmiotów do sprzedaży i podlega regulacjom u.P.r.d.;
2. art. 2 pkt 50 u.P.r.d. przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że tzw. "domki holenderskie" są przyczepami w rozumieniu ww. przepisu, a nie obiektami budowlanymi w rozumieniu u.P.b.;
3. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i 29 u.P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wobec przyczepy stanowiącej eksponat, jako rzeczy ruchomej (przyczep w rozumieniu u.P.r.d., nie wyposażonych w żadne instalacje umożliwiające korzystanie z nich), która nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 5 u.P.b.;
4. art. 29 ust. 2 pkt 22 u.P.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "eksponat wystawowy":
5. art. 7, art. 77 oraz art. 124 § 2 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niedokonaniu oceny materiału dowodowego, a wręcz całkowite pominięcie, być może celowe, nieodniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do licznych dowodów przedstawionych przez strony, w tym dowodów z dokumentów urzędowych (MPZP), z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania istnienia eksponatu na działce skarżących za nieudowodniony, mimo że przyczepa /eksponat znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową.
Skarżący nadto podnieśli, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych które zostały już zakończone. Już tylko z tej przyczyny zaskarżone orzeczenie podlegać powinno uchyleniu albo nawet stwierdzeniu nieważności. Przepisy u.P.b. mają zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych, nie mają zastosowania do innych rzeczy ruchomych przechowywanych na nieruchomości, w tym nie mają zastosowania do przyczep w rozumieniu art. 2 pkt 50 u.P.r.d.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, o czym stanowi art. 151 P.p.s.a.
W analizowanej sprawie postanowieniem z 17 stycznia 2023 r. wydanym na postawie art. 48 ust. 1 u.P.b. PINB w [...] nakazał A. i P.P. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej z dobudowanym tarasem, usytuowanego na działce nr [...] w S. Jednocześnie w postanowieniu tym organ pouczył stronę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację tymczasowego obiektu budowalnego. Postanowienie to na skutek rozpoznania zażalenia inwestorów (skarżących) zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem PWINB z 2 marca 2023 r.
Obecne brzmienie przepisu art. 48 u.P.b. nadane zostało ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek powyższych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostaje rozpoczęte wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 u.P.b.). W postanowieniu tym organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Jeżeli w dalszym postępowaniu wniosek taki nie zostanie złożony, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 1 powoływanej ustawy), natomiast złożenie wniosku wdraża procedurę legalizacyjną. Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść postanowienia organu I instancji) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.
Zauważyć w związku z tym należy, iż rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u.P.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie.
Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.P.b., przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. m.in. wyroki NSA z 5 kwietnia 2019 r. II OSK 1256/17 oraz z 10 września 2019 r. II OSK 1941/17, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone wyrokach z 31 sierpnia 2005 r. OSK 1922/04, z 14 kwietnia 2004 r. II OSK 104/04, dostępnych j.w., w zakresie zasadności zakwalifikowania przyczep campingowych typu "domek holenderski" jako tymczasowych obiektów budowlanych. Wobec wyposażenia przyczepy w instalację energetyczną, wodociągową oraz instalację sanitarną nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa przyczepa, po jej posadowieniu na gruncie, pełni wyłącznie funkcje mieszkalno - rekreacyjne, nawet jeżeli koła przyczepy nie zostały zdemontowane. W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotowy domek holenderski posiada wszystkie cechy, które umożliwiają zamieszkiwanie w nim ludzi. Nie sposób zatem uznać, aby nie stanowił on tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 u.P.b. Jeżeli przyczepa campingowa została ustawiona przez na działce, a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna jak i nad nią wybudowane zostało zadaszenie, zaś obok jest taras na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy campingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno - wypoczynkowym, czyli w żadnym przypadku nie jest to pojazd w świetle art. 2 pkt 50 u.P.r.d. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r. II OSK 1774/07, LEX nr 537719). Ponadto wyposażenie barakowozu w elementy wskazujące na wykorzystywanie w celach innych niż transport, a mianowicie w komin, schodki ułatwiające wejście do środka i dopływ energii elektrycznej dowodzą stacjonarnego wykorzystywania barakowozu, a nie uczynienia z niego środka transportu. Barakowóz nie jest przyczepą w rozumieniu u.P.r.d., jest tymczasowym obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 stycznia 2011 r. II SA/Bk 563/10, LEX nr 765725)
Realizacja takiego obiektu wymaga zaś pozwolenia na budowę, o ile obiekt ten został posadowiony na gruncie na czas określony nie przekraczający 180 dni. Gdy okres ten przekracza 180 dni, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 7 u.P.b.). Przepisy u.P.b. nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości. Nie ma jakiegokolwiek znaczenia ewentualne umieszczenie na nim informacji o możliwości zakupu takiego typu domku, bo okoliczność ta sama w sobie nie czyni owego obiektu eksponatem wystawowym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 22 u.P.b., wziąwszy pod uwagę inne okoliczności sprawy, takie jak chociażby fakt umieszczenia oferty o możliwości jego wynajmu na stronie www.booking.com.
Reasumując, zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, aby argumentacja skarżących podważała ustalenia i ocenę prawną orzekających w sprawie organów, w tym co do wskazania sposobu obliczenia opłaty legalizacyjnej.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.