II SA/RZ 59/24

II SA/Rz 59/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
at. 72 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. [...] spółka jawna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 listopada 2023 r. nr SKO 4170.37.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 9 października 2023 r. nr GKN.6220.02.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej C. sp. z o.o. [....] spółka jawna w W. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 59/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. [...] Spółka Jawna w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 20 listopada 2023 r. nr SKO 4170.37.2023 dotycząca środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta [...] - po rozpatrzeniu wniosku Spółki - decyzją z 9 października 2023 r. nr GKN.6220.02.2023 odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa czterostanowiskowej stacji paliw wraz z podziemnymi zbiornikami na paliwa realizowana ramach rozbudowy i przebudowy galerii handlowo-usługowo rozrywkowej, polegającej na przebudowie fragmentów części istniejącej i realizacji nowej części o funkcji handlowo-usługowo-rozrywkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] obr. nr [...] w [....] z uwagi na niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że przedsięwzięcie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 34 i 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), tj. inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.
Teren planowanego przedsięwzięcia objęty jest MPZP zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] pomiędzy ulicami [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), zmienioną późniejszymi uchwałami (z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] i z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...]). Zgodnie z zapisami MPZP, na terenie 16UC umiejscowiono zabudowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², z towarzyszeniem: a) usług: turystyki i gastronomii, kultury, sportu, powierzchni biurowych, zieleni, ochrony zdrowia /domy opieki społecznej, b) komunikacji samochodowej: dojazdów, miejsc parkingowych, komunikacji pieszej. Dla terenów istniejącej zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem 31U/MW przeznaczeniem jest natomiast zabudowa usługowa z towarzyszeniem: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, komunikacji samochodowej: dojazdów, miejsc parkingowych.
Burmistrz stwierdził, że nie zostały spełnione zapisy szczegółowe Planu, tj. minimalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu 31U/MW nie mniejszy niż 0,1 (§ 10 pkt 4 lit. i) w obrębie działki budowlanej [...] oraz działki budowlanej nr [...], minimalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu 16UC nie mniejszy niż 1,0 dla działki budowlanej nr [...], ograniczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla terenu 16UC do 80% powierzchni działki budowlanej dla działki budowlanej nr [...] oraz nakaz utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej 10% dla terenu 16UC w ramach działki budowlanej nr [...] i działki budowlanej nr [...]. Organ administracji wskazał przy tym, że za działkę budowlaną należy uznać działkę gruntową lub działki stanowiące jedną nieruchomość posiadającą jedną księgę wieczystą, natomiast działki lub nieruchomości posiadające odrębne księgi wieczyste należy traktować jako odrębne działki budowlane. Na podstawie informacji zawartej w rejestrze gruntów, działki wchodzące w zakres inwestycji, tj. działki nr [...] w [...] nie stanowią jednej nieruchomości. Odrębną nieruchomość stanowią działki nr [...], kolejną działki nr [...], natomiast działki nr [...] stanowią odrębne działki budowlane.
W odwołaniu od decyzji Burmistrza Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz.1094, dalej: u.u.i.ś.) poprzez bezzasadną odmowę wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ze względu na rzekomą niezgodność przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego MPZP,
2. art. 7, art. 77 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów Państwa,
3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść inwestora stwierdzonych przez organ wątpliwości co do wykładni treści postanowień obowiązującego MPZP, pomimo tego, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni korzystnej dla inwestora i uwzględniającej jego uzasadnione interesy,
4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowania uzasadnienia podjętej decyzji, które nie są wystarczające do pełnego poznania motywacji jaką kierował się organ wydający.
SKO opisaną na wstępie decyzją z 20 listopada 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 9 października 2023 r.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że za działkę budowlaną należy uznać działkę gruntową lub działki stanowiące jedną nieruchomość posiadającą jedną księgę wieczystą, natomiast działki lub nieruchomości posiadające odrębne księgi wieczyste należy traktować jako odrębne działki budowlane. Podzieliło także stanowisko, że nie zostały spełnione zapisy szczegółowe Planu, tj. minimalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu 31 U/MW nie mniejszy niż 0,1 (§ 10 pkt 4 lit. i) w obrębie działki budowlanej nr [...] oraz działki budowlanej nr [...], minimalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu 16UC nie mniejszy niż 1,0 dla działki budowlanej nr [...], ograniczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla terenu 16UC do 80% powierzchni działki budowlanej dla działki budowlanej nr [...] oraz nakaz utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej 10% dla terenu 16UC w ramach działki budowlanej nr [...] i działki budowlanej nr [...]. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki negatywne uzasadniające odmowę wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. W przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe.
Ponadto inwestor dysponuje prawomocną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2023 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę Galerii, ale nie obejmuje ona swym zakresem realizacji stacji paliw. Niewątpliwym także w sprawie pozostaje, że sam wnioskodawca określił przedmiot postępowania (którym to zakresem organ administracji jest związany), tj. "Budowa czterostanowiskowei stacji paliw wraz z podziemnymi zbiornikami na paliwa realizowana ramach rozbudowy i przebudowy galerii". Tym samym zarzut koncentracji organu na budowie instalacji a nie na rozbudowie i przebudowie Galerii (szerszy zakres) jest niezasadny.
Skargę na decyzję Kolegium z 20 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:
1) art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez bezzasadną odmowę wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ze względu na rzekomą niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego MPZP,
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie wyeliminowało wad decyzji organu I instancji,
3) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,
4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz 8 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów Państwa,
5) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej stwierdzonych przez organ wątpliwości co do wykładni treści postanowień obowiązującego Planu miejscowego, pomimo tego, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni korzystnej dla skarżącej, uwzględniającej jej uzasadnione interesy,
6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji w sposób który nie jest wystarczający do pełnego poznania motywacji, jaką kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,
7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, co oznacza, że organ II instancji nie sprostał wymogom działania na podstawie przepisów prawa, działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania czy wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów z projektu zagospodarowania terenu przygotowanego przez [...] oraz z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 2023 r. nr [...] na podnoszoną w skardze okoliczność zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego oraz relacji między zabudową galerii a planowanym przedsięwzięciem.
Spółka podała, że budowa stacji paliw z punktu widzenia przepisów u.u.i.ś. stanowi jeden z elementów rozbudowy Galerii (posługując się pojęciami zaczerpniętymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - rozbudowy centrum handlowego). Sama planowana rozbudowa Galerii nie przekroczy 0,68 ha w zakresie powierzchni użytkowej obiektów i 0,3 ha w zakresie powierzchni rozbudowywanego układu komunikacyjnego. W świetle § 3 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, rozbudowa galerii jako takiej nie wymagała zatem uzyskania zmiany dotychczasowej lub uzyskania nowej decyzji środowiskowej ze względu na brak przekroczenia określonych tym przepisem progów. Konieczność wystąpienia o wydanie decyzji środowiskowej związana była z wyodrębnioną w rozporządzeniu funkcją instalacji, która w przyszłości ma się stać elementem istniejącego centrum handlowego.
Planowane przedsięwzięcie będzie polegało na sprzedaży paliw płynnych (stacja paliw) oraz artykułów podstawowego zaopatrzenia ludności (lokal typu "convenience store"), a także na świadczeniu usług gastronomicznych (lokal gastronomiczny). Funkcje te są zgodne z funkcjami wskazanymi dla terenu 16UC w MPZP. Podstawową funkcją terenu 16UC jest funkcja handlowa z towarzyszeniem usług, w tym usług gastronomicznych i komunikacji samochodowej, a projektowane przedsięwzięcie te funkcje realizuje. Planowa stacja paliw ma być połączona z budynkiem galerii zadaszonym ciągiem pieszym (wiata), przy czym budowa wiaty i budynku gastronomicznego jest objęta pozwoleniem na budowę z [...] maja 2023 r. i została już zrealizowana. Także budynek magazynu oraz sklepu typu "convenience store" są objęte pozwoleniem na budowę z [...] maja 2023 r. Zatem stacja paliw tylko w niewielkim stopniu dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku galerii. Organy błędnie uznały, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla stacji paliw obejmuje swoim zakresem (przedmiotem) budowę wolnostojącego budynku usług gastronomicznych, magazynu dla lokali handlowych oraz lokalu typu "convenience store", a także wszystkich ciągów pieszych i zadaszeń. Błędem organu jest również powołanie się - dla uzasadnienia odmiennego stanowiska - na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316). Na podstawie tej samej klasyfikacji organ uznaje zadaszenie (wiatę) z dystrybutorami za budynek stacji paliw, który jego zdaniem nie został ujęty w wydanym pozwoleniu na budowę z [...] maja 2023 r. nr [...]. W ocenie skarżącego przywołana powyżej PKOB służy jednak potrzebom statystyki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych itp. Nie jest to akt prawny, który znajduje zastosowanie do interpretacji prawa budowlanego. Istnienie odrębnego wejścia oraz brak wydzielonej przestrzeni publicznej dostępnej dla wszystkich użytkowników nie wystarczy dla uznania odrębności budynku od innego budynku. Ponadto organ uznaje zadaszenie (wiatę) nad dystrybutorami za budynek, pomijając zupełnie definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, która stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wbrew temu co twierdzą organy I i II instancji, zadaszenie to zostało objęte pozwoleniem na budowę z 19 maja 2023 r. Ten "budynek" nie pełni funkcji usługowej, ponieważ zadaszenie służy jedynie ochronie dystrybutorów paliwa i innych substancji, dla bezpieczeństwa i wygody klientów. Użyta przez skarżącą nazwa na załączniku graficznym do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia "część handlowa - obsługa stacji" w żaden sposób nie sugeruje, że zadaszenie z dystrybutorami pełni funkcję usługową, a jedynie informuje, że płatność za paliwa i inne substancje pobrane z dystrybutorów będzie dokonywana w sklepie typu "convenience store", który powstanie w przebudowywanej i rozbudowywanej części galerii. Lokalizacja wiaty z dystrybutorami jest więc zgodna z przeznaczeniem terenu w MPZP, ponieważ pełni ona funkcję handlową. Ponadto należy zauważyć, że aktualnie wiele stacji paliw umożliwia dokonanie zapłaty za paliwo za pośrednictwem aplikacji mobilnej lub u pracownika zaopatrzonego w przenośny terminal płatniczy - bez konieczności wchodzenia do budynku stacji /sklepu, co potwierdza funkcję handlową wiaty z dystrybutorami.
Kolegium oraz organ I instancji błędnie przyjęły, że zapisy MPZP nie dopuszczają przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obszarze oznaczonym 31U/MW w całości pod komunikację i dojazdy, a proponowany sposób zagospodarowania nie realizuje wymaganej minimalnej wartości wskaźnika intensywności zabudowy. Zgodnie z § 10 MPZP, dla terenów istniejącej zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem 31U/MW, "przeznaczeniem jest zabudowa usługowa z towarzyszeniem: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, komunikacji samochodowej: dojazdów, miejsc parkingowych". Plan miejscowy wprowadził w § 3 ust. 2 pkt 1 definicję pojęcia "funkcja terenu podstawowa", ale tym pojęciem w dalszej treści się nie posługuje, a posługuje się określeniem "przeznaczenia" terenu pod jakąś funkcję z "towarzyszeniem" innych funkcji. Posługuje się także pojęciem funkcji uzupełniającej, która nie została w tym planie zdefiniowana. W MPZP nie zostały określone żadne wskaźniki określające, jaka część działki budowlanej może być przeznaczona na funkcje towarzyszące. Określono jedynie wielkość dopuszczalnej powierzchni zabudowy na poziomie do 80% powierzchni działki budowlanej, nakaz utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej na poziomie 20% oraz wskaźnik intensywności zabudowy nie mniejszy niż 0,1 i nie większy niż 3,2. Plan zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie przewiduje na terenie 31U/MW żadnej zabudowy kubaturowej, a jedynie budowę dojazdów wraz z kompaktowym rondem, przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie z tym, co podano w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, powierzchnia biologicznie czynna po realizacji przedsięwzięcia na terenie 31U/MW będzie wynosić ok. 23,54%, a powierzchnia utwardzona ok. 76,46%, tak więc planowane zagospodarowanie spełnia wymagane planem dla tego terenu wskaźniki zabudowy, które możliwe są do wyliczenia w sytuacji, kiedy nie przewiduje się lokalizacji zabudowy kubaturowej. Istotne jest także to, że obecnie na analizowanej działce funkcjonuje już układ drogowy stanowiący dojazd do terenu 16UC, a na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 31U/MW znajduje się już zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa, a więc przeznaczenie tego terenu zostało w części zrealizowane. Wspomniany układ drogowy stanowiący dojazd do terenu 16UC, który obecnie będzie podlegał zmianie, został zlokalizowany zgodnie ze zmianami wprowadzonymi uchwałą zmieniająca MPZP z [...] sierpnia 2014 r., która dla terenu 31U/MW przewidziała obsługę komunikacyjną z ulic wewnętrznych: [...] powiązanej z ul. [...] i [....] powiązanej z ul. [...] oraz poprzez drogi wewnętrzne niewyznaczone na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem 16UC. Planowany układ drogowy łączy ulicę wewnętrzną [...] z drogami wewnętrznymi na terenie 16UC, a więc jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, tą samą uchwałą wprowadzono do tekstu MPZP § 13a, który w pkt 4 stanowi, że dla terenu urządzeń infrastruktury technicznej oznaczonego w planie symbolem 35E ustala się obsługę komunikacyjną z ul. [...] poprzez ulicę wewnętrzną [....] i przez teren 31U/MW. Tym samym Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że MPZP nie dopuszcza przeznaczenia fragmentu działki [...], który znajduje się w obszarze 31U/MW, wyłącznie pod komunikację.
Dokonana w sprawie rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właściciela nieruchomości jest niedopuszczalna w świetle stanowiska judykatury. W istocie bowiem organy wywodzą z ustaleń MPZP nakazy niewynikające z żadnych jego treści, co w istocie prowadzi do istotnego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącej.
Nieprawidłowe jest stanowisko organów utożsamiające działkę budowlaną z nieruchomością lub nieruchomościami objętymi jedną księgą wieczystą. Zgodnie z definicją znajdującą się w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. A zatem dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną istotne są okoliczności obiektywne, spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Natomiast przepisy mające cel porządkujący pod względem prawnym czy ewidencyjnym, takie jak np. przepisy o ewidencji gruntów czy przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą w sposób mechaniczny, bez uwzględnienia okoliczności sprawy, wpływać na rozumienie tego pojęcia i przesądzać o jego treści, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych uznana za działkę budowlaną. Każda działka budowlana jest nieruchomością, ale nie każda nieruchomość jest działką budowlaną. Tym samym określone zapisami MPZP wskaźniki, zarówno dla terenów oznaczonych symbolem 31U/MW jak i 16UC, należy odnosić do wielkości powierzchni działki budowlanej znajdującej się w danym terenie wyodrębnionym planem.
Ponadto organ odwoławczy odniósł się jedynie do części zarzutów podniesionych w odwołaniu. Pozostałe zarzuty zostały pominięte, co dotyczy w szczególności kwestii zgodności zamierzenia z MPZP, budowy obiektu stacji paliw czy też kwalifikowania planowanego przedsięwzięcia w kontekście rozbudowy istniejącej galerii handlowej, która nie była przedmiotem wniosku.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w Przemyślu z 20 listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [....] z 9 października 2023 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa czterostanowiskowej stacji paliw wraz z podziemnymi zbiornikami na paliwa realizowana ramach rozbudowy i przebudowy galerii handlowo-usługowo rozrywkowej, polegającej na przebudowie fragmentów części istniejącej i realizacji nowej części o funkcji handlowo-usługowo-rozrywkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] obr. nr [...] w [...]".
Przyczyną odmownego określenia środowiskowych uwarunkowań była stwierdzona przez organy niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji ze wskazanych w nich przyczyn jawi się jako nieuzasadniona.
1. Kwestią wstępną wymagającą ustalenia pozostaje, czego w istocie miało dotyczyć przedsięwzięcie objęte złożonym przez Spółkę wnioskiem.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu I instancji, że w przypadku postępowania wnioskowanego (a takim jest postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań), organy administracji są co do zasady związane żądaniem strony. Bez wątpienia ciężar prowadzenia postępowania administracyjnego i odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcia spoczywa na organach administracji. Wiąże się to z obowiązkiem przeprowadzenia stosownych ustaleń oraz analizy złożonego wniosku i dołączonych do niego dokumentów, co w przypadku nasuwających się wątpliwości daje możliwość ich wyjaśnienia (wraz z ewentualną korektą wniosku przez podmiot wnoszący).
Wymogom z tym związanym orzekające w sprawie organy uchybiły, mimo że pośrednio wpływ na to mógł mieć sam inicjujący postępowanie w sprawie wniosek.
O ile z przytoczonej wyżej, określonej w nim nazwy przedsięwzięcia zasadniczo wynika wyłącznie zamiar realizacji wyłącznie czterostanowiskowej stacji paliw ze zbiornikami (w ramach szerszego przedsięwzięcia związanego z rozbudową i przebudową galerii handlowo-usługowo-rozrywkowej, polegającej na przebudowie fragmentów części istniejącej i realizacji nowej części o funkcji handlowo-usługowo-rozrywkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] obr. nr [...] w [...]), to równocześnie wszystkie w/w działki zostały we wniosku wskazane jako nieruchomości na których jest planowane przedsięwzięcie (analiza akt sprawy wskazuje, że są to działki zarówno objęte już istniejącą zabudową funkcjonującej galerii handlowo-usługowo-rozrywkowej, jak i zabudową planowaną czy już zrealizowaną w ramach jej rozbudowy i przebudowy – do czego odnosi się decyzja Starosty J. o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2023 r. nr [...]); koreluje z tym zakres terenu na którym przedsięwzięcie ma być realizowane, wyznaczony na załączonych do wniosku mapach ewidencji gruntów (obejmując wszystkie w/w działki, w całości lub w części).
Jednocześnie Karta Informacyjna Przedsięwzięcia – mimo zawartego na jej wstępie określenia przedsięwzięcia tożsamego z nazwą przedsięwzięcia wskazaną we wniosku - ewidentnie odnosi się do całości przedsięwzięcia polegającego na przebudowie fragmentów istniejącej części galerii i realizacji nowej jej części na w/w działkach, obejmującego system zadaszonych pasaży dla pieszych i zadaszeń, dwupoziomowy lokal gastronomiczny z funkcją drive-thru, lokal handlowy typu "convenience story" z czterostanowiskową stacją paliw płynnych, magazyn dla lokali handlowych w części istniejącej galerii ze strefą dostaw, układ dojazdów z rondem kompaktowym oraz przyłącza do infrastruktury technicznej.
Mimo zatem, że budowa stacji paliw z czterema dystrybutorami i podziemnymi zbiornikami na paliwa niewątpliwie jest powiązana z już istniejącą oraz rozbudowywaną i przebudowywaną galerią handlowo-usługowo-rozrywkową z którą ma stanowić funkcjonalną całość, sposób sformułowania żądania wniosku w zestawieniu z jego treścią oraz dołączonymi załącznikami ewidentnie mógł nasuwać wątpliwości co do jego rzeczywistego zakresu, tj. czy dotyczył on wyłącznie budowy stacji paliw ze zbiornikami, czy także innych obiektów realizowanych w ramach rozbudowy /przebudowy galerii, tj. wolnostojącego budynku usług gastronomicznych, magazynu dla lokali handlowych, lokalu typu "convenience store" oraz ciągów pieszych i zadaszeń.
2. W inicjującym postępowanie wniosku obok działek na których w całości lub w części ma być realizowana rozbudowa /przebudowa galerii obejmująca w/w obiekty (nr [...]) wymienione zostały także działki zajęte pod jej pierwotnie wybudowany obiekt (nr [...]), przy czym sama stacja paliw (dystrybutory z zadaszeniem i zbiornikami) przewidziana jest do wykonania tylko na części działek nr [...].
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działający w sprawie jako organ I instancji Burmistrz Miasta [...] posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie rozbudowy przez skarżącą Spółkę Galerii handlowo-usługowej [...], o czym świadczy dokonane 29 czerwca 2023 r. wystąpienie do Starostwa Powiatowego w [...] o przesłanie związanej z tym dokumentacji projektowej (wzmianka o decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2023 r. została zamieszczona na znajdującym się w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia projekcie zagospodarowania terenu).
Mimo wynikającej z udzielonej 3 lipca 2023 r. odpowiedzi wskazującej na możliwość zapoznania się z nią wyłącznie w siedzibie Starostwa (z uwagi na brak technicznych możliwości przekazania dokumentacji wynikający z jej obszerności i dużego formatu projektów architektoniczono – budowlanych), akta sprawy nie wskazują by do tego doszło, a tym samym by została ona uwzględniona przy rozstrzyganiu sprawy, mimo że jeszcze przed wydaniem decyzji przez Burmistrza Spółka w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. (s. 2) dodatkowo informowała o wydaniu pozwolenia na budowę (rozbudowę i przebudowę) istniejącej galerii "ale bez stacji paliw", a w decyzji tego organu z 9 października 2023 r. (s. 4) zostało wprost wskazane, że "dwupoziomowy lokal gastronomiczny z funkcją drive-thru, lokal handlowy typu "convenience store", magazyn dla lokali handlowych w części istniejącej galerii ze strefą dostaw oraz system zadaszonych pasaży dla pieszych i innych zadaszeń otrzymał pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 22.05.2023 r. (właść. [...].05.2023 r.)".
Podobnie, mimo argumentacji odwołania, że Spółka uzyskała w powyższym zakresie prawomocne pozwolenie na budowę (decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2023 r.), także organ odwoławczy ograniczając się wyłącznie do wskazania tego faktu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 5) nie uczynił tego przedmiotem szerszej analizy, nie mówiąc o uzupełnieniu akt sprawy o przedmiotowe pozwolenie na budowę (nawet z pominięciem dokumentacji architektoniczono – budowlanej).
Zdaniem Sądu, kompleksowa analiza akt sprawy wskazuje, że opisane działania organów administracji przekładały się wprost na brak właściwych ustaleń co do zakresu wniosku stanowiącego przedmiot postępowania. Skutkowało to błędnym uznaniem, że niezależnie od stacji paliw ze zbiornikami, dotyczy on także innych obiektów realizowanych w ramach rozbudowy /przebudowy galerii, tj. wolnostojącego budynku usług gastronomicznych, magazynu dla lokali handlowych, lokalu typu "convenience store" oraz ciągów pieszych i zadaszeń, względem czego organy całościowo wywiodły niezgodność z zapisami MPZP jako negatywną przesłankę uwzględnienia wniosku i wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.), mimo że organ I instancji wskazał jednocześnie, że "zgodność z zapisami planu miejscowego należy (...) rozpatrywać dla funkcji usługowej samej stacji paliw płynnych z czterema dystrybutorami i podziemnymi zbiornikami na paliwa (pozostałe lokale handlowe i gastronomiczne otrzymały pozwolenie) w odniesieniu jednak do całości przedsięwzięcia jakim jest rozbudowa i przebudowa galerii handlowo-usługowo-rozrywkowej, której stacja paliw ma być projektowaną częścią".
Rozbieżności tej nie dostrzegło i nie zweryfikowało Kolegium, podzielając w pełni stanowisko i argumentację organu I instancji co do przyczyn odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Analiza uzasadnień decyzji organu II i I instancji wskazuje, że wydające je organy badając zgodność inwestycji objętej wnioskiem z zapisami MPZP skupiły się zbiorczo na rozbudowie i przebudowie Galerii wraz z towarzyszącą infrastrukturą, a nie na faktycznym przedmiocie wniosku, tj. mającej być realizowanej w ramach powyższego budowie stacji paliw ze zbiornikami.
3. Na brak konsekwencji organów administracji I i II instancji oraz prawidłowego procedowania w powyższym zakresie niewątpliwy wpływ miało całkowicie błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia "działka budowlana" i utożsamianie jej z działką gruntową /działkami stanowiącymi jedną nieruchomość (objętymi jedną księgą wieczystą), skutkującego uznaniem, że działki (nieruchomości) posiadające odrębne księgi wieczyste należy traktować jako odrębne działki budowlane.
Stanowisko organów w tym zakresie nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach, których zresztą na poparcie swych twierdzeń nie przytoczyły, co trafnie zarzuciła strona skarżąca.
U.u.i.ś. stanowiąca materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zasadniczo w odniesieniu do postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posługuje się określeniem "terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie". Ustawa ta nie definiuje tego pojęcia, względem czego należy je interpretować z wykorzystaniem przepisów, których stosowanie w zakresie realizacji przedsięwzięcia budowlanego poprzedzone jest wymogiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; na mocy art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 i 834), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.).
W kontekście wskazanych regulacji oraz ukształtowanego na tym tle orzecznictwa sądowego, teren na którym będzie realizowane przedsięwzięcie (abstrahując od spełnienia innych wymogów) może obejmować obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych (w całości lub w części), niezależnie od tego, czy stanowią one jedną czy też kilka nieruchomości z punktu widzenia wieczystoksięgowego, a więc czy objęte są jedną czy też kilkoma księgami wieczystymi.
4. W przedmiotowej sprawie inwestycja w postaci stacji paliw (dystrybutory z zadaszeniem i zbiornikami) ma być realizowana na części działek nr [...].
Wg zapisów MPZP, położone są one w terenie oznaczonym symbolami 16UC (zabudowa wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², z towarzyszeniem: a) usług: turystyki i gastronomii, kultury, sportu, powierzchni biurowych, zieleni, ochrony zdrowia /domy opieki społecznej, b) komunikacji samochodowej: dojazdów, miejsc parkingowych, komunikacji pieszej) oraz Dla terenów istniejącej zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu 31U/MW (zabudowa usługowa z towarzyszeniem: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, komunikacji samochodowej: dojazdów, miejsc parkingowych).
W ocenie Sądu, realizacja zamierzonej inwestycji nie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi zapisami, przy czym jeżeli chodzi o zachowanie wymaganych dla w/w obszarów planistycznych charakterystycznych parametrów i cech, należy odnosić je do całości obszaru Galerii handlowo-usługowo-rozrywkowej w ramach której stacja paliw ma być realizowana, a więc wszystkich wymienionych we wniosku działek, tj. nr [...]) na których już funkcjonuje Galeria oraz które objęte są planowaną rozbudową i przebudową.
Reasumując, stwierdzając naruszenie podniesionych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego w kwocie 697 zł (obejmujących opłacony wpis sądowy od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).