II SA/Rz 59/06

II SA/Rz 59/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 2009/06 - Wyrok NSA z 2008-02-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi Polskiego Koncernu Naftowego "." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości przez inny podmiot -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 59/06
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Polskiego Koncernu Naftowego O. S.A. w P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].09.2005r. [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed Starostą Pr., do którego w dn.30.06.2004r. spółka O. złożyła wniosek mający stanowić zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na podstawie art.12 ust.1 ustawy z 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz.1085 ze zm., zwana dalej UwprowPoś). We wniosku wskazano, że zanieczyszczenie dotyczy działki nr 1550/1 w M., miało ono mieć miejsce przed wejściem w życie UwprowPoś i zostało wywołane przez Centralę Produktów Naftowych S.A., spółkę wykreśloną z rejestru handlowego z dniem 7.09.1999r.. Działalność tego ostatniego podmiotu na przedmiotowej nieruchomości miała mieć miejsce od 1992r., a nieruchomość przekazano spółce O. w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego w 1999r. już w stanie zanieczyszczonym. Wnioskodawca jest wieczystym użytkownikiem działki, z tego względu uznano, że jest uprawniony, aby w trybie art.12 ust.3 UwproPoś domagać się wpisania nieruchomości do rejestru gruntów zanieczyszczonych. Do wniosku dołączono m.in. dokumentację hydrogeologiczną z wykonania monitoringu wód podziemnych w rejonie stacji paliw PKN O. S.A. w M. sporządzoną w 2002r.. Rozpoznając ten wniosek Starosta P. decyzją z [...].11.2004r. Nr [...] odrzucił wniesione zgłoszenie stwierdzenia przekroczenia standardów zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot, dotyczące działki nr 1550/1 położonej w M. W podstawie prawnej powołano się na art.12 ust.4 UwprowPoś oraz art.104 ustawy z 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu obszernie przedstawiono stan faktyczny sprawy, szczególnie eksponując fakt wzywania do uzupełnienia podania, m.in. o dokument związany ze sposobem przejęcia przedmiotowej działki. Zdaniem organu I instancji przedłożony materiał dowodowy nie odpowiadał warunkom przewidzianym w ustawie, a w szczególności nie przedłożono wyników badań z daty poprzedzającej wejście w życie UwprowPoś.
Organ wskazywał, że spółka O. przejęła prawa i obowiązki poprzednika prawnego CPN S.A. wobec faktu połączenia się tych podmiotów. Materiał, z którego miałoby wynikać, ze zanieczyszczenia dokonał inny podmiot, niż zgłaszająca spółka, uznano za niewiarygodny.
Od tej decyzji odwołała się spółka O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Odwołująca się wskazała, w jaki sposób reagowała na wezwania organu I instancji do uzupełnienia wniosku. Zakwestionowano stanowisko organu I instancji wywodzącego o przejęciu praw i obowiązków po CPN S.A. przez odwołującą się, zawierając szczegółowe argumenty prawne związane z wykładnią kodeksu handlowego oraz kodeksu spółek handlowych. Przywołując stanowiska doktrynalne oraz argumenty z przepisów Unii Europejskiej argumentowano o innym pojęciu szkody na gruncie prawa publicznego oraz prawa cywilnego, w efekcie czego odwołująca się wywodziła, że nie można twierdzić o następstwie prawnym spółki O. po CPN S.A. w aspekcie odpowiedzialności za szkodę w środowisku. Organ I instancji odwołania nie uwzględnił we własnym zakresie, a ustosunkowując się do jego zarzutów wskazał, iż przedłożone dowody w postaci dokumentacji hydrogeologicznej nie udowadniają winy zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot, w szczególności z tego względu, iż spółka O. prowadziła na tej działce od 1999r. działalność tego samego rodzaju, co CPN S.A..
SKO decyzją z [...].01.2005r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z 15.11.2004r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, dopatrując się uchybień natury procesowej. Organ odwoławczy wskazał, że uchybiono zasadzie ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, nadto brak było przekonywującego uzasadnienia decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, po uprzednim wyznaczeniu pełnomocnikowi strony terminu do zapoznania się z aktami sprawy, Starosta P. decyzją z [...].03.2005r. Nr [...] orzekł o odrzuceniu zgłoszenia PKN O. S.A. w P. stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi spowodowanej przez inny podmiot, w odniesieniu do działki nr ewid. 1550/1 położonej w M. W podstawie prawnej ponownie powołano się na art.12 ust.4 UwprowPoś oraz art.104 k.p.a.. W uzasadnieniu zrelacjonowano stan faktyczny sprawy wskazując, że zgłoszenie dotyczy działki nr 1550/1 w Medyce, będącej w wieczystym użytkowaniu PKN O. Organ uznał, że w sprawie niewątpliwie doszło do zanieczyszczenia przedmiotowej działki, wniosek zawierający zgłoszenie tego faktu złożył właściwemu organowi uprawniony podmiot, w terminie wskazanym w ustawie. Przedłożone wyniki badań hydrogeologicznych uznano za tego rodzaju, że nie wskazują, aby zanieczyszczeń dopuścił się wyłącznie inny podmiot, niż wnioskodawczyni, skoro prowadziła ona taką samą działalność na przedmiotowej działce, co CPN S.A.. Z akt sprawy wynikać ma, że z dniem 19.05.1999r. doszło do połączenia CPN S.A. i PKN O. poprzez przejęcie tej pierwszej spółki przez drugą z nich. Badania, na podstawie których sporządzono dokumentację hydrogeologiczną prowadzone miały być na przełomie października i listopada 2002r., z więc po trzech latach od przejęcia nieruchomości, na której w dalszym ciągu prowadzono sprzedaż paliw. W tej sytuacji uznano, że wnioskująca spółka nie udowodniła, aby zanieczyszczenia przedmiotowej działki dopuścił się inny podmiot.
Od powyższej decyzji odwołał się PKN O., wnosząc o uchylenie decyzji. Zdaniem odwołującej się, szczegółowo relacjonującej przebieg postępowania w sprawie i kolejne procesowe działania organu I instancji, błędnie starosta przyjął, iż doszło w sprawie do sukcesji w aspekcie przejęcia CPN S.A. przez PKN O. Zakwestionowanie badań hydrogeologicznych, przyjętych uprzednio przez Starostę Przemyskiego uznano za błędne, nadto zarzucono oparcie decyzji na domysłach, co do osoby sprawy zanieczyszczeń ziemi. Odwołująca się spółka wywodziła, iż organ winien sam podjąć własne działania i ustalenia poparte badaniami w tym aspekcie. Wskazując na treść wyników badań poczynionych w 2002r. spółka argumentowała, iż zanieczyszczenie nawarstwiać się miało latami, a nie w okresie po przejęciu tej nieruchomości przez PKN O. Uznano zarazem, iż przedłożenie wyników badań sprzed przejęcia CPN S.A. jest niemożliwe, ponieważ wyniki tych badań nie stanowią własności PKN O. Odwołująca się przytaczając różne poglądy doktryny prawa administracyjnego szeroko wywodziła, iż w przypadku połączenia się spółek w 1999r. nie doszło do sukcesji w ramach prawa administracyjnego, jeśli chodzi o odpowiedzialność PKN O. za zanieczyszczenie działki Nr 1550/1 położonej w M. Uznano przy tym, że właśnie art.12 ust.1 UwprowPoś jest tym instrumentem prawnym, który pozwala indywidualizować odpowiedzialność z tytułu rekultywacji nieruchomości wobec dokonanego zanieczyszczenia ziemi. Zdezawuowano uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie tezy o zwiększonej sprzedaży paliw przez spółkę O., wskazując na tendencję spadkową.
Opisaną na wstępie decyzją z [...].09.2005r. SKO nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej
decyzji powołano się na art.138 § 1 k.p.a. oraz art.12 ust.4 UwprowPoś. Zdaniem organu odwoławczego dostrzeżone uchybienia natury proceduralnej nie uzasadniają uchylenia decyzji starosty. Zdaniem SKO PKN O. jest następcą prawnym CPN S.A. pod tytułem ogólnym z wszystkimi tego konsekwencjami, w szczególności w zakresie stosunków administracyjnoprawnych w sferze ochrony środowiska. Podzielono także stanowisko organu I instancji, iż odwołująca się nie wykazała "w sposób przekonywujący", aby sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Za nietrafne uznano domniemania wyrażone przez organ I instancji wymienione w pkt 3 odwołania, ale uznano że i tak, co do zasady trafnie Starosta Przemyski przyjął, że przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi nie spowodował inny podmiot.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka PKN O. przez radcę prawnego E. P.. Skarżąca zarzuciła naruszenia art.12 ust.1 i 4 UwprowPoś przez błędne przyjęcie, iż istnieje podstawa do odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia przez inny podmiot, art.465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z 27.06.1934r. - Kodeks handlowy (zwany dalej k.h.) przez błędne przyjęcie, iż dotyczy on następstwa prawnego z zakresu prawa administracyjnego oraz niewyjaśnienie okoiiczności faktycznych sprawy. Skarżąca wnosi o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że od 1992r. na nieruchomości prowadzona była stacja paliw przez inny podmiot, tj. CPN S.A., natomiast w posiadaniu skarżącej nieruchomość była od 1999r., zatem "można uśtalić, że około 70 % zanieczyszczeń wywołał inny podmiot". Zdaniem skarżącej przyjęcie stanowiska o istnieniu sukcesji generalnej czyniłaby konstrukcję art.12 UwprowPoś martwym przepisem, nadto CPN S.A. była niewątpliwie innym podmiotem w rozumieniu cyt: przepisu i nie może być utożsamiana z PKN O. Takie stanowisko miały zając sądy administracyjne w Lublinie i w Białymstoku. Skarżąca podtrzymała stanowisko odnośnie naruszenia przepisów k.h., podkreślając zarazem iż zasada osobistej odpowiedzialności za szkody w środowisku zyskała rangę zasady konstytucyjnej. Skarżąca sformułowała zatem zarzut naruszenia Konstytucji RP. Dodatkowo wskazano, że art.12 ust.1 UwprowPoś wprowadzony został w przededniu akcesji do Unii Europejskiej, a rekultywacja gruntów poprzemysłowych objęta jest stosownym finansowaniem, gdzie beneficjentem tych środków winien być podmiot samorządowy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, koncentrując się na kwestii następstwa prawnego PKN O. po spółce CPN S.A., które ma mieć charakter ogólny.
Wojewódzki sad administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa).
W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji był art.12 UwprowPoś. Przepis ten w ust,1 stanowi, że "Władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r.; w tym przypadku przepisów art.102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska nie stosuje się". Z kolei art.12 ust.2 cyt. ustawy określa, iż "Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot". Na podstawie
art.12 ust.4 UwprowPoś "starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków, o których mowa w ust.1". Ratio legis powyższych unormowań upatrywać należy w tym, że z woli ustawodawcy władający powierzchnią ziemi w dacie wejścia w życie UwprowPoś (tj. w dniu 1.10.2001 r.) ma możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej unormowanej w art.102 prawa ochrony środowiska, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie ziemi powstało przed tą datą i zostało spowodowane przez inny podmiot. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, iż skarżąca spółka była "władającym powierzchnią ziemi" w dacie wejścia w życie UwprowPoś, dokonała zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w terminie ustawowym, a sam fakt istnienia tego zanieczyszczenia także nie budzi zastrzeżeń. Spornym między stronami jest natomiast to, czy zachodzi sytuacja, w której "zanieczyszczenia ziemi dokonał inny podmiot" w aspekcie przejęcia CPN S.A. przez spółkę skarżącą oraz przedstawienia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi.
W ocenie Sądu odrzucenie zgłoszenia wniesionego przez skarżącą spółkę, dokonane w decyzji Starosty P., a następnie utrzymane w mocy przez SKO, odpowiada prawu. Organ I instancji uznał przedłożone wyniki badań hydrogeologicznych za niewiarygodne w aspekcie udowodnienia faktu dokonania zanieczyszczenia przez inny podmiot. Wprawdzie stanowisko to nie zostało zbytnio pogłębione, ale Sąd uznaje je, co do żasady, za trafne. Z mocy art.12 ust.2 UwprowPoś to na zgłaszającego został nałożony obowiązek dołączenia do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi oraz opisania okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Złożone zgłoszenie zanieczyszczenia poza ogólnikowym wskazaniem, że spółka CPN SA posiadając monopol na obrót paliwami dokonywała szkód w środowisku "między innymi na przedmiotowej nieruchomości" nie zawiera w praktyce żadnego konkretnego opisu okoliczności, wskazujących że sprawcą zanieczyszczeń był poprzednik prawny strony skarżącej. W zgłoszeniu podano, że stacja paliw na przedmiotowej działce istniała od 1992r., a od 1999r. działalność stacji paliw była prowadzona na tej nieruchomości przez PKN O. Takie stanowisko prezentowała strona skarżąca, w samej skardze. W dołączonej do zgłoszenia dokumentacji hydrogeologicznej, sporządzonej w 2002r. znajduje się stwierdzenie, iż zanieczyszczenie benzyną wody z próbek pobranych na terenie stacji paliw w M. było spowodowane "najprawdopodobniej" wskutek nieszczelności frontów rozładunkowych i kumulacji ewentualnych wycieków rozłożonych w czasie eksploatacji stacji na przestrzeni lat 80-tych i 90-tych. W dokumentacji tej dwukrotnie wskazano na kumulację wycieków w tak wskazanym okresie działalności stacji paliw (s.14 i 17 powyższego opracowania). Rozbieżności w ustaleniu daty powstania stacji nie była w stanie wyjaśnić pełnomocnik skarżącej, uznająca zarazem podczas rozprawy sądowej, że ewentualna pomyłka w dacie powstania stacji działałaby na korzyść skarżącej. W ocenie Sądu przedstawiona dokumentacja, istotnie nie wskazuje w sposób całkowicie wiarygodny, aby sprawcą zanieczyszczenia ziemi na terenie stacji paliw była wyłącznie CPN S.A.. Więcej, w samej skardze pełnomocnik strony skarżącej przyznając, iż PKN O. prowadząc działalność stacji paliw od 1999r. także był w oznaczonej części sprawcą zanieczyszczeń. Skoro zatem, strona skarżąca nie wykazała, wbrew wymogom zawartym w art.12 ust.2. UwprowPoś, iż sprawcą zanieczyszczenia ziemi w okresie przed 1.10.2001 r. był inny podmiot, a przyznała, że w części tych zanieczyszczeń dokonano w okresie, kiedy sama skarżąca prowadziła działalność gospodarczą na terenie stacji paliw w M., tym samym organ I instancji miał podstawę do wywodzenia, iż nie zostały spełnione warunki ustawy - UwprowPoś i odrzucenie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa materialnego. Te zatem zarzuty sformułowane w pkt 1 skargi zdaniem Sądu nie są uzasadnione.
Organy obu instancji przyjmowały także, iż wobec sukcesji generalnej polegającej na przejęciu spółki CPN S.A. przez stronę skarżącą, PKN O. jest niejako sukcesorem podmiotu, który miał uprzednio dokonać zanieczyszczenia nieruchomości. Sąd w tym składzie skłania się do tezy, iż na gruncie zarówno kodeksu handlowego, jak i kodeksu spółek handlowych, sukcesja uniwersalna obejmuje także uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego. Taki kierunek wykładni przepisów prawa prezentowany był w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20.04.1999r. II SA 7091/98, Monitor Podatkowy 1999/11/40, wyrok NSA z 11.02.2003r., I SA/Łd 955/01, ONSA 2004/1/29, z glosą aprobującą B.Draniewicza w: Prawo Spółek 2004/9/54).W wypadku przejęcia spółki następuje przejęcie ogółu araw i obowiązków o charakterze także publicznoprawnym. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art.465 § 3 kodeksu handlowego nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia ta zresztą w realiach przedmiotowej sprawy nie ma większego znaczenia, wobec braku spełnienia warunków z art.12 ust.2 UwprowPoś. Należy nadmienić, że cyt. przepis został wprowadzony w ramach dostosowania ustawodawstwa krajowego do prawa Unii Europejskiej. Przepisy prawa, a ściślej art.174 ust.2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską odnosi się do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego, wprowadzając zasadę naprawy szkody u źródła, a także formułuje regułę "zanieczyszczający płaci". Tylko brak związku między podmiotem, który dokonał zanieczyszczenia a władającym powierzchnią mógłby skarżącą uwolnić od odpowiedzialności za zanieczyszczenie. Skoro w sprawie skarżąca sama przyznała w skardze, iż była zanieczyszczającym w okresie prowadzenia stacji paliw, po jej przejęciu w 1999r. od CPN S.A., to nie można zarzucać skutecznie wydanym decyzjom naruszenia prawa. Tym samym zarzut naruszenia art.86 Konstytucji RP także jest niezasadny. Przepis ten stanowi, iż "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Tą ustawą jest w przedmiotowej sprawie UwprowPoś. Brak wywiązania się w sposób należyty z powinności, jakie nakładał art.12 ust.2 cyt. Ustawy uprawniał organy do odrzucenia zgłoszenia.
Zarzut braku wyjaśnienia okoliczności sprawy nie został bliżej przez skarżącą sprecyzowany, nadto Sąd w aspekcie treści art.12 ust.1 i 2 UwprowPoś i tam określonych obowiązków podmiotu zgłaszającego fakt zanieczyszczenia ziemi, nie dopatruje się, aby w sprawie doszło do takich uchybień postępowania wyjaśniającego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powoływanie się na korzystne dla skarżącej stanowiska zajmowane przez wojewódzkie sądy administracyjne było bezprzedmiotowe, skoro orzeczenia sądu wiążą w konkretnej sprawie, spółka nie wskazała ponadto jakie to są orzeczenia, a w szczególności czy są one prawomocne.
Z tych przyczyn, uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.